Dienstag, 28. Februar 2017

Müssen Pro-Europäer in schweren Zeiten zusammenstehen? Drei Strategien gegen den Rechtspopulismus

Jean-Claude Juncker (EVP) und Martin Schulz (SPE) standen 2014 selbst im Wahlkampf eng zusammen.
In schweren Zeiten muss man zusammenstehen, und selten sind die Zeiten für Freunde der europäischen Integration schwerer gewesen als jetzt. Die Forderung nach Einigkeit der pro-europäischen Parteien gehörte deshalb in den letzten Jahren zu den Grundmotiven der europapolitischen Rhetorik: Vorgebracht wurde sie (um nur eine bunte Auswahl zu nennen) zum Beispiel von dem Vorsitzenden der Neuen Europäischen Bewegung Schweiz Martin Naef (SP/SPE), von dem Europaabgeordneten Sven Giegold (Grüne/EGP), von dem Generalsekretär der Europäischen Bewegung International Petros Fassoulas, von der liberalen ALDE-Fraktion im Europäischen Parlament, von dem sozialdemokratischen Fraktionschef Gianni Pittella (PD/SPE), von dessen christdemokratischen Amtskollegen Manfred Weber (CSU/EVP) und natürlich von dem Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk (PO/EVP).

Der Grundgedanke ist dabei immer derselbe: Wenn Nationalpopulisten die Errungenschaften der europäischen Integration zu zerstören versuchen, dann muss man ihnen geschlossen entgegentreten.

Nicht immer die beste Strategie

Doch Einigkeit muss nicht immer die beste Strategie sein. Denn zum einen wird dadurch die Botschaft verwässert, wie zum Beispiel die Europablogger Jon Worth und Fabien Cazenave im vergangenen Jahr aus unterschiedlichen Anlässen kritisierten. Da es so viele politische Akteure gibt, die sich selbst als „pro-europäisch“ bezeichnen, führt die Suche nach einer gemeinsamen Linie oft nur zu einer vagen Ansammlung an Gemeinplätzen, die niemanden überzeugt – geschweige denn begeistert. Auch die Europa-Union, der wichtigste pro-europäische Verband in Deutschland, kann davon ein Liedchen singen.

Und zum anderen spielt die Einheit der Pro-Europäer auch der Strategie der Rechtspopulisten in die Hände, sich selbst als die „einzige Alternative“ zu einer ansonsten als alternativlos geltenden Politik zu präsentieren. In Kreisen der deutschen AfD (BENF-nah) spricht man beispielsweise gern von einer „schwarz-rot-grünen Einheitspartei“, die Deutschland regiere. Sollten Pro-Europäer diesem Argumentationsmuster noch weiter Vorschub leisten, indem sie öffentlich ihre Einigkeit inszenieren?

Offenbar gilt der Satz vom Zusammenhalten in schweren Zeiten also nicht immer und nicht ohne Bedingungen. Aber in welcher Situation ist es für Pro-Europäer sinnvoll, eine gemeinsame Linie zu suchen, und wann sollten sie ihre interne Vielfalt zeigen? Dazu drei Strategien.

Erstens: Verteidigung

Ein naheliegender Grund, weshalb Pro-Europäer zusammenhalten sollten, ist, Europagegner von der Macht fernzuhalten. Diese Defensivstrategie basiert auf der Überlegung, dass sich die Nationalpopulisten zwar in vielen Ländern im Aufschwung befinden, bis jetzt aber nur wenig politische Schlüsselpositionen besetzen. Und natürlich ist es schlimm genug, wenn rechte Parteien in der Öffentlichkeit immer mehr Präsenz gewinnen. Aber immerhin können sie auf der Straße weniger Schaden anrichten als im Parlament – und in der Opposition weniger als an der Regierung.

Entsprechend galt etwa bei Wahlen in Frankreich bisher das Prinzip der „republikanischen Front“: Wenn in irgendeinem Wahlkreis ein Kandidat des rechtsextremen Front National (FN/BENF) in die zweite Runde gelangte, stützten Konservative und Sozialisten gemeinsam dessen Gegenkandidaten und hielten den FN damit lange Zeit erfolgreich von wichtigen politischen Ämtern fern. Allerdings stellt ein Teil der Konservativen diese Strategie inzwischen in Frage und setzt stattdessen darauf, bei Stichwahlduellen zwischen Sozialisten und Rechtsextremen keine der beiden Seiten zu unterstützen. Ob das Verteidigungsbündnis der Mitte-Parteien hält oder nicht, könnte für die Sitzzahl des FN bei der französischen Parlamentswahl im kommenden Juni von gravierender Bedeutung sein.

Rechte von der Regierung fernhalten

Auf eine andere Art wirkte eine solche Verteidigungsstrategie 2014 im Europäischen Parlament. Nachdem rechte Parteien bei der letzten Europawahl deutlich dazugewonnen hatten, taten sich die Mitte-Fraktionen EVP, S&D und ALDE zusammen, um die nationalpopulistischen Abgeordneten von wichtigen Posten in den Parlamentsausschüssen fernzuhalten. Diese Strategie war damals nicht unumstritten, da sie mit dem ungeschriebenen Grundsatz brach, dass diese Posten stets proportional unter allen Fraktionen aufgeteilt werden. Letztlich war sie aber erfolgreich: Bis heute stellen die Rechtsfraktionen ENF und EFDD keinen einzigen Ausschussvorsitzenden im Parlament.

Und auch auf nationaler und regionaler Ebene finden sich zahlreiche Beispiele, wie durch den Zusammenhalt pro-europäischen Parteien Nationalpopulisten von Machtpositionen ferngehalten wurden: Nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt 2016 etwa konnte nur eine breite lagerübergreifende Koalition aus CDU (EVP), SPD (SPE) und Grünen (EGP) eine Regierungsbeteiligung der AfD verhindern. Auch in Österreich könnte nach der Nationalratswahl 2018 eine ähnliche Konstellation eintreten. Und in den Niederlanden könnte nach der Parlamentswahl in zwei Wochen sogar eine Vier- oder Fünf-Parteien-Koalition nötig werden, um Geert Wildersʼ PVV (BENF) bei der Regierungsbildung zu umgehen.

Kein langfristiger Ansatz

Das Problem mit der Defensivstrategie ist allerdings, dass sie keinen langfristigen Ansatz bietet, um den Aufstieg des Nationalpopulismus zu bremsen. Im Gegenteil: Bekanntlich geht die Regierungsteilnahme von Parteien auf die Dauer oft mit sinkenden Zustimmungswerten einher. Wenn die Koalitionen nun immer größer werden und alle pro-europäischen Parteien mit einbeziehen, fällt es den Nationalpopulisten immer leichter, sich in der Opposition zu profilieren – bis im schlimmsten Fall die pro-europäische politische Mitte vollends zerrieben ist.

Anhänger der Defensivstrategie bauen deshalb meistens darauf, dass der nationalpopulistische Spuk irgendwann von selbst verschwinden wird: etwa durch einen Wirtschaftsaufschwung, der die Eurokrise beendet, oder durch einen Friedensschluss in Syrien, der die Flüchtlingsfrage löst. Diese Hoffnung aber könnte ein frommer Wunsch bleiben, und darum lohnt es sich, noch andere Strategien in den Blick zu nehmen.

Zweitens: Spielverlagerung

Nationalpopulistische Parteien verdanken ihren Aufschwung zum einem guten Teil dem Umstand, dass sie von unzufriedenen Wählern als die einzige „echte Alternative“ wahrgenommen werden. Eine sinnvolle Gegenstrategie kann es deshalb sein, traditionelle Konflikte zwischen der linken und rechten Mitte wiederzubeleben, um so zu zeigen, dass es auch innerhalb des pro-europäischen Lagers reale politische Alternativen gibt. Gleichzeitig lässt sich die politische Debatte dadurch auf Bereiche lenken, in denen die Populisten selbst keine klare Linie haben und nicht glaubwürdig wirken – in Deutschland etwa die Steuer- und Sozialpolitik.

Diese Strategie der Spielverlagerung setzt voraus, dass die Pro-Europäer eben keine Einheit demonstrieren, sondern unterschiedliche programmatische Angebote entwickeln. Auf europäischer Ebene wurde sie in letzter Zeit vor allem von den sozialdemokratischen Fraktionschef Gianni Pittella vorangetrieben, der eine „gesunde Polarisierung zwischen Rechts und Links“ als das beste Mittel beschrieb, um das Europäische Parlament zu beleben und europaskeptische Parteien zu bremsen. Und auch in Deutschland sprachen sich in den letzten Monaten prominente Politiker sowohl der SPD als auch der CDU ausdrücklich gegen eine Fortsetzung der Großen Koalition nach der kommenden Bundestagswahl aus.

Fehlende Mehrheiten

Auch die Spielverlagerungsstrategie hat jedoch ihre Tücken. Das erste Problem stellt sich, wenn die Populisten – wie das in vielen Ländern der Fall ist – bereits so stark sind, dass es für reine Mitte-Rechts- oder Mitte-Links-Bündnisse gar keine Mehrheiten mehr gibt.

Eine mögliche Lösung für dieses Problem bot in Schweden das sogenannte Dezemberabkommen von 2014. Dessen Ziel war es, die rechtspopulistischen Sverigedemokraterna (SD/ADDE) machtpolitisch auszuschalten und dennoch die Polarität zwischen dem regierenden Mitte-Links- und dem oppositionellen Mitte-Rechts-Lager zu erhalten. Dafür einigten sich alle Mitte-Parteien, dass für die nächsten zwei Wahlperioden jeweils der Kandidat mit den meisten Stimmen im Parlament Regierungschef werden sollte, auch wenn wegen der SD keines der Lager eine absolute Mehrheit erreichen würde.

Ob dieser Plan – eine Art Kombination aus Defensiv- und Spielverlagerungsstrategie – aufgegangen wäre, lässt sich allerdings nicht sagen: Bereits nach weniger als einem Jahr kündigte das Mitte-Rechts-Lager das Dezemberabkommen wieder auf und nähert sich seitdem vorsichtig einem Bündnis mit den Sverigedemokraterna an.

Polarisierung läuft ins Leere

Ein zweites Problem der Spielverlagerungsstrategie ist zudem, dass in vielen wichtigen Bereichen relevante politische Entscheidungen nur noch auf europäischer Ebene möglich sind – und dass die Mehrheitserfordernisse in der EU noch höher sind als im nationalen Rahmen. Gerade in der Steuer- und Sozialpolitik können europäische Beschlüsse nur mit Einstimmigkeit im Ministerrat getroffen werden. Eine Polarisierung zwischen Mitte-Links- und Mitte-Rechts-Parteien kann unter solchen Umständen nur ins Leere laufen.

Die Spielverlagerung kann von den Wählern deshalb leicht als ein Scheinmanöver verstanden werden: Wenn die Parteien der linken und rechten Mitte zwar vor der Wahl unterschiedliche Versprechen machen, nach der Wahl aber doch wieder zu einer gemeinsamen großkoalitionären Linie gezwungen sind, dann schadet das letztlich ihrer Glaubwürdigkeit – und nutzt so wiederum den Nationalpopulisten.

Drittens: Offensive

Wenn man den Nationalpopulisten erfolgreich entgegentreten will, dann ist es also notwendig, die Konsenszwänge in der Europäischen Union zu überwinden und eine glaubwürdige Alternanz zwischen Mitte-Links- und Mitte-Rechts-Parteien zu ermöglichen. Das wäre die dritte, die offensive Strategie: die Funktionsweise des politischen Systems selbst zu verändern und dadurch die Grundlagen für eine neue, demokratischere Europapolitik zu schaffen, die das Protestpotenzial verringert, von dem die Nationalpopulisten sich nähren. Das aber geht nur mit einer Reform des EU-Vertrags. Und die wiederum ist nur möglich, wenn sich die pro-europäischen Parteien darüber einig sind.

Sollen Pro-Europäer in schweren Zeiten zusammenstehen? Wenn sie es nur aus Verlegenheit tun, weil sie sich in der Krise nicht anders an der Macht halten können, werden sie auf die Dauer nicht erfolgreich sein. Wenn sie sich jedoch zusammenraufen, um die EU zu reformieren und die Grundlage für künftige demokratische Kontroversen zu legen – dann könnte die viel beschworene Einigkeit am Ende tatsächlich von dauerhaften Nutzen sein. Entsprechende Vorschläge hat das Europäische Parlament vor kurzem vorgelegt. Wir werden sehen, was die nationalen Regierungen daraus machen.

Bild: © European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Dienstag, 21. Februar 2017

Flucht aus der Verantwortung: Zur Komitologie-Reform

„Die Kommission ist kein technischer Ausschuss von hervorragenden hohen Beamten, die an die Weisungen eines anderen Organs gebunden sind. Die Kommission ist politisch. Ich möchte, dass sie noch politischer wird. Sie wird sehr politisch sein.“
Jean-Claude Juncker, Politische Leitlinien, 15. Juli 2014

Wäre es vielleicht doch bequemer, nur ein blasser Technokrat zu sein?
Er wolle eine „politische Kommission“ leiten: Das war das zentrale Thema in den ersten Monaten der Amtszeit von Jean-Claude Juncker (CSV/EVP). Als erster Kommissionspräsident, der nach dem Spitzenkandidaten-Verfahren gewählt wurde, besitzt er eine größere demokratische Legitimität als seine Vorgänger. Und diese demokratische Legitimität wollte er einsetzen, um den Ruf der Technokratie zu überwinden, der der Kommission bis heute anhaftet, um eigene Prioritäten zu setzen, Richtungsentscheidungen zu treffen – kurz: um politische Verantwortung zu übernehmen.

Leider, so musste Juncker seitdem feststellen, macht man sich mit der Übernahme politischer Verantwortung immer auch angreifbar, und manchmal sogar unbeliebt. Etwa wenn man ein umstrittenes Pestizid wie Glyphosat zulässt. Oder wenn man Genmais erlaubt. Oder die Verwendung bestimmter Medikamente verbietet. Was die Kommission aber ganz besonders ärgert, ist, wenn sie für diese Entscheidungen von Mitgliedstaaten kritisiert wird, die zuvor intern grünes Licht gegeben haben.

Und darum will sie nun das Komitologie-Verfahren reformieren.

Durchführungsverordnungen

Kurz zum Hintergrund: In parlamentarischen Demokratien ist es üblich, dass Vorschriften in Gesetzen oft nur abstrakt formuliert werden, während die konkrete Umsetzung der Regierung überlassen bleibt. Dafür kann die Regierung vom Gesetzgeber ermächtigt werden, eigene Durchführungsrechtsakte zu erlassen (die in Deutschland als „Rechtsverordnung“ bezeichnet werden). Die Regierung hat dadurch einen gewissen Spielraum, auf welche Weise sie die Vorgaben eines Gesetzes genau verwirklicht. Alle wesentlichen Entscheidungen liegen aber in der Hand des Gesetzgebers, also des Parlaments.

Ein ähnliches Verfahren gibt es auch auf europäischer Ebene, wobei die Umsetzung von europäischen Rechtsakten normalerweise in der Hand der nationalen Regierungen liegt. Wenn es jedoch notwendig ist, dass ein bestimmter Rechtsakt europaweit einheitlich umgesetzt wird, kann nach Art. 291 Abs. 2 AEUV auch die Europäische Kommission ermächtigt werden, Durchführungsverordnungen zu erlassen. So bestimmt zum Beispiel ein 2009 erlassener EU-Rechtsakt, unter welchen Bedingungen und nach welchen Verfahren Pestizide in der EU zugelassen werden dürfen. Die konkrete Umsetzung dieses Rechtsakts erfolgte dann in Form einer Durchführungsverordnung der Kommission, in der die einzelnen zugelassenen Mittel (darunter das umstrittene Glyphosat) aufgelistet sind.

Komitologie

Allerdings ist die Kommission beim Erlass eines solchen Durchführungsrechtsakts nicht völlig frei. Denn zum einen ist sie natürlich an die Vorgaben des ursprünglichen Rechtsakts gebunden, mit dessen Umsetzung sie beauftragt wurde. Und zum anderen wird sie bei der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse von den nationalen Mitgliedstaaten kontrolliert – nach einem Verfahren, das in Art. 291 Abs. 3 AEUV begründet und in einer Verordnung von 2011 im Einzelnen geregelt ist. Dieses Verfahren ist im Brüsseler Jargon als „Komitologie“ bekannt.

Im Zentrum des Komitologie-Verfahrens stehen Expertenausschüsse, in die jeder Mitgliedstaat einen Vertreter schickt. Dieser Ausschuss prüft den von der Kommission geplanten Durchführungsrechtsakt und kann ihn entweder bestätigen oder ablehnen. Lehnt er ihn ab, kann sich die Kommission an einen Berufungsausschuss wenden, in dem ebenfalls ein Vertreter pro Mitgliedstaat sitzt – allerdings in der Regel keine Fachexperten, sondern Diplomaten mit einer stärker politischen Perspektive. Lehnt auch der Berufungsausschuss den Durchführungsrechtsakt ab, so ist dieser endgültig gescheitert. Im Prinzip besitzt die Kommission für ihre Entscheidungen also immer auch die Unterstützung einer Mehrheit der nationalen Regierungen.

Nationale Regierungen drücken sich vor brisanten Fällen

Allerdings nur im Prinzip. Denn in Wirklichkeit wird in den Komitologie-Ausschüssen nicht mit einfacher Mehrheit abgestimmt, sondern mit der qualifizierten Mehrheit nach Art. 238 AEUV. Um einen geplanten Durchführungsrechtsakt zu bestätigen oder zu verwerfen, sind deshalb immer die Stimmen von mindestens 55% der Ausschussmitglieder nötig, deren Herkunftsländer zusammen mindestens 65% der EU-Bevölkerung umfassen müssen. Ist der Ausschuss so gespalten, dass keine der beiden Seiten auf eine entsprechende Mehrheit kommt, gibt er offiziell „keine Stellungnahme“ ab. In diesem Fall kann die Kommission den geplanten Durchführungsrechtsakt nach eigenem Ermessen erlassen oder verwerfen.

Außerdem können sich die Ausschussmitglieder auch enthalten. In diesem Fall wird ihre Stimme keiner der beiden Seiten zugerechnet, was die Wahrscheinlichkeit eines „Keine Stellungnahme“-Votums erhöht. Und schließlich kommt hinzu, dass das gesamte Verfahren nicht-öffentlich ist. Die Medien haben also in der Regel keine Möglichkeit zu erfahren, wie ein bestimmtes Land im Komitologie-Ausschuss abgestimmt hat.

In politisch brisanten Fällen – etwa dem Glyphosat-Streit oder auch in einem vor kurzem abgeschlossenen Verfahren zur Zulassung bestimmter Genmais-Sorten – neigen die Mitgliedstaaten deshalb dazu, sich durch Enthaltungen vor einer Entscheidung zu drücken und so die Verantwortung vollständig der Europäischen Kommission zuzuschieben. Diese wird dadurch zum öffentlichen Buhmann, während die nationalen Regierungen ihre Hände in scheinbarer Unschuld waschen.

Reformvorschläge der Kommission

Das allerdings will die Kommission nicht länger auf sich sitzen lassen, und so hat sie vor einigen Tagen einen Vorschlag zur Reform des Komitologie-Verfahrens vorgelegt (mehr dazu zum Beispiel hier und hier). Im Einzelnen will sie dabei:

● Enthaltungen bei Abstimmungen im Ausschuss nicht mehr mitzählen lassen, sodass es leichter wird, eine qualifizierte Mehrheit für oder gegen einen geplanten Durchführungsrechtsakt zu erhalten;
● das Abstimmungsverhalten im Berufungsausschuss transparent machen, sodass öffentlich wird, welcher Mitgliedstaat wie abgestimmt hat;
● einen Berufungsausschuss „auf Ministerebene“ einführen, den die Kommission als weitere Instanz anrufen könnte, wenn der Berufungsausschuss zu keiner Stellungnahme kam;
● die Möglichkeit einführen, dass die Kommission eine unverbindliche Stellungnahme des Ministerrats anfordert, wenn der Berufungsausschuss zu keiner Stellungnahme kam.

Die Stoßrichtung des Vorschlags ist klar: Die Kommission will die Regierungen der Mitgliedstaaten stärker in das Komitologie-Verfahren einbinden und zugleich den öffentlichen Druck auf sie erhöhen. Im nächsten Glyphosat- oder Genmais-Konflikt sollen die nationalen Minister gezwungen sein, selbst Position zu beziehen, und dafür gegebenenfalls die Prügel der Öffentlichkeit einstecken. Fälle, in denen die Kommission am Ende allein entscheidet, soll es hingegen möglichst gar nicht mehr geben.

Ein vergiftetes Geschenk

Damit diese Änderungen in Kraft treten, müssen sie allerdings noch vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat bestätigt werden, und es wird spannend zu beobachten, ob das passieren wird. Denn einerseits können sich die nationalen Regierungen wohl nicht gut entziehen, wenn die Kommission ihnen mehr Mitspracherechte anbietet. Andererseits aber verstehen sie natürlich auch, dass das ein vergiftetes Geschenk ist, weil sie die Möglichkeit verlieren würden, unangenehme Entscheidungen auf die Kommission abzuwälzen.

Aber einmal davon abgesehen, ob die Komitologie-Reform wirklich kommen wird oder nicht: Gehen die Vorschläge denn in die richtige Richtung?

Ein Versuch, sich der politischen Verantwortung zu entziehen

Auf der einen Seite scheint mir die Absicht der Kommission bei ihrem Reformvorschlag völlig nachvollziehbar. Das „Spiel über Bande“, das die nationalen Regierungen seit vielen Jahren treiben, indem sie unpopuläre Beschlüsse in Brüssel zulassen, ohne vor der nationalen Öffentlichkeit die Verantwortung dafür zu übernehmen, ist natürlich unerträglich heuchlerisch. Das Komitologie-Verfahren soll die Legitimität europäischer Entscheidungen erhöhen, indem die Kommission sich von den Mitgliedstaaten überwachen lässt. Wenn die nationalen Regierungen dieser Aufgabe nicht nachkommen, sollen sie wenigstens keinen politischen Profit daraus ziehen können.

Auf der anderen Seite aber sollte eigentlich auch die Kommission den Mut haben, zu ihren eigenen Entscheidungen zu stehen – denn genau dafür ist sie ja gewählt. Wenn Jean-Claude Juncker sich hinter den Komitologie-Ausschüssen verstecken will, dann läuft das seinem eigenen Leitbild einer „politischen Kommission“ diametral entgegen. Letztlich tut er damit nichts anderes als die nationalen Regierungen auch: Er versucht, sich der politischen Verantwortung für kontroverse Entscheidungen zu entziehen.

Die intergouvernementale Schlagseite der Komitologie

Und noch etwas fällt an den Reformvorschlägen auf, nämlich die völlige Abwesenheit des Europäischen Parlaments. Tatsächlich hatte das Komitologie-Verfahren schon immer eine intergouvernementale Schlagseite: Während europäische Rechtsakte vom Europäischen Parlament und von den nationalen Regierungen im Ministerrat gemeinsam erlassen werden, können nur Letztere auch deren Durchführung durch die Kommission beeinflussen.

Indem die Komitologie-Reform die nationalen Regierungen aufwertet und den Ministerrat sogar direkt in das Verfahren einbindet, würde sie diese Asymmetrie noch verstärken. Die Letztentscheidung über kontroverse Durchführungsakte läge künftig beim Rat (der sie nicht haben will). Das Parlament hingegen, das als einziges EU-Organ direkt gewählt ist und deshalb die größte Legitimität hat, um strittige Fragen zu lösen, bliebe weiterhin außen vor.

Die Kommission muss entscheiden, ob sie „politisch“ sein will

Wie also könnte eine sinnvolle Lösung aussehen? Langfristig wäre es wohl am besten, man würde das Komitologie-Verfahren gänzlich abschaffen und dafür die Kontrolle des Europäischen Parlaments über die Kommission verbessern – zum Beispiel durch die Einführung eines Misstrauensvotums, durch das eine absolute Mehrheit der Europaabgeordneten die Kommission zum Rücktritt zwingen kann. Damit entstünde eine direkte und kontinuierliche Bindung der Kommission an die Parlamentsmehrheit, womit auch ohne Komitologie die demokratische Legitimität ihrer Durchführungsrechtsakte gewährleistet wäre.

Kurzfristig aber muss vor allem die Kommission sich entscheiden, ob sie wirklich „politisch“ sein will. Die vorgeschlagene Reform des Komitologie-Verfahrens weist jedenfalls eher in die entgegengesetzte Richtung – in die Richtung einer ängstlichen Technokratie, die wichtige Fragen lieber den nationalen Regierungen lässt, statt selbst in der Öffentlichkeit die Verantwortung für ihre Entscheidungen zu übernehmen.

Bild: European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Dienstag, 14. Februar 2017

Wer wird Spitzenkandidat zur Europawahl 2019?

Jean-Claude Juncker hat für 2019 seinen Abschied angekündigt. Wer wird ihm nachfolgen?
Bis die nächste Europawahl stattfindet, dauert es noch fast zweieinhalb Jahre – eine sehr lange Zeit in der Politik, umso mehr, wenn eine Krise die nächste jagt. Eine Gewissheit aber gibt es schon jetzt: Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) wird 2019 nicht mehr dabei sein. In einem Interview im Deutschlandfunk erklärte er am Sonntag, er werde nicht noch einmal zu einem europäischen Wahlkampf antreten. Die Europäische Volkspartei, für die Juncker 2014 gewählt wurde, wird sich also nicht damit begnügen können, ihn für eine zweite Amtszeit vorzuschlagen, sondern muss für die nächste Europawahl nach einem neuen Kandidaten suchen.

Aus diesem Anlass soll hier heute ein wenig Spekulation erlaubt sein: Mit welchen Spitzenkandidaten könnten die europäischen Parteien 2019 zur Europawahl antreten? (Denn dass es wieder Spitzenkandidaten geben wird, davon können wir – bei allem Grummeln der nationalen Regierungen – wohl ausgehen.)

EVP: Manfred Weber

Die besten Aussichten, auch nach 2019 den Kommissionspräsidenten zu stellen, hat derzeit die Europäische Volkspartei. Auch wenn ihr Vorsprung vor den Sozialdemokraten in den letzten Jahren geschrumpft ist, würden die Christdemokraten nach den jüngsten Umfragen noch immer die stärkste Fraktion im Europäischen Parlament stellen – und erst recht, wenn Großbritannien bei der nächsten Wahl nicht mehr dabei sein sollte.

Manfred Weber.
Wer aber könnte für sie ins Rennen um die Kommissionspräsidentschaft gehen? Ein plausibler Kandidat wäre ohne Zweifel Manfred Weber (CSU/EVP). Als amtierender Fraktionsvorsitzender der EVP im Europäischen Parlament verfügt er nicht nur über ein europaweites Netzwerk. Bei der umkämpften Wahl des Parlamentspräsidenten vor einigen Wochen zeigte Weber auch sein politisches Geschick, als er durch ein Bündnis mit der liberalen ALDE-Fraktion dem EVP-Kandidaten Antonio Tajani den Sieg sicherte.

Darüber hinaus steht Weber der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) nahe, die 2014 zu den wichtigsten Skeptikern gegenüber dem Spitzenkandidaten-Verfahren zähle. Sollte Merkel 2019 noch im Amt sein und sich dann hinter Weber stellen, könnte ihm das sowohl EVP-intern als auch später im Europäischen Rat einige Wege ebnen. Und schließlich scheint Weber auch an seinem öffentlichen Bild zu arbeiten: Im vergangenen Herbst machte er sich die populäre Idee zu eigen, jungen Menschen europaweit kostenlose Interrail-Tickets zu schenken.

EVP: Jyrki Katainen, Dalia Grybauskaitė, Michel Barnier

Jyrki Katainen.
Manches spricht also dafür, dass Weber gute Chancen hätte, wenn er sich 2019 um den Posten des Spitzenkandidaten bemüht. Aber natürlich dürften daran auch noch andere interessiert sein: Der damalige finnische Ministerpräsident Jyrki Katainen (Kok./EVP) beispielsweise wäre schon 2014 gerne Kommissionschef geworden. Allerdings spekulierte er damals darauf, dass das Spitzenkandidaten-Verfahren am Europäischen Rat scheitern würde, und hielt sich als Kompromisslösung bereit. Als sich Juncker dann doch durchsetzte, blieb Katainen nur das Amt des Kommissions-Vizepräsidenten für Wirtschaft. Aus diesem Fehler könnte er gelernt haben – und 2019 gleich die Spitzenkandidatur anstreben.

Dalia Grybauskaitė.
Um die Skepsis einiger nationaler EVP-Regierungschefs gegenüber dem Spitzenkandidaten-Verfahren zu überwinden, könnte die Partei sich aber auch entscheiden, einen amtierenden nationalen Staats- oder Regierungschef als Spitzenkandidaten ins Rennen zu schicken. Allerdings könnten viele von diesen auch lieber an ihrem nationalen Amt festhalten als sich in einen unsicheren Wahlkampf auf europäischer Ebene zu begeben. Eine Ausnahme bildet die parteilose, der EVP nahestehende litauische Staatspräsidentin Dalia Grybauskaitė: Deren nationale Amtszeit endet genau gleichzeitig mit der Europawahl 2019. Die EVP-Spitzenkandidatur könnte für sie die Krönung der politischen Karriere sein.

Michel Barnier.
In Frage käme schließlich auch Michel Barnier (LR/EVP), der sich bereits 2014 um die EVP-Spitzenkandidatur bewarb, bei einer Kampfabstimmung auf dem Nominierungsparteitag jedoch gegen Juncker verlor. Heute ist Barnier Chefunterhändler der EU-Kommission für die Brexit-Verhandlungen – ein profiliertes Amt, das ihm bei einem erfolgreichen Verlauf der Gespräche neue Sichtbarkeit verschaffen könnte.

SPE: Frans Timmermans

Außer der EVP hat nur eine Partei realistische Chancen, bei der Europawahl 2019 die stärkste Kraft zu werden und den Kommissionspräsidenten zu stellen: die Sozialdemokratische Partei Europas. 2014 hatte diese für die Ernennung ihres Spitzenkandidaten ein komplexes Vorwahl-System entwickelt, das dann aber nicht zum Tragen kam, weil es außer Martin Schulz (SPD/SPE) keinen weiteren Bewerber gab. 2019 könnte das anders sein. Denn in der SPE gibt es inzwischen einen unterschwelligen Richtungs- und Strategiekonflikt, der sich auch auf die Kandidatensuche auswirken könnte.

Frans Timmermans.
Ein naheliegender Bewerber wäre hier Frans Timmermans (PvdA/SPE). Der amtierende Erste Vizepräsident der Kommission machte schon 2014 starken Eindruck, als er bei seiner Anhörung im Europäischen Parlament fließend in fünf verschiedenen Sprachen antwortete. Als Junckers rechte Hand brächte er mehr einschlägige Erfahrung als irgendein anderer Kandidat für das Amt mit. Mit seiner Agenda für eine „bessere Rechtsetzung“ kann Timmermans auch bei gemäßigten Europaskeptikern punkten, die die Bürokratie für das Hauptproblem der EU halten. Und er steht für eine reibungslose Zusammenarbeit mit der EVP im Rahmen der informellen Großen Koalition, durch die der größte Teil der EU-Rechtsakte zustande kommt.

SPE: Gianni Pittella

Gianni Pittella.
Doch genau das könnte für Timmermans auch zum Problem werden, denn die Große Koalition genießt bei den europäischen Sozialdemokraten inzwischen nicht mehr allzu große Beliebtheit. Vielmehr ist die SPE seit Beginn der Eurokrise nach links gerückt und versucht durch Kritik an der Sparpolitik der EVP ihren Ruf als Partei der sozialen Gerechtigkeit zurückzugewinnen. Der wichtigste Wortführer dieser Polarisierungsstrategie ist der derzeitige Fraktionschef Gianni Pittella (PD/SPE), der im Dezember durch die öffentliche Aufkündigung der Großen Koalition auf sich aufmerksam machte. Falls es Pittella gelingt, diese Strategie bis zur Europawahl durchzuhalten, könnte er sich damit als möglicher Spitzenkandidat profilieren.

Aber natürlich sind auch für die SPE zweieinhalb Jahre eine lange Zeit, und es wird sich zeigen, wie sich der latente Richtungsstreit bis dahin weiterentwickelt. Zudem finden bis dahin auch noch einige nationale Wahlen statt, die das europäische Personaltableau beeinflussen könnten. Vor allem in Frankreich und Italien steht für die Sozialdemokraten viel auf dem Spiel, und es ist nicht auszuschließen, dass auch der ein oder andere amtierende oder ehemalige nationale Regierungschef sich bis 2019 noch der Europapolitik zuwendet.

ALDE: Guy Verhofstadt

Für die liberale ALDE ist die Ernennung eines Spitzenkandidaten eher eine symbolische Frage: Trotz der Zuwächse in ihren Umfragewerten in den letzten Jahren ist es kaum wahrscheinlich, dass ihr Kandidat tatsächlich eine Chance auf das Amt des Kommissionspräsidenten hat. Dennoch gab es vor der Europawahl 2014 ein veritables parteiinternes Tauziehen um den Posten. Dahinter steckte auch hier letztlich ein parteiinterner Richtungskonflikt: Während ein Teil der Liberalen sich als Speerspitze für eine Demokratisierung und Föderalisierung der EU versteht, betont ein anderer Teil die Idee der „nationalen Eigenverantwortung“ und stemmt sich gegen allzu viel transnationale Solidarität.

Guy Verhofstadt.
2014 wurden diese beiden parteiinternen Lager durch den Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) und den damaligen Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ALDE) repräsentiert, wobei sich Verhofstadt letztlich durchsetzte. Dank leidenschaftlicher Wortwechsel etwa mit dem britischen Europaskeptiker Nigel Farage (UKIP/ADDE) oder dem griechischen Regierungschef Alexis Tsipras (Syriza/EL) wurde der liberale Fraktionsvorsitzende inzwischen zu einem der bekanntesten Politiker im Europäischen Parlament. Es ist deshalb durchaus wahrscheinlich, dass er auch 2019 noch einmal die Spitzenkandidatur anstreben wird.

ALDE: Sylvie Goulard, Margrethe Vestager, Andrus Ansip

Mit seiner exponierten Rolle hat sich Verhofstadt (der neben seinem Amt als Fraktionschef auch Berichterstatter für die Vorschläge des Parlaments zur EU-Vertragsreform sowie Beauftragter für die Brexit-Verhandlungen ist) allerdings nicht nur Freunde gemacht. Insbesondere sein Versuch, das nationalpopulistische Movimento Cinque Stelle (M5S/–) zum Übertritt in die ALDE-Fraktion zu bewegen, wurde zu einem persönlichen Debakel.

Sylvie Goulard.
Es könnte deshalb sein, dass Verhofstadt sogar innerhalb des föderalistischen Lagers Konkurrenz erwächst – etwa durch die Europaabgeordnete Sylvie Goulard. Deren nationale Partei, das französische MoDem, gehört zwar nicht der ALDE, sondern der Europäischen Demokratischen Partei an; doch ALDE und EDP bilden im Europäischen Parlament eine Fraktionsgemeinschaft, und die Unterstützung der EDP für Verhofstadt war 2014 mitentscheidend für dessen Sieg gegen Rehn. Ein wichtiger Faktor für Goulard könnte zudem ihre Nähe zu Emmanuel Macron werden, dem derzeitigen Überraschungsfavoriten für die französische Präsidentschaftswahl im Juni.

Margrethe Vestager.
Aber auch im nicht-föderalistischen Teil der ALDE dürfte wieder der ein oder andere Bewerber auf die Spitzenkandidaten-Position blicken. Ein Interesse wird etwa der linksliberalen Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager (RV/ALDE) nachgesagt, die in den letzten Jahren unter anderem durch ihr hartes Vorgehen gegen Großkonzerne wie Google, Gazprom oder Daimler einige Popularität gewonnen hat. Auch Andrus Ansip (RE/ALDE), früherer estnischer Premierminister und heute Vizepräsident der Kommission mit Zuständigkeit für den digitalen Binnenmarkt, ist in einer guten Ausgangsposition, falls er eine Kandidatur anstrebt.

EGP: Ska Keller, Philippe Lamberts, Ulrike Lunacek

Ska Keller.
Die Europäische Grüne Partei hatte 2014 von allen Parteien das aufwendigste Verfahren zur Wahl ihrer Spitzenkandidaten. In einer europaweiten Online-Vorwahl setzten sich Ska Keller (Grüne/EGP) und José Bové (EELV/EGP) gegen zwei weitere Bewerberinnen durch. Gleichzeitig waren die Grünen aber auch die Partei, die später am rücksichtslosesten mit ihren Spitzenkandidaten umging: Nach der Wahl erhielten zunächst weder Keller noch Bové ein bedeutendes Amt in der Fraktion. Erst vor wenigen Wochen – zur Halbzeit der Wahlperiode – wurde Keller doch noch Fraktionsvorsitzende und teilt sich dieses Amt nun mit Philippe Lamberts (Ecolo/EGP).

Ulrike Lunacek.
Ska Keller und Philippe Lamberts sind deshalb auch naheliegende Anwärter für die nächste grüne Spitzenkandidatur, mit der sie ihre Position an der Spitze der Fraktion weiter festigen könnten. Aber noch eine weitere Bewerberin steht bereits fest: Ulrike Lunacek (Grüne/EGP), derzeit Vizepräsidentin des Europäischen Parlaments, ist bislang die Einzige, die explizit erklärt hat, dass sie 2019 Spitzenkandidatin werden will, offiziell mit dem Ziel, nach der Europawahl Parlamentspräsidentin zu werden. Mit ihrer frühen Kandidatur-Erklärung erhöht Lunacek auch den Druck auf ihre eigene nationale Partei, die österreichischen Grünen: Die hatten sich 2014 noch der Teilnahme an der Online-Vorwahl verweigert.

EL: Jean-Luc Mélenchon, Pablo Iglesias, Gregor Gysi

Pablo Iglesias.
Und die Europäische Linke? Die ging 2014 mit Alexis Tsipras (Syriza/EL) als Spitzenmann in den Europawahlkampf. Allerdings kandidierte Tsipras überhaupt nicht für das Europäische Parlament und machte schon vor der Wahl keinen Hehl daraus, dass seine eigentliche Ambition auf nationaler Ebene lag – ein halbes Jahr später wurde er zum griechischen Ministerpräsidenten gewählt. Seine Rolle als europäischer Spitzenkandidat beschränkte sich darauf, als prominente Symbolfigur Aufmerksamkeit für die linken Positionen zu erzeugen.

Sollte die EL 2019 eine ähnliche Strategie verfolgen, könnten andere grenzüberschreitend bekannte Linke zum Zuge kommen: etwa der Franzose Jean-Luc Mélenchon (PG/EL) oder der Spanier Pablo Iglesias, dessen nationale Partei Podemos allerdings kein Mitglied der Europäischen Linken ist. Ein denkbarer Kandidat wäre schließlich auch Gregor Gysi (Linke/EL), der Ende 2016 Parteichef der Europäischen Linken wurde. Allerdings wird Gysi 2019 bereits 71 Jahre alt sein.

Die Senne, die durch Brüssel fließt, ist nur ein kleines Flüsschen – und trotzdem wird bis zur Europawahl 2019 noch einiges Wasser in ihr herunterfließen. Wie viele von den hier genannten Politikern dann tatsächlich an der Spitze ihrer Parteien stehen, wird die Zeit zeigen. Auf jeden Fall aber lohnt es sich, sie im Auge zu behalten. Denn die Dynamiken, die die Personalauswahl der europäischen Parteien bestimmen, prägen letztlich auch die europäische Politik.

Bilder: European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Juncker); European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Weber); European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr (Katainen); Tomas Piliponis [CC BY 2.0], via Flickr (Grybauskaitė); European Patent Office [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Barnier); European Union 2015 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Timmermans); European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Pittella); European Union 2012 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Verhofstadt); European Union 2016 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Goulard); Kim Vadskaer [CC BY-NC 2.0], via Flickr (Vestager); www.stephan-roehl.de [CC BY-SA 2.0], via Flickr (Keller); Franz Johann Morgenbesser [CC BY-SA 2.0], via Flickr (Lunacek); GUE/NGL [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr (Iglesias).

Samstag, 4. Februar 2017

Scheiternder Dialog der Gerichte: Wie die europäische Rechtsgemeinschaft zu erodieren droht

Auch vor Gericht wehen die Winde des Nationalsouveränismus jüngst wieder heftiger.
Spekulationen, wie die Europäische Union zugrunde gehen könnte, haben seit einigen Jahren Konjunktur. Die meisten dieser Szenarien schließen irgendeine Art von großem Knall ein: den Staatsbankrott eines großen Eurolandes zum Beispiel, oder einen Austritt Frankreichs nach einem Wahlsieg von Marine Le Pen (FN/BENF). Die gute Nachricht ist, dass all diese Szenarien derzeit eher unwahrscheinlich sind. Die schlechte: Das Ende der EU könnte auch anders kommen – weniger spektakulär, als langsamer Verfall. Und eine solche schleichende Desintegration ist in den letzten Wochen etwas wahrscheinlicher geworden. Eine Reihe von Urteilen verschiedener nationaler Verfassungsgerichte stellt die Zukunft der EU als Rechtsgemeinschaft in Frage.

Verfassungspluralismus

Die Rechtsordnung der Europäischen Union ist seit vielen Jahren von einem Zustand geprägt, für den sich in der Rechtswissenschaft der Begriff „Verfassungspluralismus“ etabliert hat. Gemeint ist damit (etwas vereinfacht gesagt), dass der EU-Vertrag und die nationalen Verfassungen nebeneinander existieren, ohne dass es zwischen ihnen eine klare Hierarchie gäbe. Auf Ebene der einzelnen Staaten gilt jeweils die nationale Verfassung als das oberste existierende Recht und das nationale Verfassungsgericht, das über seine Einhaltung wacht, als die höchste Rechtsinstanz, deren Urteil nicht weiter angefochten werden kann.

Gleichzeitig kann jedoch die Europäische Union nur funktionieren, wenn das gemeinsam beschlossene Europarecht auch wirklich in jedem Staat auf die gleiche Weise angewandt wird. Schon 1964 erklärte deshalb der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Costa/ENEL-Entscheidung, dass das Europarecht einen Anwendungsvorrang vor nationalen Rechtsnormen haben müsse, „wenn nicht die Rechtsgrundlage der [Europäischen] Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll“. Dieser Vorrang des Europarechts ist heute allgemein anerkannt und betrifft auch die nationalen Verfassungen – sonst müsste ein Mitgliedstaat, der eine bestimmte europarechtliche Regelung unterlaufen will, das nur in seine nationale Verfassung schreiben, um die EU völlig hilflos zu machen.

Die Vorbehalte des Bundesverfassungsgerichts

So ganz wollten sich die nationalen Verfassungsgerichte damit jedoch nicht zufrieden geben. Vor allem das deutsche Bundesverfassungsgericht arbeitete sich deshalb über Jahrzehnte hinweg immer wieder an der Frage ab, ob es nicht doch einen Punkt gibt, an dem das nationale Verfassungsrecht die Oberhand behält. (Prominente Entscheidungen waren dabei Solange 1 von 1974, Solange 2 von 1986, das Maastricht-Urteil von 1993, das Lissabon-Urteil von 2009, Honeywell von 2010 und Solange 3 von 2015.)

Die Karlsruher Richter argumentieren dabei zweigleisig. Zum einen erkennen sie zwar grundsätzlich den Vorrang des Europarechts an, doch dieser Vorrang gilt ihnen zufolge nur, insoweit das deutsche Grundgesetz selbst ihn über Art. 23 GG zulässt. Davon ausgenommen ist demnach jener Kern der deutschen „Verfassungsidentität“, der durch die sogenannte Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG geschützt ist. Das sind zum Beispiel die Menschenwürde, das Demokratie- oder das Rechtsstaatsprinzip, also Dinge, die sich eigentlich auch die EU auf die Fahnen geschrieben hat. Der Clou ist jedoch, dass die Auslegung von Art. 23 und 79 GG in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts selbst fällt – weshalb die Karlsruher Richter sich auf dieser Grundlage herausnehmen, im Rahmen einer „Identitätskontrolle“ selbst zu entscheiden, ob ein europäischer Rechtsakt in Deutschland anwendbar ist oder nicht. (Und wer Karlsruhe kennt, der weiß, dass seine Interpretation von Art. 79 Abs. 3 GG bisweilen durchaus eigenwillig sein kann.)

Das zweite Argument des Bundesverfassungsgerichts ist noch direkter: Die EU darf grundsätzlich nur in Bereichen tätig werden, für die sie eine explizite Ermächtigung im EU-Vertrag hat. Wenn EU-Institutionen ihre Kompetenzen überschreiten, dann handeln sie rechtswidrig. Das festzustellen, ist grundsätzlich Sache des EuGH. Was aber, wenn sich der EuGH selbst nicht an die Vorgaben im EU-Vertrag hält? In diesem Fall, so die Karlsruher, handelt auch der EuGH jenseits seiner Kompetenzen (Juristenlatein: ultra vires), sodass seine Urteile nicht anwendbar sind. Und das Recht zu entscheiden, ob dieser Punkt erreicht ist, sieht das Bundesverfassungsgericht natürlich wiederum bei niemand anderem als sich selbst.

Ein unlösbarer Konflikt über das Letztentscheidungsrecht

Das machtbewusste Bundesverfassungsgericht war der wichtigste Vordenker für diese Einschränkungen des Europarechts-Vorrangs. Andere nationale Verfassungsgerichte griffen die Ideen jedoch gerne auf, um sich in ihrem jeweiligen Land das letzte Wort zu sichern. Aus der Perspektive des Europäischen Gerichtshof gilt hingegen weiterhin, dass das Europarecht nur dann Sinn ergibt, wenn es in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt wird – und dass nach Art. 267 AEUV niemand anderes als der EuGH selbst die Aufgabe hat, letztinstanzlich über dessen richtige Auslegung zu entscheiden.

Sowohl der EuGH als auch die nationalen Verfassungsgerichte erheben also Anspruch auf ein Letztentscheidungsrecht, und da diese Ansprüche logisch jeweils in sich abgeschlossen sind, gibt es keine rechtlich „richtige“ Art, um den latenten Konflikt zwischen ihnen zu entscheiden. In der Praxis versucht man das Problem bislang schlicht dadurch zu lösen, dass die verschiedenen höchsten Gerichte miteinander sprechen und aufeinander Rücksicht nehmen. Der EuGH fällt seine Urteile so, dass möglichst kein Mitgliedstaat sich dadurch in seiner Verfassungsidentität angegriffen fühlt. Und die nationalen Gerichte versuchen ihren eigenen Verfassungstext so auszulegen, dass das Europarecht damit in Einklang steht.

Bellen, aber nicht beißen?

Vor allem das deutsche Bundesverfassungsgericht hat sich mit seiner Europarechtsprechung im Lauf der Zeit den Ruf eines bellenden, aber niemals zubeißenden Hundes erworben. Mit der Identitäts- und der Ultra-vires-Kontrolle entwickelte es zwar die Waffen, um notfalls einen Frontalangriff auf auf den EuGH zu starten. Doch wann immer es diese Waffen in einer konkreten Rechtssache hätte anwenden können, verzichtete es darauf wohlweislich – in dem Bewusstsein, dass ein „Krieg der Richter“, wie er in Medien immer wieder beschworen wurde, die heutige europäische Rechtsordnung zerstören könnte und für alle Beteiligten fatale Folgen hätte.

In der rechtswissenschaftlichen Literatur genießt diese dialogische Art, mit dem Verfassungspluralismus umzugehen, einige Sympathien. Die Rede ist dann beispielsweise von einem hierarchiefreien „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und nationalen Verfassungsgerichten, oder auch von einem „Verfassungsgerichtsverbund“, der gemeinschaftlich für die Pflege der europäischen Rechtsordnung verantwortlich ist.

Das EZB-Verfahren

Doch anders als man hoffen könnte, ist das Verhältnis zwischen den höchsten Gerichten durch den ständigen Dialog in den letzten Jahren nicht unbedingt besser geworden. Im Gegenteil: Die Situationen, in denen es zwischen EuGH und nationalen Verfassungsgerichten knirscht, scheinen eher zuzunehmen.

Ein spektakulärer Fall war etwa das deutsche EZB-Verfahren vor drei Jahren, in dem es um die Ankündigung der Europäischen Zentralbank ging, bei einer Verschärfung der Eurokrise in großem Stil Staatsanleihen der Krisenstaaten anzukaufen. Das Bundesverfassungsgericht legte diesen Fall dem EuGH zur Entscheidung vor. Gleichzeitig versuchte es aber, ihn fernzusteuern, indem es der Vorlage eine sehr detaillierte eigene Interpretation beifügte, warum die Entscheidung der EZB rechtswidrig sei. Und es gab recht unumwunden zu verstehen, dass es eine davon abweichende Auslegung durch den EuGH als ultra vires ansehen könnte.

Der EuGH ließ sich dadurch jedoch nicht beeindrucken: Im Sommer 2015 präsentierte er seine eigene Antwort, die auch im Ergebnis von der des Bundesverfassungsgerichts abwich. Daraufhin knickten die Karlsruher Richter ein, wenn auch mit deutlich hörbarem Grummeln. In ihrer finalen Entscheidung sprachen sie im Juni 2016 zwar noch einmal wortreich von der Bedeutung von Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle. Dann aber erklärten sie (Rn. 176), die „Auffassung“ des EuGH in dem betreffenden Fall bewege sich „noch innerhalb des dem Gerichtshof erteilten Mandates“. Ende gut, alles gut – fürs Erste.

Taricco und Ajos

Dass das Bundesverfassungsgericht im EZB-Verfahren letztlich zurücksteckte, hatte womöglich auch mit der großen öffentlichen Aufmerksamkeit für den Fall zu tun. Hätte das wichtigste nationale Gericht des größten EU-Mitgliedstaats in einem solch wichtigen Fall den offenen Konflikt mit dem EuGH gesucht, wäre ein großer Krach wohl unausweichlich gewesen. Doch ganz folgenlos blieb die scharfe Rhetorik der Karlsruher Richter trotzdem nicht. Denn andere nationale Verfassungsgerichte – aus kleineren Ländern und in kleineren Fällen – hatten in letzter Zeit weniger Beißhemmungen.

Einer dieser Fälle ist die Taricco-Entscheidung des italienischen Verfassungsgerichts (mehr dazu hier und hier). Konkret geht es darin um bestimmte Verjährungsfristen im italienischen Strafrecht, die so kurz sind, dass zahlreiche Strafen ungeahndet blieben. Der EuGH hatte dies unter Bezug auf Art. 325 AEUV für europarechtswidrig erklärt und Italien deshalb gezwungen, einen eigentlich verjährten Fall wieder zu öffnen. Das italienische Verfassungsgericht sah darin jedoch einen Verstoß gegen das Verbot einer rückwirkenden Bestrafung, das zum Rechtsstaatsprinzip und damit zum Identitätskern der italienischen Verfassung gehöre – und legte dem EuGH den Fall deshalb kurzerhand noch einmal vor, mit der impliziten Aufforderung, seine vorherige Entscheidung zu revidieren oder sich auf einen größeren Konflikt einzustellen.

Noch weiter ging der Oberste Gerichtshof von Dänemark vor einigen Wochen im Fall Ajos. Hier hatte der EuGH ein dänisches Gesetz für nicht anwendbar erklärt, da es gegen das europäische Verbot einer Altersdiskriminierung verstoße. Das dänische Gericht hielt dagegen, dass dieses europäische Diskriminierungsverbot lediglich von den EuGH-Richtern erfunden worden sei und keine konkrete Grundlage im EU-Vertrag habe. Die EuGH-Entscheidung sei deshalb nicht vom dänischen Verfassungsrecht gedeckt – und das dänische Gesetz, das der EuGH für europarechtswidrig erklärt hatte, müsse dennoch weiterhin angewendet werden.

Verheerende Präzedenzfälle

Beide Fälle, Taricco und Ajos, sind für sich selbst genommen eher klein: Betroffen ist darin nur ein überschaubarer Personenkreis, nicht gleich (wie im EZB-Verfahren) der Fortbestand der ganzen Eurozone. Der große Knall dürfte deshalb erst einmal ausbleiben. Doch gerade das könnte diese Entwicklung auch gefährlich machen. Denn die nationalen Verfassungsgerichte tragen damit zu einer allmählichen Erosion der europäischen Rechtsgemeinschaft bei – und schaffen Präzedenzfälle, die in künftigen, wichtigeren Verfahren verheerende Folgen haben könnten.

Denn man muss sich nur vor Augen halten, dass es das nächste Mal nicht mehr um Dänemark und Italien gehen könnte, sondern um Polen und Ungarn: um Länder also, in denen die nationalen Regierungen in den letzten Jahren einiges daran gesetzt haben, um sich die nationalen Verfassungsgerichte gefügig zu machen. Die Möglichkeit, sich künftig durch den Verweis auf diesen oder jenen „Kernbestandteil der nationalen Verfassungsidentität“ vor der Einhaltung von Europarecht drücken zu können, dürfte für die Viktor Orbáns und Jarosław Kaczyńskis des Kontinents durchaus eine willkommene Perspektive sein.

Eine Schönwetter-Konstruktion

Was aber lässt sich dagegen tun? Für die Freunde des Verfassungspluralismus gibt es eigentlich nur eine Möglichkeit: noch mehr miteinander zu reden. Der Madrider Europarechtsprofessor Daniel Sarmiento etwa forderte zuletzt auf seinem Blog, der EuGH müsse künftig etwas mehr „Empathie“ zeigen, um durch „bedachte und wohlüberlegte Urteile“ die nationalen Gerichte besser zu „überzeugen“.

Vielleicht aber müssen wir uns auch zugestehen, dass dieses Modell einfach nicht dauerhaft funktionieren kann. Es stimmt schon, die Idee eines offenen Verbunds, in dem eine Gruppe verantwortungsvoller Gerichte partnerschaftlich und ohne Hierarchien einen gemeinsamen europäischen Verfassungsdiskurs entwickelt, hat etwas Sympathisches an sich. Aber letztlich ist sie auch eine Schönwetter-Konstruktion, die wenig Schutz bietet, wenn die Winde des Zeitgeists wieder in Richtung Nationalsouveränismus wehen.

Wir sollten dem EuGH Vertrauen schenken

Die Vorbehalte des deutschen Bundesverfassungsgerichts mögen in den 1970er Jahren sinnvoll gewesen sein, solange es noch keinen wirksamen europäischen Grundrechteschutz gab. Heute dienen sie immer mehr allein dem eigenen institutionellen Machterhalt und bedrohen den Zusammenhalt in der EU.

Sobald wir europäischen Bürger das nächste Mal die Gelegenheit haben, durch einen Konvent die europäische Verfassungsordnung zu gestalten, sollten wir deshalb für Klarheit sorgen: Europarecht bricht nationales Recht, ohne Wenn und Aber. Wenn die europäische Rechtsgemeinschaft eine Zukunft haben soll, dann können wir sie nicht mit 28 nationalen Vorbehalten versehen. Zum Schutz der Werte, die uns wichtig sind – Menschenwürde, Demokratie oder Rechtsstaatlichkeit –, ist der EuGH kein bisschen schlechter geeignet als die nationalen Verfassungsgerichte. Wir sollten ihm deshalb als letztentscheidender Instanz unser Vertrauen schenken.

Bild: Kai Freundlich [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Mittwoch, 25. Januar 2017

Fast ein Koalitionsvertrag: Das EVP-ALDE-Bündnis im Europäischen Parlament

Die Liberalen von Guy Verhofstadt (rechts) koalieren jetzt mit der EVP. Aber macht das die Sozialdemokraten um Gianni Pittella (links) schon zu einer Oppositionspartei?
Koalitionsverträge sind eigenartige Dokumente. Rechtlich haben sie keinerlei Wert: Sie verstoßen gegen das Prinzip des freien Mandats, nach dem Abgeordnete im Parlament an keine Weisungen gebunden sind und sich auch vertraglich nicht dazu verpflichten können, ihr Amt in einer bestimmten Weise auszuüben. Wollte jemand versuchen, die Inhalte eines Koalitionsvertrags vor Gericht einzuklagen, er würde kläglich scheitern.

Politisch können Koalitionsverträge dafür umso wichtiger sein – wobei sich auch hier ihre Bedeutung je nach Land stark unterscheidet. Wo das Wahlsystem regelmäßig klare Sieger mit einer absoluten Mehrheit hervorbringt oder wo es üblich ist, dass Parteien mit Minderheitskabinetten und flexiblen Mehrheiten regieren, spielen Koalitionen normalerweise keine Rolle. In Ländern mit Mehrparteiensystemen, in denen es dennoch einen Wunsch nach stabilen Regierungsmehrheiten gibt, können Koalitionsvereinbarungen hingegen zur Leitschnur des ganzen politischen Lebens werden.

In Deutschland etwa wird zu kaum einer Zeit so intensiv zwischen den Parteien verhandelt wie kurz nach den Wahlen, wenn der Koalitionsvertrag verfasst wird. Er regelt nicht nur detailreich die Gesetzgebungspläne der Regierung, sondern auch wie die Koalitionsfraktionen im Parlament zusammenarbeiten und welche Partei welche Regierungsämter beanspruchen darf. Und wenn sich die Regierungspartner darüber streiten, ob man dieses oder jenes Vorhaben wirklich umsetzen soll, hat kaum ein Argument solches Gewicht wie der Verweis auf die Vereinbarungen im Koalitionsvertrag.

Die informelle Große Koalition im Europäischen Parlament

Auf europäischer Ebene hingegen gab es so etwas wie schriftliche Koalitionsvereinbarungen bis vor kurzem überhaupt nicht. Zwar ist das Europäische Parlament mit acht Fraktionen stark zersplittert, sodass eine Mehrheitsbildung nur durch Absprachen zwischen ihnen möglich ist. Doch da das Parlament ohnehin kein Initiativrecht besitzt und auch die Mitglieder der Europäischen Kommission (mit Ausnahme des Kommissionspräsidenten) nur von den nationalen Regierungen, nicht den europäischen Parteien nominiert werden, erschien eine stabile Mehrheit mit einem festen gemeinsamen Programm den meisten europäischen Politikern schlicht als unnötig.

Auch ohne Koalitionsvertrag kommen in der Praxis allerdings seit jeher die meisten europäischen Rechtsakte durch eine Zusammenarbeit der beiden größten Fraktionen – der christdemokratischen EVP und der sozialdemokratischen S&D, oft ergänzt durch die liberale ALDE – zustande. Für diese „informelle Große Koalition“ gibt es verschiedene Gründe. Zum einen sind EVP und S&D das einzige Zwei-Fraktionen-Bündnis im Parlament, das auf eine absolute Mehrheit kommt; ihre Kooperation ist also in der Regel der einfachste Weg, um die notwendige Zahl an Abgeordneten für die Verabschiedung eines Rechtsakts zu erreichen. Zum anderen sind auch die meisten Mitglieder der Europäischen Kommission und die meisten Regierungschefs im Europäischen Rat Christdemokraten, Sozialdemokraten oder Liberale. Die informelle Große Koalition ist deshalb am besten in der Lage, auch institutionenübergreifend eine gemeinsame Linie zu finden, was im europäischen Gesetzgebungsverfahren zwingend notwendig ist.

Alternative Mehrheiten: Mitte-Links und Mitte-Rechts

Sitzverteilung und Mehrheitsoptionen im Europäischen Parlament.
In den vergangenen zwei Wahlperioden entstanden deshalb rund 70 Prozent aller Entscheidungen des Parlaments durch eine Zusammenarbeit von EVP und S&D. Trotzdem war die Große Koalition nie der einzige Weg, um Mehrheiten im Parlament herzustellen: Daneben fanden sich immer wieder auch ein Mitte-Rechts-Bündnis aus EVP, ALDE sowie der rechtskonservativen EKR bzw. ein Mitte-Links-Bündnis aus S&D, ALDE, der grünen Fraktion G/EFA sowie der Linksfraktion GUE/NGL zusammen.

Beide bleiben zwar knapp unter einer absoluten Mehrheit. Sie kommen jedoch nah genug daran heran, um mithilfe von Abweichlern aus anderen Fraktionen einen Beschluss zu verabschieden, was in der Praxis auch immer wieder vorkommt. Zwischen 2004 und 2014 fielen rund 15 Prozent aller Entscheidungen durch das Mitte-Links- bzw. das Mitte-Rechts-Bündnis. Die Zusammenarbeit der Mitte-Links-Parteien spielte dabei besonders in den Bereichen Umweltschutz und Bürgerrechte eine wichtige Rolle, Mitte-Rechts bei wirtschaftspolitischen Fragen.

Das Zünglein an der Waage ist dabei die ALDE, die für beide Bündnisvarianten jenseits der Großen Koalition notwendig ist. Die beiden europaskeptischen Rechtsaußenfraktionen EFDD und ENF spielen für die Entscheidungen des Parlaments hingegen faktisch keine Rolle.

Das Agreement of Understanding von 2014

Das Modell einer rein informellen Großen Koalition endete allerdings nach der Europawahl 2014, als die großen Fraktionen zunächst noch enger aneinander rückten. Die Vorsitzenden von EVP und S&D, zu dieser Zeit Manfred Weber (CSU/EVP) und Martin Schulz (SPD/SPE), vereinbarten damals schriftlich in einem fünfzeiligen Agreement of Understanding, dass sie sich gegenseitig bei der Wahl des Präsidenten des Europäischen Parlaments unterstützen würden. In der ersten Hälfte der Wahlperiode sollte dabei ein Sozialdemokrat, danach ein Christdemokrat zum Zug kommen. Wenig später schloss sich der Vereinbarung auch der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) an.

Allerdings bezog sich dieses Agreement of Understanding ausschließlich auf die Besetzung dieses einen Amtes und beinhaltete keinerlei darüber hinausgehenden inhaltlichen Absprachen. Auch die sogenannten G5-Treffen, zu denen sich die Spitzen der Christ- und Sozialdemokraten seit 2014 regelmäßig trafen, um über wichtige politische Fragen zu beraten, basierten nicht auf einer schriftlichen Vereinbarung. Mehr noch: Die genauen Inhalte des Agreement of Understanding blieben zunächst vor der Öffentlichkeit geheim. Bekannt wurden sie erst, als die S&D Ende 2016 ankündigte, dass sie an einem eigenen Kandidaten für die Parlamentspräsidentschaft festhalten würde – und ein erboster Manfred Weber ihr daraufhin Wortbruch vorwarf.

Konflikt zwischen Sozialdemokraten und Christdemokraten

Dieser Konflikt zwischen den beiden großen Fraktionen hatte sich schon länger angedeutet. Durch ihre engere Zusammenarbeit hatten EVP und S&D den Aufstieg der Europaskeptiker bei der Europawahl 2014 kontern wollen. Seit 2015 rückten die Sozialdemokraten jedoch von dieser Strategie ab und wirtschaftspolitisch nach links: Als Mittel gegen den Nationalpopulismus suchten sie nun mehr Polarisierung und Pluralismus innerhalb des pro-europäischen Lagers. Im vergangenen Dezember eskalierte der Konflikt schließlich, als der S&D-Vorsitzende Gianni Pittella (PD/SPE) das Ende der Großen Koalition ankündigte. Als einzige Mehrheitsoption blieb den Sozialdemokraten damit das Mitte-Links-Bündnis mit Liberalen, Grünen und Linken.

In den Tagen vor der Wahl des neuen Parlamentspräsidenten am vergangenen Dienstag kam es deshalb offenbar auch zu einem Versuch der S&D, die ALDE für eine stabilere Zusammenarbeit zu gewinnen. Guy Verhofstadt wies dieses Angebot indessen zurück – und überraschte viele Beobachter, indem er am Morgen des Wahltags eine neue, feste Allianz mit der EVP präsentierte. Die schriftliche Grundlage, auf der diese konservativ-liberale Allianz beruhen soll, veröffentlichte Manfred Weber diesmal sofort: ein immerhin zweiseitiges Dokument, in dem EVP und ALDE sich auf bestimmte politische Prioritäten geeinigt haben, die in den nächsten Jahren im Vordergrund stehen sollen.


Die EVP-ALDE-Koalition

Unter anderem bekennen sich Christdemokraten und Liberale dazu, zusammen mit Kommission und Rat eine „gemeinsame, inter-institutionelle Überlegung zur Zukunft der EU“ einzuleiten, die auch „die Möglichkeit zur Eröffnung eines Konvents umfassen“ müsse. Sie wollen die Währungsunion auf Grundlage des Fünf-Präsidenten-Berichts reformieren, die EU mit finanziellen Eigenmitteln ausstatten, eine europäische Verteidigungsunion und eine europäische Küstenwache herbeiführen. Aber auch die Umweltpolitik und Fragen der Rechtsstaatlichkeit – also die Bereiche, in denen die ALDE in der Vergangenheit am häufigsten mit dem Mitte-Links-Bündnis und gegen die EVP stimmte – sollen künftig in die gemeinsame Zusammenarbeit fallen. Und um das alles zu erreichen, wollen die beiden Fraktionen nicht nur im Parlament, sondern auch mit ihren jeweiligen Parteifreunden in der Kommission und im Rat eng zusammenarbeiten.

Die Vereinbarung, die EVP und ALDE am Morgen der Parlamentspräsidentenwahl präsentierten, hatte also fast alles, was für einen – wenn auch etwas rudimentären – Koalitionsvertrag notwendig ist. Eines jedoch fehlte den beiden Fraktionen: Von einer Mehrheit im Parlament waren sie weit entfernt. Folgerichtig betonten sie deshalb sogleich, dass ihre „pro-europäische Koalition“ auch für alle anderen Fraktionen offenstehe, die sich ihm anschließen wollten. Doch dieses Angebot wurde nun, wenig überraschend, von den Sozialdemokraten abgelehnt, die an ihrem Konfrontationskurs zur EVP und an ihrem eigenen Kandidaten für die Parlamentspräsidentschaft festhielten.

Die Reaktion bei EKR und S&D

Stattdessen wandte sich die EVP-ALDE-Koalition erst einmal nach rechts: Die Wahl ihres Präsidentschaftskandidaten Antonio Tajani (FI/EVP) erreichte sie schließlich dank der Stimmen der nationalkonservativen EKR, also im Rahmen des traditionellen Mitte-Rechts-Bündnisses. Eine dauerhafte Zusammenarbeit im Sinne des Koalitionsprogramms dürfte daraus aber nicht entstehen: Tatsächlich machte die EKR umgehend klar, dass sie die pro-europäische Agenda von EVP und ALDE ablehne – und Tajani nur mitgewählt habe, weil er zuvor inhaltliche Neutralität versprochen hatte.

Die Sozialdemokraten wiederum kündigten wenige Tage nach der Wahl an, sie würden ab sofort an einer neuen „progressiven Koalition“ arbeiten, die eine Alternative zum EVP-ALDE-Bündnis bilden könne. Künftig solle es deshalb in allen Gesetzgebungsfragen eine „strukturierte Koordination“ zwischen S&D, Grünen und Linken geben. Ganz in Opposition gehen wollen die Sozialdemokraten aber nicht: Wenn EVP und ALDE sie für eine Mehrheit benötigten, würden sie auch künftig eine „konstruktive Rolle“ spielen.

Wer wird von der Koalition profitieren?

Wer zuletzt wirklich von dem Bündnis zwischen EVP und ALDE profitiert, bleibt also abzuwarten: Die beiden Koalitionsparteien, weil sie sich künftig zu allen wichtigen Fragen schon vorab absprechen und dadurch mehr Verhandlungsmacht haben werden? Speziell die Liberalen, weil die EVP keine Vereinbarungen mehr allein mit der S&D trifft? Speziell die Christdemokraten, weil die ALDE nicht mehr für das Mitte-Links-Bündnis zur Verfügung steht? Die Sozialdemokraten, weil sie sich künftig leichter gegen die liberal-konservative Koalition profilieren können, aber trotzdem oft genug an der Gesetzgebung beteiligt sein werden? Oder die EKR, weil sie für die Koalitionspartner der natürliche Ansprechpartner ist, wenn die S&D sich verweigert?

Der Koalitionsvertrag zwischen EVP und ALDE – und, wenn es zustande kommt, das linke Gegenbündnis aus S&D, Grünen und Linken – schafft eine begrüßenswerte Transparenz über die politische Agenda dieser Fraktionen und kann die Grundlage für ein neues, strukturierteres Verhältnis zwischen ihnen sein. Auch für die Medien könnte das Parlament dadurch interessanter werden, vor allem in der Öffentlichkeit von Ländern, in denen man aus der nationalen Politik mit Koalitionslogiken vertraut ist. Mit ein wenig Glück könnte das sogar (wie von den Sozialdemokraten erhofft) dazu führen, dass in der europapolitischen Debatte Links-Rechts-Gegensätze künftig stärker an Sichtbarkeit gewinnen und die Nationalpopulisten nicht mehr als die einzige Alternative zur bestehenden Politik erscheinen.

GroKo reloaded?

Wahrscheinlicher ist aber ein anderes Szenario: nämlich dass in den entscheidenden Fragen die inhaltlichen Differenzen zwischen EVP und ALDE einerseits und der EKR andererseits einfach doch zu groß sind, sodass die Koalition für die Umsetzung ihrer Agenda auf die Sozialdemokraten angewiesen bleibt. Und dass die Sozialdemokraten sich zwar hier und da ein wenig zieren, aber aus Verantwortung gegenüber dem großen Ganzen letztlich doch immer wieder Kompromisse eingehen werden. Bis wir am Ende wieder in den Modus der informellen Großen Koalition zurückkehren – wenn auch vielleicht mit etwas weniger glatten Abläufen und etwas mehr öffentlichem Streit als in den vergangenen zweieinhalb Jahren.

Es bleibt dabei, was ich hier Mitte Dezember geschrieben habe: Die informelle Große Koalition ist fest in der Funktionsweise der EU verankert. Wer sie überwunden will, muss die EU-Verträge ändern.

Bild: by European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; eigene Grafiken.

Dienstag, 17. Januar 2017

Wenn am nächsten Sonntag Europawahl wäre (Januar 2017): Halbzeit in Straßburg

Stand: 16.01.2017.
Die Wahl des neuen Parlamentspräsidenten am heutigen Dienstag markiert die Halbzeit der aktuellen Legislaturperiode des Europäischen Parlaments. Die Europawahl 2014 liegt nun ungefähr ebenso weit in der Vergangenheit wie die Europawahl 2019 in der Zukunft. Allzu feierlich dürften die Abgeordneten diesen Augenblick allerdings nicht begehen: Die Präsidentenwahl ist umkämpft wie nie zuvor, sogar von einem Ende der europäischen Großen Koalition ist die Rede. Egal ob sich zuletzt der Christdemokrat Antonio Tajani (FI/EVP) oder der Sozialdemokrat Gianni Pittella (PD/SPE) durchsetzt, die nächsten Wochen versprechen einige Turbulenzen im Verhältnis zwischen den Fraktionen des Parlaments.

An dieser Stelle aber soll die Halbzeit der Wahlperiode zum Anlass dienen, um die längerfristige Entwicklung in den Blick zu nehmen – und die aktuellen Umfragewerte der europäischen Parteien nicht nur mit der letzten Projektion von Mitte November zu vergleichen, sondern auch mit dem Ergebnis, das sie bei der letzten Europawahl erreicht haben. Wer waren die Gewinner der vergangenen dreißig Monate? Wer die Verlierer?

EVP und S&D verlieren

Die beiden größten Fraktionen – die christdemokratische EVP und die sozialdemokratische S&D – gehören klar in die zweite Gruppe: Beide mussten in der ersten Hälfte der Wahlperiode deutliche Verluste hinnehmen. Nachdem die Christdemokraten schon bei der Europawahl 2014 selbst schmerzhaft abgestürzt waren (statt auf 274 Sitze kamen sie nur noch auf 221), setzte sich ihr Negativtrend in den folgenden Jahren ungebrochen fort. Aktuell kämen sie nur noch auf 191 Mandate, was gut 25 Prozent der Gesamtsitzzahl entspricht und nahe an den historischen Tiefstständen der EVP in den 1980er Jahren liegt.

Auch die letzten Wochen verliefen nicht zugunsten der Christdemokraten: In einigen Ländern, speziell in Deutschland, konnten sie zwar in der Wählergunst zulegen, insgesamt aber büßen sie gegenüber der November-Projektion noch einmal drei Sitze ein. In der Langzeitbetrachtung seit 2014 haben die Christdemokraten vor allem in Polen, Italien und Tschechien deutlich verloren.

Dass die EVP dennoch weiterhin klar die größte Fraktion im Parlament wäre, liegt vor allem daran, dass auch die Sozialdemokraten schwächeln. Vor allem der italienische PD, der 2014 ein Rekordergebnis einfuhr, und die deutsche SPD stehen heute deutlich schlechter da als vor zweieinhalb Jahren. In verschiedenen kleineren Ländern konnten die Sozialdemokraten dagegen auch dazugewinnen. Insgesamt kämen sie derzeit auf 180 Sitze – elf weniger als bei der Europawahl und zwei weniger als im letzten November.

Wachstumsdelle der ALDE

Zu den wichtigsten Gewinnern der bisherigen Wahlperiode zählt hingegen die liberale ALDE. Vor allem eine Gruppe von Mitgliedsparteien, die erst kurz vor oder nach der Europawahl 2014 gegründet wurden – die spanischen Ciudadanos, die tschechische ANO und die polnische Nowoczesna –, haben seitdem stark dazugewonnen, sodass die Umfragewerte der ALDE in den letzten zweieinhalb Jahren fast kontinuierlich nach oben kletterten.

Zuletzt ist diese Glückssträhne allerdings etwas abgerissen. Zum einen sorgte in der vergangenen Woche der Versuch des Fraktionsvorsitzenden Guy Verhofstadt, das populistische italienische Movimento Cinque Stelle zum ALDE-Beitritt zu bewegen, für Unruhe und wurde schließlich vom Fraktionsvorstand abgelehnt. Zum anderen zeigen auch die Umfragewerte gerade eine deutliche Delle im Wachstum der Liberalen. Aktuell kämen sie auf 82 Sitze – zwar immerhin fünfzehn mehr als bei der letzten Europawahl, aber auch neun weniger als noch im letzten November.

Stagnation der Linken, langsame Rückkehr der Grünen

Wenig Entwicklung gibt es aktuell bei der Linksfraktion GUE/NGL. In den Monaten nach der Europawahl, bei der sie 52 Sitze errungen hatte, profitierte die Linke zunächst vom Höhenflug der griechischen Syriza und der spanischen Podemos. Ihren Spitzenwert in der Projektion erreichte sie mit 65 Sitzen im Januar 2015 – kurz vor dem Sieg der Syriza bei den nationalen Parlamentswahlen in Griechenland. Allerdings konnte die GUE/NGL diese Werte nicht halten: Bis Ende 2015 war sie wieder auf ihr Wahlergebnis zurückgefallen, und seit Mitte 2016 liegt sie sogar konstant knapp darunter. Derzeit käme die Fraktion noch auf 48 Sitze, unverändert gegenüber November 2016.

Die Fraktion der Grünen/EFA wiederum war schon in den Monaten kurz nach der Europawahl in der Wählergunst abgestürzt: Bis März 2015 fielen sie von 50 auf 31 Sitze zurück. Seitdem geht es wieder aufwärts, wenn auch nur langsam und mit einigen Rückschlägen. In der aktuellen Projektion kämen die Grünen auf 40 Sitze; das sind drei mehr als im vergangenen November. Am erfolgreichsten ist dabei die litauische LVŽS, die derzeit sogar die stärkste politische Kraft in ihrem Land ist.

Im rechten Spektrum gewinnt nur die ENF

Am erfolgreichsten verliefen die letzten zweieinhalb Jahre für die Gruppierung ganz rechts außen im Europäischen Parlament: die ENF um Marine Le Pen. Am Anfang der Wahlperiode war diese noch daran gescheitert, genügend unterschiedliche nationale Parteien für die Gründung einer eigenen Fraktion zusammenzubringen. Erst im Juni 2015 konnte sie dank einer Überläuferin der UKIP aus der Taufe gehoben werden. Es folgten die Annäherung an die deutsche AfD, die heute eine der stärksten Mitgliedsparteien in der Fraktion wäre, und ein Umfragehoch der niederländischen PVV sowie der FPÖ. Insgesamt käme die ENF jetzt auf 68 Sitze – das sind sieben mehr als im vergangenen November und 31 mehr als bei der Europawahl 2014.

Aber auch im rechten Teil des politischen Spektrums waren keineswegs alle Gruppierungen erfolgreich. Für die rechtskonservative EKR-Fraktion um die britischen Tories und die polnische PiS hatte die Wahlperiode recht gut angefangen: Durch die Aufnahme zahlreicher neuer, kleinerer Parteien erreichte sie 70 Sitze und überholte die ALDE als drittstärkste Kraft im Parlament. Seitdem haben sich die Umfragewerte vieler dieser neuen EKR-Parteien allerdings deutlich verschlechtert. Und ausgerechnet die deutsche AfD, die sich von allen Neuzugängen am besten entwickelte, wurde im April 2016 aus der Fraktion ausgeschlossen, da sie zu weit nach rechts außen gedriftet war. Insgesamt käme die EKR heute nur noch auf 63 Sitze, zwei weniger als im November.

Und auch die nationalpopulistische EFDD-Fraktion zählt nicht gerade zu den Gewinnern der bisherigen Wahlperiode. In der reinen Sitzzahl schlägt sich das zwar nicht nieder: Aktuell käme sie auf 48 Sitze, denselben Wert wie bei der Europawahl 2014 und ein Sitz mehr als vor zwei Monaten. Doch diese Sitze konzentrieren sich fast ausschließlich auf zwei nationale Einzelparteien, die britische UKIP und das italienische M5S. Und da die UKIP durch den anstehenden Brexit dem Parlament wohl bald nicht mehr angehört, erscheint es derzeit sehr wahrscheinlich, dass es die EFDD in der nächsten Wahlperiode nicht mehr geben wird. Tatsächlich zeigt die Fraktion schon jetzt klare Auflösungserscheinungen. Der gescheiterte Wechsel des M5S zur ALDE ist das bislang deutlichste Zeichen dafür.

Fraktionslose und sonstige Parteien

Die höchste Fluktuation gab es bei den fraktionslosen Parteien: Die polnische KNP etwa, die 2014 noch vier Mandate gewann, spielt inzwischen keinerlei Rolle mehr. Auch die griechische XA ist heute etwas schwächer als vor zweieinhalb Jahren. In anderen Ländern konnten fraktionslose Rechtsaußen-Parteien dagegen zulegen, etwa die ungarische Jobbik oder die slowakische ĽSNS. Insgesamt hat sich die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten jedoch kaum geändert: Ohne die ENF-Mitglieder (die, wie gesagt, erst im Juni 2015 ihre Fraktion gründeten) waren es am Anfang der Wahlperiode 15, im vergangenen November 13, heute 14.

Die Gruppe der „Weiteren“ schließlich umfasst Parteien, die derzeit nicht im Parlament vertreten sind und sich auch keiner Fraktion klar zuordnen lassen. Meist sind das Neugründungen, die 2014 noch gar nicht existierten. Einige von ihnen werden wohl 2019 ins Europäische Parlament einziehen und sich dann einer europäischen Partei anschließen. Andere könnten bis dahin aber auch schon wieder verschwunden sein. Insgesamt kämen die weiteren Parteien derzeit auf 17 Sitze, fünf mehr als im vergangenen November.

Bündnisoptionen: Große Koalition ohne absolute Mehrheit

Insgesamt waren die Umfragen der letzten zweieinhalb Jahre also von einem Aufstieg der liberalen ALDE und der Rechtsaußen-Fraktion ENF geprägt, während alle anderen Fraktionen stagnieren oder verlieren. Das hat auch Auswirkungen auf die Bündnisse, die eine Mehrheit im Europäischen Parlament bilden könnten: Die informelle Große Koalition aus EVP und S&D, durch deren Zusammenarbeit seit jeher die meisten europäischen Rechtsakte zustande kommen, hätte derzeit keine stabile Mehrheit mehr im Parlament. Statt auf 412 Sitze nach der Europawahl 2014 käme sie aktuell nur noch auf 371. Die absolute Mehrheit liegt bei 376.

Weitgehend stabil hält sich hingegen das Mitte-links-Bündnis aus S&D, ALDE, G/EFA und GUE/NGL: Da die Verluste der drei Linksfraktionen durch die Zugewinne der Liberalen weitgehend ausgeglichen werden, bleibt Mitte-links nicht allzu weit von einer absoluten Mehrheit entfernt (350 statt 360 nach der Wahl). Größer sind die Verluste des Mitte-rechts-Bündnis aus EVP, ALDE und EKR, das nur noch auf 336 statt 358 Sitze käme.

Die größten Zugewinne schließlich hat ein Rechtsbündnis aus ENF, EFDD und EKR, das von 155 Sitzen nach der Wahl 2014 auf derzeit 179 Sitze ansteigen würde – knapp ein Viertel des gesamten Parlaments. Von einer tatsächlichen Mehrheit sind die Rechten damit aber immer noch weit entfernt: Sowohl die EVP als auch die S&D sind derzeit allein jeweils noch stärker als alle Rechtsfraktionen zusammengenommen.

Die Übersicht

Die folgende Tabelle schlüsselt die Projektion für die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen im nächsten Europäischen Parlament nach nationalen Einzelparteien auf. Da es keine gesamteuropäischen Wahlumfragen gibt, basiert sie auf aggregierten nationalen Umfragen und Wahlergebnissen aus allen Mitgliedstaaten. Wie die Datengrundlage für die Länder im Einzelnen aussieht und nach welchen Kriterien die nationalen Parteien den europäischen Fraktionen zugeordnet wurden, ist im Kleingedruckten unter der Tabelle erläutert. Mehr Informationen zu den europäischen Parteien und Fraktionen im Europäischen Parlament gibt es hier.


GUE/
NGL
G/EFA S&D ALDE EVP EKR EFDD ENF fʼlos Weitere
EP heute 52 51 189 68 217 74 42 40 18
Nov. 16 48 38 182 91 194 65 47* 61 13 12
Jan. 17 48 40 180 82 191 63 48* 68 14 17
DE 9 Linke
1 Tier
9 Grüne
1 Piraten
1 ödp
20 SPD 6 FDP
1 FW
33 Union 1 Familie
12 AfD 1 Partei
1 NPD
FR
2 EELV 18 PS 7 MD-UDI 23 LR

24 FN

GB 1 SF 3 Greens
3 SNP
17 Lab 1 LibDem
24 Cons
1 UUP
22 UKIP
1 DUP
IT

25 PD
10 FI
1 SVP

22 M5S 11 LN
4 FdI


ES 11 UP 1 ERC
1 Comp
1 ICV
11 PSOE 8 Cʼs
1 PDeCAT
20 PP




PL

4 ZL 10 .N 9 PO
3 PSL
20 PiS


5 Kʼ15
RO

16 PSD 2 ALDE 7 PNL
2 PMP
2 UDMR




3 USR
NL 2 SP 3 GL 2 PvdA 4 VVD
2 D66
2 50plus
3 CDA 1 CU
7 PVV
EL 4 Syriza
1 PE

2 Pasok 1 EK 8 ND 1 ANEL

2 XA
2 KKE

BE 2 PTB 2 Groen
1 Ecolo
2 sp.a
2 PS
1 OpenVLD
2 MR
2 CD&V
1 cdH
1 CSP
4 N-VA
1 VB

PT 1 CDU
2 BE

10 PS
8 PSD-CDS




CZ 4 KSČM
5 ČSSD 8 ANO 1 TOP09
1 KDU-ČSL
2 ODS



HU
1 LMP 2 MSZP
1 DK

11 Fidesz


6 Jobbik
SE 2 V 1 MP 6 S 2 C
1 L
5 M
3 SD


AT
2 Grüne 5 SPÖ 1 Neos 3 ÖVP

7 FPÖ

BG

6 BSP
6 GERB



3 OP
2 Volya
DK 1 FmEU 1 Å 4 S 3 V
1 LA

3 DF



FI 1 Vas 2 Vihr 3 SDP 3 Kesk 3 Kok 1 PS



SK

4 SMER
1 KDH
1 M-H
1 OĽ-NOVA
2 SaS

2 SNS 1 ĽSNS 1 SR
IE 3 SF

5 FF 3 FG




HR

4 SDP
6 HDZ



1 Most
LT
5 LVŽS 1 LSDP 1 LRLS 2 TS-LKD 1 LLRA 1 TT


LV

2 SDPS 2 ZZS 1 V 1 NA


1 LRA
1 KPV
SI 1 ZL
2 SD 1 SMC 3 SDS
1 NSi-SLS





EE

1 SDE 3 KE
2 RE






CY 2 AKEL
1 DIKO
3 DISY




LU

1 LSAP 1 DP 4 CSV




MT

3 PL
3 PN





Verlauf


GUE/
NGL
G/EFA S&D ALDE EVP EKR EFDD ENF fʼlos Weitere
16.01.2017 48 40 180 82 191 63 48 68 14 17
14.11.2016 48 38 182 91 194 65 47 61 13 12
13.09.20164738181911896253631413
26.07.20164839185901925954611310
25.05.20165540174851876351701412
05.04.20165237179851927250531516
07.02.20165134183821967051551217
14.12.20155233185871926852531217
17.10.20155133193752046651541212
21.08.20155635190742047047491115
30.06.201561341887320569 43471120
03.05.201560321938020562 4451159
10.03.201560311967721660 4349127
12.01.201565401907021259 4743178
18.11.201460421956921259 4743168
23.09.20145339196672236147401510
28.07.2014564719175215664440134
EP 01.07.14525019167221704837
15

Die Zeile „EP 01.07.14“ kennzeichnet die Sitzverteilung zum 1. Juli 2014, dem Zeitpunkt der Konstituierung des Europäischen Parlaments nach der Europawahl im Mai 2014. Die Spalte für die ENF-Fraktion gibt bis Mai 2015 die Werte der Europäischen Allianz für Freiheit (EAF) bzw. der Bewegung für ein Europa der Nationen und Freiheiten (BENF) und ihr nahestehender Parteien an, die bis zur Fraktionsgründung im Juni 2015 fraktionslos waren.

Die vollen Namen der Fraktionen und der nationalen Einzelparteien erscheinen als Mouseover-Text, wenn der Mauszeiger eine kurze Zeit regungslos auf der Bezeichnung in der Tabelle gehalten wird. Bei den „weiteren“ Parteien ist zudem die ungefähre politische Ausrichtung angegeben, um ihre Bündnismöglichkeiten auf europäischer Ebene anzudeuten. Da die betreffenden Parteien allerdings oft erst vor kurzer Zeit gegründet wurden, befindet sich ihre Programmatik zum Teil noch im Fluss, sodass die Angabe lediglich zur groben Orientierung dienen kann.

Fraktionszuordnung

Für die Projektion werden Parteien, die bereits im Europäischen Parlament vertreten sind, jeweils ihrer derzeitigen Fraktion zugerechnet, es sei denn, sie haben ausdrücklich ihren Entschluss zu einem Fraktionswechsel nach der nächsten Wahl erklärt oder ein Fraktionswechsel erscheint aus anderen Gründen sehr wahrscheinlich. Nationale Parteien, die derzeit nicht im Europäischen Parlament vertreten sind, aber einer europäischen Partei angehören oder ihr in der politischen Ausrichtung sehr nahe stehen, werden der Fraktion der entsprechenden europäischen Partei zugeordnet. In Fällen, bei denen sich die Mitglieder einer nationalen Liste nach der Wahl voraussichtlich auf mehrere Fraktionen aufteilen werden, wird jeweils die am plausibelsten scheinende Verteilung zugrundegelegt. Parteien, die nicht im Parlament vertreten sind und bei denen die Zuordnung zu einer bestimmten Fraktion unklar ist, werden als „Weitere Parteien“ eingeordnet. Diese Zuordnungen folgen zum Teil natürlich auch einer subjektiven Einschätzung der politischen Ausrichtung der Parteien. Jeder Leserin und jedem Leser sei es deshalb selbst überlassen, sie nach eigenen Kriterien zu korrigieren.

Für die Bildung einer eigenständigen Fraktion sind nach der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments mindestens 25 Abgeordnete aus mindestens sieben Mitgliedstaaten erforderlich. Mit einem Asterisk (*) gekennzeichnete Gruppierungen würden diese Bedingungen nach der Projektion derzeit nicht erfüllen. Sie müssten deshalb gegebenenfalls nach der Europawahl zusätzliche Abgeordnete (z. B. aus der Spalte „Weitere“) für sich gewinnen, um sich als Fraktion konstituieren zu können.

Datengrundlage

Soweit verfügbar, wurde bei der Sitzberechnung für jedes Land jeweils die jüngste Umfrage zu den Wahlabsichten für das Europäische Parlament herangezogen. In Ländern, wo es keine spezifischen Europawahlumfragen gibt oder wo die letzte solche Umfrage mehr als ein Jahr zurückliegt, wurde stattdessen die jüngste verfügbare Umfrage für die Wahl zum nationalen Parlament verwendet. Wo mehr als eine Umfrage erschienen ist, wurde der Durchschnitt aller Umfragen aus den letzten zwei Wochen vor der jüngsten Umfrage berechnet. Für Mitgliedstaaten, für die sich überhaupt keine Umfragen finden lassen, wurde auf die Ergebnisse der letzten nationalen Parlaments- oder Europawahl zurückgegriffen.
In der Regel wurden die nationalen Umfragewerte der Parteien direkt auf die Gesamtzahl der Sitze des Landes umgerechnet. In Ländern, wo die Wahl in regionalen Wahlkreisen ohne Verhältnisausgleich erfolgt (Frankreich, Vereinigtes Königreich, Belgien, Irland), werden regionale Umfragedaten genutzt, soweit diese verfügbar sind. Wo dies nicht der Fall ist, wird die Sitzzahl für jeden Wahlkreis einzeln berechnet, dabei aber jeweils die nationalen Gesamt-Umfragewerte herangezogen. Nationale Sperrklauseln werden, soweit vorhanden, in der Projektion berücksichtigt.
In Belgien entsprechen die Wahlkreise bei der Europawahl den Sprachgemeinschaft, während Umfragen üblicherweise auf Ebene der Regionen durchgeführt werden. Für die Projektion wurden für die französischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Wallonien, für die niederländischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Flandern genutzt. Für die deutschsprachige Gemeinschaft wird das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen.
In Ländern, in denen es üblich ist, dass Parteien zu Wahlen in Listenverbindungen antreten, werden der Projektion jeweils die am plausibelsten erscheinenden Listenverbindungen zugrunde gelegt. Insbesondere werden für Spanien folgende Listenverbindungen angenommen: Unidos Podemos, Compromís und ICV (mit Compromís auf dem 3., ICV auf dem 6. Listenplatz); PDeCAT und PNV (mit PNV auf dem 2. Listenplatz).
Da es in Deutschland bei der Europawahl keine Sperrklausel gibt, können Parteien bereits mit weniger als 1 Prozent der Stimmen einen Sitz im Europäischen Parlament gewinnen. Mangels zuverlässiger Umfragedaten wird für diese Kleinparteien in der Projektion jeweils das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen (je 1 Sitz für Tierschutzpartei, ödp, Piraten, FW, Familienpartei, PARTEI und NPD).
In Großbritannien haben wegen der Unterschiede im Wahlrecht einige Parteien nur bei Europawahlen echte Chancen, Mandate zu gewinnen. In Umfragen zu nationalen Wahlen schneiden diese Parteien deshalb strukturell deutlich schlechter ab als bei der Europawahl. Dies gilt vor allem für UKIP und Greens. Um dies zu kompensieren, wird in der Projektion für die Greens stets das Ergebnis der Europawahl herangezogen (3 Sitze). Für UKIP und LibDem werden die aktuellen Umfragewerte für nationale Wahlen verwendet, aber für die Projektion mit dem Faktor 3 (UKIP) bzw. 1,33 (LibDem) multipliziert.
In Italien können Minderheitenparteien durch eine Sonderregelung auch mit nur recht wenigen Stimmen ins Parlament einziehen. In der Projektion wird die Südtiroler Volkspartei deshalb jeweils mit dem Ergebnis der letzten Europawahl (1 Sitz) geführt.

Die folgende Übersicht führt die Datengrundlage für die Mitgliedstaaten im Einzelnen auf:
Deutschland: nationale Umfragen, 3.-15.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Frankreich: nationale Regionalwahl-Umfragen, 23.11.-3.12.2015 (29.3.2015 für LR, MD-UDI), Quelle: Wikipedia.
Vereinigtes Königreich, England: nationale Umfragen, 4.-13.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Vereinigtes Königreich, Wales: Umfragen für Regionalwahl, 6.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Vereinigtes Königreich, Schottland: Umfragen für Regionalwahl, 29.11.2016, Quelle: Wikipedia.
Vereinigtes Königreich, Nordirland: Ergebnisse der Regionalwahl, 5.5.2016.
Italien: nationale Umfragen, 9.-11.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Spanien: nationale Umfragen, 2.-13.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Polen: nationale Umfragen, 3.-13.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Rumänien: Ergebnisse der nationalen Parlamentswahl, 12.12.2016.
Niederlande: nationale Umfragen, 8.-15.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Griechenland: nationale Umfragen, 30.11.-12.12.2016, Quelle: Wikipedia.
Belgien, niederländischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Flandern) für die nationale Parlamentswahl, 28.11.2016, Quelle: Wikipedia.
Belgien, französischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Wallonien) für die nationale Parlamentswahl, 28.11.2016, Quelle: Wikipedia.
Belgien, deutschsprachige Gemeinschaft: Ergebnisse der Europawahl, 25.5.2014.
Portugal: nationale Umfragen, 9.-11.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Tschechien: nationale Umfragen, 10.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Ungarn: nationale Umfragen, 7.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Schweden: nationale Umfragen, 10.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Österreich: nationale Umfragen, 31.12.2016-8.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Bulgarien: nationale Umfragen, 29.12.2016-5.1.2017, Quelle: Electograph.
Dänemark: nationale Umfragen, 5.-9.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Finnland: nationale Umfragen, 28.12.2016, Quelle: Wikipedia.
Slowakei: nationale Umfragen, 10.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Irland: nationale Umfragen, 6.-13.12.2016, Quelle: Wikipedia.
Kroatien: nationale Umfragen, 5.1.2017, Quelle: Wikipedia.
Litauen: nationale Umfragen, 10-20.12.2016, Quelle: Electograph.
Lettland: nationale Umfragen, 22.12.2016, Quelle: Electograph.
Slowenien: nationale Umfragen, 4.-8.1.2017, Quelle: Electograph.
Estland: nationale Umfragen, 1.-10.12.2016, Quelle: Electograph.
Zypern: Ergebnisse der nationalen Parlamentswahl, 22.5.2016.
Luxemburg: nationale Umfragen, Dezember 2016, Quelle: Luxemburger Wort.
Malta: nationale Umfragen, 13.11.2016, Quelle: Malta Today.

Bilder: Eigene Grafiken.