Montag, 18. Juli 2016

Nach dem Brexit Föderalismus? Der Verhofstadt-Bericht zur Reform des EU-Vertrags

Mit Spinelli im Rücken: Seit langem war kein offizielles EU-Dokument mehr so föderalistisch wie Guy Verhofstadts Berichtsentwurf.
Der Zeitpunkt könnte kaum passender sein: Knapp drei Wochen, nachdem die britische Bevölkerung für den Austritt aus der EU gestimmt und damit auch auf dem Kontinent eine intensive Diskussion über die Zukunft der europäischen Integration ausgelöst hat, präsentierte am vergangenen Dienstag der liberale Fraktionsvorsitzende Guy Verhofstadt (OpenVLD/ALDE) im Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments den Entwurf für seinen Bericht „über künftige Entwicklungen und Anpassungen des derzeitigen institutionellen Rahmens der Europäischen Union“ (hier im englischen Wortlaut, alle Zitate meine Übersetzung). Über weite Strecken liest er sich wie die kraftvolle, pro-europäische Antwort auf den Brexit, die in den letzten Wochen von verschiedenen Seiten eingefordert wurde. Aber natürlich ist das zu einem guten Teil auch dem Zufall zu verdanken: In Wirklichkeit hatte Verhofstadt bereits seit Ende 2014 an dem Text gearbeitet und nach dem britischen Referendum nur noch einige Absätze zum Umgang mit dem Vereinigten Königreich ergänzt.

Europäischer Konvent 2017?

Der Verhofstadt-Bericht ist eine von zwei Initiativen zur Reform der EU, die das Europäische Parlament nach der Europawahl 2014 auf den Weg gebracht hat und die nun im zweiten Halbjahr 2016 im Plenum verabschiedet werden sollen. Der andere Bericht wurde unter Federführung von Mercedes Bresso (PD/SPE) und Elmar Brok (CDU/EVP) erarbeitet und dem Verfassungsausschuss bereits im Januar vorgelegt. Er behandelt die Frage, wie die EU innerhalb des derzeit gültigen Vertragsrahmens zu einer vertieften Integration gelangen kann (mehr dazu hier).

Guy Verhofstadt geht nun noch einen Schritt weiter und macht Vorschläge für eine „umfassende und gründliche Reform des Lissabon-Vertrags“. Als Weg dahin strebt er einen Konvent nach Art. 48 EU-Vertrag an, und zwar am besten schon zum Anlass des 60. Jahrestags der Römischen Verträge, die am 25. März 1957 unterzeichnet wurde.

Einfluss der Spinelli-Gruppe

Und auch die Richtung der Vertragsreform ist klar: Verhofstadt schreibt zwar zurückhaltend nur von einer „Modernisierung“ und von „neuen effektiven Kapazitäten und Instrumenten“ der EU. Tatsächlich aber dürfte es seit langem kein offizielles Dokument der EU gegeben haben, das so weitreichende Vorschläge enthielt und so deutlich föderalistisch inspiriert war wie dieser Berichtsentwurf.

Wer in den letzten Jahren die föderalistische Diskussion über mögliche Vertragsreformen mitverfolgt hat – insbesondere den „Entwurf für ein Grundgesetz für die EU“, der Ende 2013 von der Spinelli-Gruppe im Europäischen Parlament veröffentlicht wurde, der auch Verhofstadt angehört –, dem werden viele der Vorschläge vertraut vorkommen. Bislang blieben das jedoch Ideen für die öffentliche Debatte. Mit dem Berichtsentwurf stehen sie nun erstmals auch offiziell auf der Tagesordnung des Parlaments.

Gemeinschaftsmethode statt „Europa à la carte“

Erste Kernforderung Verhofstadts ist dabei, „das Europa à la carte zu beenden“. Allzu häufig, so seine Klage, hat der Europäische Rat in den letzten Jahren Integrationsblockaden dadurch zu lösen versucht, dass er einzelnen Ländern Ausnahmeklauseln zugestand und statt der ordentlichen Gesetzgebungsverfahren auf zwischenstaatliche Abkommen der Mitgliedsländer zurückgriff. Dadurch wurde die EU nicht nur schwerfälliger, sondern auch unübersichtlicher und letztlich undemokratischer, da eigentlich vorgesehene parlamentarische Kontroll- und Mitspracherechte umgangen wurden.

Stattdessen will Verhofstadt der Gemeinschaftsmethode (die er als „Unionsmethode“ bezeichnet) wieder zu ihrem Recht verhelfen: Wo die EU Kompetenzen hat, soll die Gesetzgebung von der Kommission ausgehen und von Parlament und Rat gemeinsam jeweils mit Mehrheitsentscheid verabschiedet werden. Ausnahmen für einzelne Mitgliedstaaten soll es dabei möglichst überhaupt nicht mehr geben. Stattdessen sollen Länder, die sich nur an einzelnen Politikfeldern der EU beteiligen wollen, künftig einen neuen Status als „assoziiertes Mitglied“ erhalten können.

Assoziierte Mitgliedschaft

Wie dieser Status genau aussehen würde, erklärt der Berichtsentwurf allerdings nicht; die Rede ist nur vage davon, dass er mit „Rechten“ und „entsprechenden Pflichten“ verbunden wäre. Dass Verhofstadt auch Großbritannien nach dem Brexit als mögliches assoziiertes Mitglied sieht, weist jedoch darauf hin, dass damit offenbar keine direkte Beteiligung an den EU-Institutionen selbst einhergehen soll. Vielmehr dürfte wohl ein Modell ähnlich dem heutigen Europäischen Wirtschaftsraum gemeint sein, durch den einige Nicht-EU-Mitglieder Zugang zum Europäischen Binnenmarkt erhalten, dafür aber die entsprechende EU-Gesetzgebung umsetzen müssen, ohne selbst darüber mitentscheiden zu können.

Für die assoziierten Mitglieder selbst wäre das natürlich deutlich weniger attraktiv als das heutige Modell einer Vollmitgliedschaft mit Ausnahmeklauseln. Trotzdem sieht Verhofstadt hier offenbar die Lösung für die Kerneuropa-Debatte der jüngsten Zeit: Ein Land, das zur Europäischen Union dazugehören will, soll sich auch voll darauf einlassen – alle anderen hingegen können sich in einen äußeren Ring zurückziehen, müssen dann aber auch akzeptieren, dass sie in Brüssel nur noch begrenzten Einfluss nehmen können.

Ein „Finanzminister“ für die Eurozone

Als zweites großes Reformfeld sieht Verhofstadt die Währungsunion, deren institutionelles Gefüge in der Eurokrise schwere Schäden zeigte und seitdem nur notdürftig geflickt wurde. So weist der Berichtsentwurf zum Beispiel darauf hin, dass Artikel 18 des Euro-Fiskalpakts explizit vorsieht, dass dieser innerhalb von fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten (das heißt, bis 1. Januar 2018) in den EU-Vertragsrahmen überführt werden soll.

Darüber hinaus beinhaltet der Berichtsentwurf noch eine ganze Reihe von weiteren Forderungen, die größtenteils schon lange diskutiert werden: etwa die Einrichtung eines eigenen Budgets für die Eurozone, die Einführung eines gemeinsamen Schuldentilgungsfonds oder mehr parlamentarische Mitbestimmung im Rahmen des Europäischen Semesters. Außerdem will Verhofstadt das für die Eurozone zuständige Kommissionsmitglied (derzeit Valdis Dombrovskis, V/EVP) zum „EU-Finanzminister“ aufwerten und ihm zusätzliche exekutive Befugnisse übertragen.

Wird der Atomausstieg zum Thema für die EU?

Und noch in einigen weiteren Politikfeldern fordert Verhofstadt neue Kompetenzen für die EU. So soll sie im Rahmen der Energie-Union künftig auch bei der Wahl zwischen unterschiedlichen Energiequellen mitsprechen dürfen – ein Bereich, der nach Art. 194 Abs. 2 AEUV bislang komplett in der Hand der Mitgliedstaaten liegt. Faktisch würde sich dadurch zum Beispiel auch die Diskussion über den Atomausstieg auf die europäische Ebene übertragen, was angesichts der offensichtlichen grenzüberschreitenden Risiken der Atomkraft durchaus sinnvoll erscheint.

Aber auch im Bereich innere Sicherheit soll die EU künftig aktiver werden können. Insbesondere will Verhofstadt auch das Europäische Polizeiamt Europol und die EU-Justizbehörde Eurojust stärken und mit eigenen Ermittlungs- und Strafverfolgungskompetenzen ausstatten. Und auch bei der Einwanderungspolitik soll die EU mehr mitbestimmen dürfen: Die Entscheidung, wie viele Arbeitsmigranten aus Drittstaaten einwandern dürfen, soll künftig nicht mehr allein Sache der Mitgliedstaaten sein.

Wenig Neues enthält der Berichtsentwurf im Bereich Außenpolitik. Konkret schlägt er vor, das Amt der Hohen Vertreterin (derzeit Federica Mogherini, PD/SPE) in „EU-Außenministerin“ umzubenennen und ihr unter anderem auf Ebene der Vereinten Nationen mehr Sichtbarkeit zu verschaffen. Außerdem sollen die Kontrollrechte des Europäischen Parlaments und des Europäischen Gerichtshofs über die EU-Außenpolitik gestärkt werden.

Institutionelle Reformen

Besonders interessant sind schließlich die institutionellen Reformen, die Verhofstadt anstrebt. Auch hier finden sich einige bekannte Ideen wieder: So fordert der Berichtsentwurf unter anderem eine Verkleinerung der Kommission, einen einzelnen Sitz für das Parlament sowie ein Initiativrecht für Parlament und Rat im Gesetzgebungsverfahren.

Außerdem schlägt Verhofstadt vor, den Europäischen Rat als eigenständiges Organ abzuschaffen und in den Ministerrat zu integrieren (womit implizit auch das Einstimmigkeitsprinzip unter den Staats- und Regierungschefs überwunden würde). Anstelle der derzeitigen halbjährlich rotierenden Ratspräsidentschaften sollen längerfristig gewählte Ratsvorsitzende treten. Und nicht zuletzt sollen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten, statt Regierungsvertretern künftig auch Vertreter der nationalen Parlamente in den Rat zu entsenden.

Und natürlich unterstützt Verhofstadt auch das Spitzenkandidaten-Verfahren für die Ernennung des Kommissionspräsidenten sowie transnationale Listen bei der Europawahl. Nur die Wahl der Kommission allein durch das Europäische Parlament fehlt in dieser Sammlung klassischer föderalistischer Forderungen.

Die zweifelhafte „parlamentarische Eurogruppe“

Ein anderer Vorschlag allerdings scheint mir persönlich eher von zweifelhaftem Nutzen zu sein: Geht es nach dem Berichtsentwurf, so sollen bei Entscheidungen des Europäischen Parlaments, die nur die Eurozone betreffen, künftig auch nur noch Abgeordnete beteiligt werden, die in Euro-Ländern gewählt wurden. Auch diese „parlamentarische Eurogruppe“ wurde bereits seit einigen Jahren immer wieder ins Spiel gebracht.

Bis jetzt waren die Europaparlamentarier allerdings mit gutem Grund stets der Linie gefolgt, dass sie Vertreter aller Unionsbürger sind und sich deshalb nicht in Euro- und Nicht-Euro-Abgeordnete spalten lassen wollen. Wenn bei der Europawahl in Zukunft ein Teil der Abgeordneten auf transnationalen Listen gewählt werden soll, wird dieses Argument noch relevanter. Eine Lösung dafür bietet Verhofstadt nicht – ebenso wenig wie für die Frage nach der parlamentarischen Verantwortung des künftigen „EU-Finanzministers“. Als Kommissionsmitglied würde dieser ja vom gesamten Parlament gewählt; in seiner täglichen Arbeit aber hätte er nur mit den Abgeordneten aus Euro-Ländern zu tun, unter denen es nicht unbedingt dieselben Mehrheitsverhältnisse geben müsste.

Ende der nationalen Vetorechte

Der eigentliche Höhepunkt des Berichtsentwurfs aber findet sich erst ganz am Schluss. Dabei geht es um die Abschaffung nationaler Vetorechte in zwei zentralen Fragen: So fordert Verhofstadt, dass der mehrjährige Finanzrahmen sowie der Eigenmittelbeschluss im Rat künftig nicht mehr einstimmig, sondern mit Mehrheitsentscheiden nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden. Das klingt auf unspektakuläre Weise technisch, kommt aber einer kleinen Revolution nahe – denn der mehrjährige Finanzrahmen und der Eigenmittelbeschluss bestimmen die Höhe und Art der EU-Finanzierungsquellen. Mit der Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips könnte die EU deshalb de facto eigene Steuern erheben.

Und nicht nur für die Finanzierung der EU will Verhofstadt nationale Vetorechte kippen, sondern auch für künftige Vertragsreformen. So sollen Änderungen an den EU-Verträgen künftig nicht erst in Kraft treten, wenn sie von allen nationalen Parlamenten ratifiziert wurden. Stattdessen würde es schon genügen, dass vier Fünftel von ihnen (und das Europäische Parlament) zustimmen – ein Verfahren, das sich an das Verfassungsänderungsverfahren der USA anlehnt. Staaten, die eine solcherart beschlossene Vertragsreform nicht mittragen wollen, bliebe nur noch der Austritt oder der Status als „assoziiertes Mitglied“.

Am Anfang eines langen Wegs

Verhofstadts Vorschläge, so viel ist klar, würden die EU demokratischer und handlungsfähiger machen. Nach Jahren des improvisierten Krisenmanagements wären sie ein hinreichend großer Wurf, um das Heft wieder in die Hand zu bekommen und auch für künftige Schwierigkeiten gewappnet zu sein.

Die Wahrscheinlichkeit, dass das alles tatsächlich in absehbarer Zeit Wirklichkeit wird, ist jedoch nicht besonders hoch. Denn natürlich steht Verhofstadts Berichtsentwurf nur am Anfang eines langen, steinigen Wegs: Im nächsten Schritt können nun die Mitglieder im Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments Änderungsanträge einbringen, ehe sie voraussichtlich im Herbst darüber abstimmen. Wahrscheinlich wird einigen der am weitesten gehenden Vorschläge schon in dieser Phase die Spitze genommen werden. Anschließend geht der Bericht ins Plenum des Parlaments, wo er Ende des Jahres verabschiedet werden soll.

Danach müsste die Einberufung eines Konvents folgen, die das Parlament jedoch nicht mehr selbst in der Hand hat: Nach Art. 48 Abs. 3 EUV ist dafür auch die Zustimmung des Europäischen Rates notwendig. Und selbst wenn es wirklich dazu kommt, wären für die Vertragsreform noch große politische und rechtliche Hürden zu nehmen – zum Beispiel das Karlsruher Bundesverfassungsgericht, das die Aufgabe deutscher Vetorechte in der EU seit längerem mit überaus skeptischen Augen sieht.

Der Berichtsentwurf eröffnet eine Perspektive

Und dennoch: Die Forderungen des Verhofstadt-Berichts sind so wichtig, dass es bereits ein Gewinn ist, dass das Europäische Parlament sie überhaupt ins Spiel bringt. Die Geschichte der europäischen Integration zeigt, dass wichtige Demokratisierungsschritte oft erst beim zweiten, dritten oder vierten Anlauf gelangen. Schon viele Berichte verschwanden nach ihrer Verabschiedung ergebnislos in der Schublade, nur um zu einem späteren Zeitpunkt doch noch verwirklicht zu werden.

Guy Verhofstadts Entwurf eröffnet eine Perspektive, wie die EU mit ihrer derzeitigen Krise umgehen könnte, wenn wir es ernst meinen mit der „immer engeren Union“ und der europäischen Demokratie. Die Möglichkeit dazu ist vorhanden; sie ist nicht nur bloße Utopie, sondern lässt sich auf konkrete Vorschläge zur Vertragsänderung herunterbrechen. Wie auch immer die Reaktion der Mitgliedstaaten auf den Brexit ausfällt: Wer behauptet, dass ihm die europäische Integration am Herzen liegt, wird sich an dieser Perspektive messen lassen müssen.

Bild: ALDE Communication [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Freitag, 15. Juli 2016

Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden?

Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Sven Gareis. (Zum Anfang der Serie.)

„Der Grund für die Lähmung des Sicherheitsrates ist in seinen Strukturen und Verfahren zu suchen, die sich seit siebzig Jahren nicht grundlegend verändert haben.“
Eigentlich ist der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen das mächtigste Entscheidungsgremium in der internationalen Politik. Nach den Katastrophen zweier Weltkriege übertrugen ihm im Jahr 1945 die Gründungsstaaten der Vereinten Nationen in Art. 24 (1) ihrer Charta „die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“. Zugleich erkennen sie an, der Sicherheitsrat „bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt“ und verpflichten sich, seine Beschlüsse im Einklang mit der Charta anzunehmen und durchzuführen (Art. 25). Damit ist der Sicherheitsrat das einzige internationale Organ, dessen Beschlüsse in Fragen des Weltfriedens rechtliche Bindungskraft für alle nunmehr 193 Mitgliedstaaten entfalten – und der sie gegebenenfalls auch gegen Widerstand durchsetzen kann.

Das mächtigste Gremium der internationalen Politik

Gelangt der Sicherheitsrat zu der Einschätzung, dass eine politische Situation die Gefahr einer gewaltsamen Eskalation birgt, kann er diese zunächst untersuchen, die betroffenen Staaten zur friedlichen Streiterledigung aufrufen und Empfehlungen abgeben (Kap. VI der Charta). Muss er dennoch eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens bzw. eine Aggressionshandlung feststellen, kann er Zwangsmaßnahmen ergreifen, um die betroffenen Staaten zur Rückkehr zum friedlichen Konfliktaustrag zu bewegen. Hierzu stellt ihm Art. 41 einerseits Sanktionen wie Waffen- oder Handelsembargos, Reiseverbote, die diplomatische Isolierung von Regierungen oder auch die Schaffung von Strafgerichtshöfen wie für Ruanda oder das ehemalige Jugoslawien zur Verfügung.

Als weltweit einziges Gremium kann er nach Art. 42 aber auch die Anwendung militärischer Gewalt autorisieren, um das Allgemeine Gewaltverbot des Art 2 (4) der Charta durchzusetzen. Diese fundamentale Norm des modernen Völkerrechts verbietet allen Staaten die Androhung und Anwendung von Gewalt als Mittel bei der Verfolgung ihrer politischen Interessen und Ziele gegenüber anderen Staaten.

In großen Krisen oft handlungsunfähig

Ein auch nur oberflächlicher Blick auf die über siebzigjährige Geschichte der Vereinten Nationen zeigt jedoch, dass der Sicherheitsrat seine Aufgaben in der Friedenssicherung immer wieder nur unzureichend erfüllen und die ihm zur Verfügung gestellten Instrumente oft gar nicht oder nur beschränkt einsetzen konnte.

Auch in den großen Krisen der Gegenwart, in Syrien und Irak, in der Ukraine oder in den Herkunftsstaaten von Abermillionen Kriegsflüchtlingen tritt der Sicherheitsrat nicht als entschlossene Instanz zur Wahrung des Friedens und zum Schutz der Menschen auf, sondern erscheint oft blockiert und handlungsunfähig. Entscheidungen – so sie überhaupt getroffen werden – fallen in Ad-hoc-Formaten oder Kontaktgruppen, die in Wien, Genf, Minsk oder andernorts versuchen, alle wichtigen Akteure an den Verhandlungstisch zu bringen.

Die Gründe für die wiederkehrenden Lähmungen des Sicherheitsrates sind zu einem guten Teil in seinen Strukturprinzipien und Entscheidungsverfahren zu suchen, die sich seit siebzig Jahren nicht grundlegend verändert haben. Daher steht auf der Agenda der Weltorganisation sowie der mit ihr in Politik, Wissenschaft und Medien befassten Fachleute seit Jahrzehnten die Frage ganz oben, in welche Richtung das wichtigste UN-Gremium erneuert werden könnte – und wie es um die Realisierungschancen solcher Reformschritte bestellt ist.

Die Yalta-Formel

Die Konstruktion des Sicherheitsrates geht auf die so genannte Yalta-Formel zurück, auf die sich im Februar 1945 US-Präsident Franklin D. Roosevelt, der britische Premier Winston Churchill und der sowjetische Staatschef Josef Stalin wahrend ihrer Verhandlungen um die europäische Nachkriegsordnung geeinigt hatten. Ihre drei Mächte sollten gemeinsam mit Frankreich und der Republik China dem künftigen Sicherheitsrat als Ständige Mitglieder (kurz „Permanent Five“ oder P5) angehören, ergänzt um sechs (nunmehr zehn) nichtständige Mitglieder, die den Rest der Staatengemeinschaft repräsentieren sollten.

Damit sollten die fünf wichtigsten Siegermächte des Zweiten Weltkrieges in die Verantwortung für eine neue Weltordnung auf der Grundlage der UN-Charta eingebunden werden, eine Voraussetzung, die der Vorgängerorganisation Völkerbund immer gefehlt hatte.

Vetorecht der P5

Für diese Bereitschaft verlangten die Großen Fünf aber auch einen Preis: Der Sicherheitsrat sollte keine gegen ihre eigenen Interessen gerichteten Entscheidungen treffen können. Art. 27 (3) der Charta legt daher fest, dass Beschlüsse des Sicherheitsrates in allen außer Verfahrensfragen der Stimmen von neun Mitgliedern einschließlich sämtlicher ständigen Mitglieder bedürfen. Damit fällt jedem Ständigen Mitglied ein Veto-Recht zu, mittels dessen jegliche Entscheidung des Rates blockiert werden kann.

Gerade diese Veto-Regelung unterstreicht nochmals nachdrücklich, dass es sich beim Sicherheitsrat – wie auch bei den Vereinten Nationen insgesamt – um ein zutiefst politisches Gremium handelt, dessen Mitglieder zunächst ihre nationalen Interessen verfolgen. Einigungen zugunsten kollektiver Güter wie Frieden, internationale und zunehmend auch menschliche Sicherheit kommen vor allem dann zustande, wenn die Mitgliedstaaten sich davon auch eigene Vorteile erhoffen.

Profitieren sie nur unzureichend oder gar nicht bzw. befürchten sie Nachteile, verfügen sie über viele Möglichkeiten, Entscheidungen zu verschleppen oder zu verhindern. Im Sicherheitsrat müssen die Ständigen Mitglieder dabei zumeist gar kein formelles Veto einlegen, sondern können versuchen, das Zustandekommen einer Mehrheit von neun Stimmen zu verhindern.

Nur wenn die P5 einig sind, ist der Sicherheitsrat stark

Insgesamt lässt sich sagen, dass der Sicherheitsrat immer dann entscheidungsstark und handlungsfähig ist, wenn die P5 sich rasch einigen können – und umgekehrt. Herrschte während des Ost-West-Konflikts ein fast schon habitueller Gebrauch des Vetos vor allem durch die USA und die Sowjetunion vor, waren die nachfolgenden Jahrzehnte durch eine bis dahin ungekannte Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats gekennzeichnet.

Seit 2011 haben die unterschiedlichen Positionen, welche die USA, das Vereinten Königreich und Frankreich auf der einen sowie Russland und China zu den Vorgängen in Libyen, Syrien, der Ukraine und anderen Konfliktherden einnehmen, wieder zu einer stärkeren Marginalisierung des Sicherheitsrates geführt.

Vier wichtige Reformbereiche

Vor diesem Hintergrund wird die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates seit mehr als zwei Jahrzehnten auf vier wichtigen Feldern geführt: seiner Größe, seiner Repräsentativität, den Mitgliederkategorien und seinen Arbeitsweisen.

Seit 1945 hat sich die Zahl der UN-Mitgliedstaaten von 51 auf nunmehr 193 fast vervierfacht. Als zu Beginn der 1960 die Weltorganisation auf 115 Nationen angewachsen war, beschloss sie 1963 die bislang einzige Anpassung der Zahl nichtständiger Mitglieder des Sicherheitsrates von sechs auf zehn. Angesichts des zwischenzeitlich erfolgten weiteren Wachstums der UN sollte der Rat daher auf ca. 25 Mitglieder vergrößert werden.

Bezüglich der Repräsentativität fällt die Benachteiligung so wichtiger Weltregionen wie Lateinamerika, Afrika und Asien im Bereich der Ständigen Mitglieder ins Auge; hier spiegelt die Zusammensetzung des Rates noch die Situation zum Ende des Zweiten Weltkriegs wider. Auch der für die Bestimmung der nichtständigen Mitglieder wichtige Zuschnitt der fünf Regionalgruppen (derzeit Afrika, Asien, Lateinamerika und Karibik, Osteuropa und Westeuropäische sowie andere Staaten) trägt noch starke Züge der bipolaren Weltordnung: Viele Staaten aus dem vormals (politischen) Osteuropa gehören längst den westlichen Staatenbündnissen EU und NATO an, Australien, Neuseeland, Israel und Kanada werden als „andere Staaten“ noch zur westeuropäischen Regionalgruppe gezählt.

Neue Mitgliederkategorien?

Jeder mögliche Ansatz, Größe und Repräsentativität des Sicherheitsrates anzupassen, wirft sogleich die Frage nach den Mitgliederkategorien auf: Soll es neue Ständige Mitglieder geben oder nicht und sollen diese über das Vetorecht verfügen oder nicht? Soll nur die Zahl nichtständiger Mitglieder erhöht werden und soll hier gegebenenfalls eine Kategorie geschaffen werden, für die das bislang bestehende Verbot einer unmittelbaren Wiederwahl nach der zweijährigen Mitgliedschaft aufgehoben wird?

Bei den Arbeitsweisen stehen insbesondere die Transparenz der Entscheidungsfindung und die Abfassung praktikabler Mandate im Vordergrund. Hierbei geht es vor allem um die Einbeziehung der Staaten und Akteure, die von den Entscheidungen des Sicherheitsrates direkt oder indirekt betroffen sind, etwa bei den Zielen aber auch den möglichen Nebenwirkungen zu treffender Maßnahmen oder bei der Truppenstellung für Friedensmissionen. In diesem Bereich hat der Sicherheitsrat etwa durch die vermehrte Zahl öffentlicher Debatten oder die Einbeziehung von Truppensteller-Staaten in den Prozess der Mandatsgestaltung wichtige Fortschritte gemacht.

Dilemma zwischen Akzeptanz und Effizienz

Der materielle Teil der Reformdebatte führt rasch in ein Dilemma zwischen einer verbesserten Legitimität und globalen Akzeptanz der Beschlüsse des Sicherheitsrates durch eine repräsentativere Beteiligung der Staatenwelt einerseits sowie der Effizienz und Effektivität der Arbeit des Gremiums andererseits.

So bedeuten mehr Akteure auch größere Entscheidungskosten; und würde gar die Zahl der Veto-Staaten erhöht, so wäre eine Dauerlähmung des Rates zu befürchten. Auf der anderen Seite jedoch haben von breiter Zustimmung getragene Entscheidungen bessere Aussichten auf eine rasche Umsetzung.

Reformvorschläge

Seit 1993 sind von den Mitgliedstaaten, von einer open-ended working group, einem high-level panel sowie von vielen weiteren Akteuren zahllose Vorschläge zur Reform des Sicherheitsrates gemacht worden. Im Vorfeld des Reformgipfels zum 60. Jubiläum der UN 2005 wurden drei wichtige Reformansätze vorgelegt, die bis heute die Diskussion prägen:

● Die „Gruppe der 4“ (G4: Brasilien, Deutschland, Indien und Japan) sowie 23 weitere Staaten schlagen sechs neue Ständige Sitze vor, die auf die Ausübung eines Vetorechts bis zu einer Überprüfung dieser Frage nach 15 Jahren verzichten sollen, zudem vier weitere nichtständige Sitze.
● Die aus 12 Staaten bestehende Gruppe „Vereint für den Konsens“, die sich um regionale Konkurrenten der G4-Staaten wie Italien, Argentinien und Pakistan gebildet hat, verlangt die Einrichtung von zehn weiteren nicht-ständigen Sitzen bei Aufhebung des Wiederwahlverbotes.
● Eine Gruppe von 43 afrikanischen Staaten will ganz ähnlich wie die G4 die Zahl der Ständigen Mitglieder auf elf und die der Nichtständigen auf 15 erhöhen. Allerdings bestehen die afrikanischen Staaten auf einer Gleichbehandlung der Ständigen Mitglieder in der Veto-Frage nach dem Prinzip „alle oder keiner“.

Die G4-Initiative ist der bislang schlüssigste Entwurf

Zweifellos ist der Entwurf der G4-Initiative die wichtigste Referenzgröße auch für die künftige Reformdiskussion, weil er bislang den schlüssigsten Entwurf darstellt. Er verbindet eine der Zahl der UN-Mitglieder angemessene Größe des Rates, die unterschiedlichen Gewichte der Mitgliedstaaten sowie die Anforderungen an die Arbeitsweisen und Entscheidungsfähigkeit des Sicherheitsrats in wohl bestmöglicher Weise.

Eine Realisierung des afrikanischen Entwurfs dagegen würde mit der Ausweitung des Vetorechts die Effizienz und Effektivität der Arbeit des Rates nachhaltig gefährden – was auch jenseits der fehlenden Bereitschaft der P5, dieses Privileg zu teilen, seine völlige Aussichtslosigkeit begründet.

Der Vorstoß Italiens und seiner Partner wiederum würde einen Dauerwahlkampf in die Regionalgruppen hineingetragen, der sich kaum vorteilhaft auf die Arbeit und Entscheidungsfindung im Sicherheitsrat auswirken und eher alle Nachteile eines vergrößerten Gremiums mit sich bringen dürfte, ohne diesen die Vorteile substanziell verbesserter Mitwirkungsmöglichkeiten durch eine repräsentative Auswahl von Staaten gegenüberzustellen.

Charta-Reform: nur mit den P5

Während die Arbeitsweisen des Sicherheitsrates durch die eine einfache Veränderung seiner Praxis transparenter gestaltet werden können, sind für alle anderen angesprochenen Punkte Änderungen der Charta erforderlich. Hier sind hohe Hürden zu nehmen. Art. 108 und 109 der Charta beschreiben die Verfahren für jedwede Veränderung ihres Textes: Demnach muss zunächst die Generalversammlung mit Zwei-Drittel-Mehrheit der UN-Mitglieder (mit Stand Juni 2016 also 128 Staaten) eine Änderung beschließen. Da in der Generalversammlung das Prinzip „ein Staat – eine Stimme“ gilt, haben die Großen Fünf hier kein Veto.

Allerdings muss der neue Charta-Text danach von wiederum zwei Dritteln der Mitglieder ratifiziert werden, diesmal jedoch unter Einschluss aller fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates. Da es in diesem Verfahren keine Enthaltung gibt, kann jedes einzelne der Ständigen Mitglieder durch die schlichte Nichtratifikation der neuen Charta eine Reform verhindern.

Wesentliche Hürde ist die Uneinigkeit zwischen den Staaten

Das wesentliche Reformhindernis dürften aber nicht die Veto-Staaten sein. Einem von der überwiegenden Mehrheit der Staaten verabschiedeten und ratifizierten Reformansatz würden sich wohl nach und nach auch die Ständigen Mitglieder nicht verschließen können, zumal ein solch breiter Kompromiss kaum ohne Berücksichtigung ihrer grundlegenden Interessen etwa hinsichtlich des Vetorechts gefasst werden würde.

Das Problem besteht eher in der mangelnden Bereitschaft der Staaten, sich auf ein Modell A mit neuen Ständigen Mitgliedern oder ein Modell B mit einer größeren Zahl nichtständiger Mitglieder zu einigen und dafür eine Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung zu erreichen. Seit Beginn der Debatte um die Sicherheitsratsreform hat sich gezeigt, dass mittelmächtige Länder, die keine realistische Aussicht auf einen Ständigen Sitz haben, eher am Status quo oder an der Schaffung wiederwahlfähiger nichtständiger Sitze interessiert sind. So können sie relativen Statusverlust gegenüber einem „Aufsteiger“ verhindern oder sich zumindest zeitweise bessere Mitwirkungsmöglichkeiten und damit größeres politisches Gewicht sichern.

Letztlich haben solche Statuserwägungen dazu geführt, dass G4 und Afrikanische Union ihre bis auf die Veto-Frage fast gleichen Vorschläge nicht in einen gemeinsamen Ansatz zusammengeführt haben. Die Uneinigkeit der Mehrheit sichert auf diese Weise die Privilegien der P5.

Ausblick

Die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates hat gemessen an ihrer Dynamik vor dem 60. Jubiläum deutlich an Kraft und Aufmerksamkeit in der globalen Öffentlichkeit verloren. Vor dem 70. Geburtstag der UN 2015 fand sie praktisch nicht statt. Es ist schwer abzuschätzen, wann und unter welchen Bedingungen sie wieder an Momentum gewinnen kann.

Wenn die Vereinten Nationen aber irgendwann wieder eine aktivere Rolle in der Weltpolitik spielen sollen, müssen ihre Mitgliedstaaten die hierzu erforderlichen Strukturen und Instrumente schaffen. Angesichts der drängenden globalen Herausforderungen sollten sie sich rasch der bemerkenswerten Möglichkeiten besinnen, die ihnen die Vereinten Nationen bieten. Die Reform des Sicherheitsrates wird dabei den Lackmustest für die Erneuerungsfähigkeit der Weltorganisation insgesamt darstellen.
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Prof. Dr. Sven Bernhard Gareis ist German Deputy Dean am George C. Marshall European Center for Security Studies in Garmisch-Partenkirchen und lehrt Internationale Politik an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster.


Bilder: Global Panorama/Scott Garner [CC BY-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Freitag, 8. Juli 2016

Wirbel um CETA: Warum die Kommission einen Fehler macht, wenn sie jetzt die nationalen Parlamente beteiligen will

Manche Kritiker würden CETA am liebsten ganz ohne Ratifikationsprozess entsorgen.
Ob das Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) zwischen der EU und Kanada ein Freihandelsvertrag oder doch ein „gemischtes Abkommen“ ist, klingt auf Anhieb nicht nach einer Frage, die allzu viele Gemüter bewegen müsste. Und doch schlugen die Wellen hoch, als die Europäische Kommission Mitte Juni ankündigte, CETA sei aus ihrer Sicht ein Freihandelsvertrag. Und als sie dann vor einigen Tagen bekannt gab, sie werde es trotzdem wie ein gemischtes Abkommen behandeln, da jubelten unter anderem die Grünen im Europäischen Parlament, das sei „ein riesiger Erfolg für die Zivilgesellschaft & europäische Demokratie“ – während der Europaabgeordnete Elmar Brok (CDU/EVP) warnte, dass die EU ihre „Handlungsfähigkeit als Handelsmacht“ verliere.

Um all die Aufregung zu verstehen, muss man zunächst einmal wissen, worum es in CETA überhaupt geht. Das Abkommen wird häufig als die „kleine Schwester von TTIP“ bezeichnet, also von dem heftig umstrittenen transatlantischen Freihandelsvertrag, der seit einigen Jahren zwischen der EU und den USA ausgehandelt wird. Im Einzelnen soll es den Handel zwischen der EU und Kanada vereinfachen, indem es die noch existierenden Zölle zwischen den beiden Wirtschaftsräumen nahezu komplett abschafft. Außerdem werden unter anderem bestimmte technische Standards angeglichen, Berufsabschlüsse werden wechselseitig anerkannt, und europäische Unternehmen können künftig an allen öffentlichen Ausschreibungen in Kanada teilnehmen.

Darüber hinaus enthält CETA allerdings auch Regelungen zum Investitionsschutz – also Bestimmungen, die ausländischen Unternehmen eine Garantie gegen willkürliche Enteignungen geben sollen. In der Vergangenheit führten solche Investitionsschutz-Regeln immer wieder zu heftigen politischen Konflikten: Zum Beispiel klagte 2012 der Energieversorger Vattenfall gegen den deutschen Atomausstieg, da dieser de facto einer Enteignung der Kernkraftwerksbetreiber gleichkomme. Besonders dass Investitionsschutzverfahren bislang in der Regel vor privaten Schiedsgerichten ausgetragen werden, geriet in den letzten Jahren stark in die Kritik.

Offene Ablehnung

Die EU-Kommission und Kanada reagierten darauf, indem sie Pläne für ein völlig neues Investitionsschutzsystem entwickelten: An die Stelle der privaten Schiedsgerichte soll ein ständiger internationaler Investitionsgerichtshof treten, und Unternehmen sollen nur noch klagen können, wenn sie tatsächlich willkürlich behandelt oder um die Eigentumsrechte an ihren Investitionen gebracht werden – und nicht, wenn eine Gesetzesänderung lediglich ihre künftigen Gewinnmöglichkeiten einschränkt.

Für viele Kritiker ist dies jedoch noch nicht genug. Auf Widerstand stößt unter anderem auch eine sogenannte Lock-in-Klausel, nach der die Vertragspartner sich darauf verpflichten, in bestimmten liberalisierten Wirtschaftsbereichen keine neuen Regulierungen einzuführen. Für den Verein Campact zum Beispiel ist CETA deshalb nicht weniger als ein „Angriff auf die Demokratie“. Und auch die Europäischen Grünen und die Europäische Linkspartei sehen das Abkommen teils mit Misstrauen, teils mit offener Ablehnung.

Für Außenhandel ist die EU allein zuständig

Die jüngste Aufregung um CETA betraf allerdings gar nicht die Inhalte des Vertrags, sondern – wenigstens vordergründig – lediglich eine rechtliche Verfahrensfrage. Konkret ging es darum, welche Parlamente an der Ratifikation des Vertrags beteiligt werden sollen.

Nach Art. 207 AEUV besitzt die Europäische Union die alleinige Zuständigkeit im Bereich Außenhandel. Um ein Freihandelsabkommen mit anderen Wirtschaftsräumen abzuschließen, erteilt der Ministerrat ein Mandat an die Kommission, die das Abkommen dann aushandelt. Das Ergebnis muss dann vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat ratifiziert werden – wobei im Fall von CETA nach Art. 207 Abs. 4 AEUV alle nationalen Regierungen im Ministerrat zustimmen müssten, da der Vertrag auch Regelungen zu Direktinvestitionen und zum geistigen Eigentum enthält.

Die nationalen Parlamente hingegen haben bei Freihandelsverträgen kein direktes Mitspracherecht. Wenn sie Einfluss auf das Ratifikationsverfahren nehmen wollen, dann geht das lediglich über ihre jeweiligen nationalen Regierungen.

Ratifikation in über vierzig Parlamenten

Anders liegt die Sache bei den sogenannten „gemischten Abkommen“, also bei Verträgen, deren Inhalte zum Teil in den Zuständigkeitsbereich der EU fallen, zum Teil aber auch in den der einzelnen Mitgliedstaaten. Auch gemischte Abkommen werden von der Kommission ausgehandelt. Sie müssen aber nicht nur vom Ministerrat und vom Europäischen Parlament ratifiziert werden, sondern darüber hinaus auch von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten.

Je nach der nationalen Verfassung müssen dabei in vielen Ländern mehrere Parlamentskammern zustimmen (in Deutschland zum Beispiel Bundestag und Bundesrat), in Belgien unter Umständen sogar die regionalen Parlamente von Flandern und der Wallonie. Damit ein gemischtes Abkommen in Kraft treten kann, ist deshalb das Einverständnis von insgesamt über vierzig Parlamenten notwendig. Und damit nicht genug: In einigen Ländern kann das Ratifikationsverfahren auch noch durch einen Volksentscheid gekippt werden, wie die EU erst vor wenigen Monaten im Fall des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine erfahren musste.

Als gemischtes Abkommen wird CETA fast sicher scheitern

Die Frage, ob CETA ein reines Freihandelsabkommen oder ein gemischtes Abkommen ist, hat deshalb gravierende Auswirkungen auf seine Chancen, jemals in Kraft zu treten. Schon im ersteren Fall sind die Hürden im Ministerrat verhältnismäßig hoch. Wird CETA jedoch als gemischtes Abkommen behandelt, so ist sein Scheitern nahezu sicher: Das wallonische Parlament hat bereits Ende April erklärt, dass es sein Vetorecht gegen den Vertrag nutzen wird, wenn es die Gelegenheit dazu bekommt.

Unglücklicherweise ist es jedoch nicht offensichtlich, wie weit die ausschließlichen EU-Kompetenzen genau reichen und an welcher Stelle der „gemischte“ Bereich beginnt. Dass der Abbau von Zöllen in die alleinige Zuständigkeit der EU fällt, ist klar. Aber ist Investitionsschutz noch Handelspolitik? Und wie sieht es mit der Anerkennung von Berufsqualifikationen aus?

Am Ende ruderte die Kommission zurück

Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass die Festlegung auf einen der beiden Vertragstypen schnell zum Politikum wurde. Angesichts einer wenig CETA-freundlichen Öffentlichkeit drängten zahlreiche nationale Regierungen auf eine Einstufung als gemischtes Abkommen und legten schon frühzeitig entsprechende Rechtsgutachten vor. Die Kommission definierte das Abkommen hingegen zunächst als „EU only“. Der Ministerrat hätte diese Entscheidung revidieren können; dafür wäre jedoch ein einstimmiger Beschluss nötig gewesen der nicht zustande kam, da die italienische Regierung die Kommission unterstützte.

Trotzdem ruderte die Kommission letztlich zurück: Am vergangenen Dienstag erklärte sie, sie betrachte CETA zwar noch immer als ein Abkommen, das unter die alleinige Zuständigkeit der EU falle. Angesichts der „politischen Lage im Ministerrat“ werde sie es jedoch als gemischtes Abkommen behandeln, „um eine schnelle Unterzeichnung zu ermöglichen“.

Aus verfassungspolitischer Sicht unglücklich

Kein Wunder also, dass die CETA-skeptischen Grünen zuletzt jubelten. Aus verfassungspolitischer Sicht jedoch scheint mir die jüngste Entscheidung der Kommission aus drei Gründen unglücklich zu sein – und zwar ganz unabhängig davon, wie man inhaltlich zu dem Abkommen mit Kanada steht.

Denn erstens will die Kommission mit der Anwendung von CETA nicht warten, bis alle nationalen Parlamente den Vertrag ratifiziert haben: Schon sobald der Ministerrat und das Europäische Parlament zugestimmt haben, soll CETA vorläufig in Kraft treten. Das entspricht einerseits der üblichen Praxis, bringt andererseits aber gerade angesichts der erwartbaren Ratifikationsprobleme auch eine hohe Unsicherheit mit sich. Denn was passieren soll, wenn eines der nationalen Parlamente die Zustimmung verweigert, lässt die Kommission offen. Am Ende könnte deshalb dieselbe Ratlosigkeit stehen wie nach dem niederländischen Ukraine-Referendum vor einigen Monaten.

Die Kommission schwächt das Europäische Parlament

Zweitens schwächte die Kommission mit ihrem Einlenken die Stellung des Europäischen Parlaments. Wenn die Medien in den letzten Wochen über den CETA-Streit berichteten, dann schwang dabei mal mehr, mal weniger explizit oft die Vorstellung mit, dass die Beteiligung der nationalen Parlamente auch ein Gebot der Demokratie sei. Dagegen ging meistens unter, dass CETA auch als reines Freihandelsabkommen nur in Kraft treten kann, wenn es zuvor durch das Europäische Parlament ratifiziert wurde.

Klar: Wenn CETA ein gemischtes Abkommen ist, dann muss dem Vertrag Genüge getan und die nationalen Parlamente beteiligt werden. Doch die Kommission bleibt ja ausdrücklich bei ihrer Auffassung, dass es sich um ein reines EU-Abkommen handelt. Wenn sie dennoch die nationalen Parlamente an der Ratifikation beteiligen will, dann bestätigt sie damit indirekt die Vorstellung, dass nur diese die notwendige Legitimation dafür besitzen – und untergräbt damit die Position der demokratisch gewählten Europaabgeordneten.

Die Zuständigkeitsfrage sollte vor dem EuGH geklärt werden

Und drittens ist die Entscheidung der Kommission, aus rein politischen Gründen vom einen auf das andere Ratifikationsverfahren umzusteigen, auch ein Affront gegen den Europäischen Gerichtshof. Denn es stimmt zwar, dass die Frage, wo genau die ausschließliche Zuständigkeit der EU für die Handelspolitik endet und der Bereich der „gemischten Abkommen“ beginnt, rechtlich nicht ohne Weiteres zu beantworten ist. Aber das bedeutet ja nicht, dass es keine rechtliche Verfahren gäbe, um genau solche Fragen zu klären.

Im Fall von CETA versteckt sich dieses Verfahren in Art. 218 Abs. 11 AEUV: Bevor die EU ein internationales Abkommen abschließt, kann die Kommission, das Parlament, der Rat und jeder Mitgliedstaat ein Gutachten beim Europäischen Gerichtshof in Auftrag geben, das die Vereinbarkeit des Abkommens mit den EU-Verträgen überprüft. In diesem Gutachten-Verfahren kann auch geklärt werden, ob ein bestimmtes Abkommen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fällt oder nicht.

Die Kommission riskiert einen langfristigen Imageverlust

Tatsächlich hat die Kommission erst im Sommer 2015 anlässlich eines Freihandelsabkommens mit Singapur genau so ein Gutachten in Auftrag gegeben. Das entsprechende Verfahren ist derzeit noch offen, dürfte aber in absehbarer Zeit entschieden werden. Letztlich wird sich das Inkrafttreten des Freihandelsabkommens dadurch um einige Monate oder Jahre verzögern. Aber dafür wird es am Ende Rechtssicherheit geben, weil die vorgesehenen Verfahren eingehalten wurden.

Auch im Fall CETA hätte der Weg zum EuGH die Lösung sein können, um die aufgeheizte politische Debatte über die Beteiligung der nationalen Parlamente zu beruhigen. Stattdessen handelte die Kommission offen opportunistisch – und riskiert damit nicht nur ein Scheitern des Abkommens, sondern vor allem auch einen langfristigen Imageverlust der europäischen Institutionen. Ganz egal, wie kritisch man den Vertrag mit Kanada sehen mag: Wem die europäische Demokratie am Herzen liegt, der kann sich nicht über diese Entscheidung freuen.

Bild: Unterwegs in Berlin [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

Freitag, 1. Juli 2016

Die Bürger in den Mittelpunkt: Die Vereinten Nationen brauchen eine Grunderneuerung für das 21. Jahrhundert

Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Dhananjayan Sriskandarajah. (Zum Anfang der Serie.)

„Ein System, das Staaten wichtiger nimmt als Menschen, kann nicht mehr akzeptabel sein.“
Die meisten der heutigen intergouvernementalen Institutionen – einschließlich der Vereinten Nationen – wurden in den 1940er und 1950er Jahren entworfen: Sie haben die Vorrangstellung von Staaten in ihrer Blaupause und die Nachkriegshierarchien in ihrem Herzen. Dieses System globalen Regierens hat einige sehr bedeutende und positive Ergebnisse mit sich gebracht, von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte über die Flüchtlingskonvention von 1951 bis zum Washingtoner Artenschutzübereinkommen. Aber es ist auch ein System, das die Macht des Staates auf Kosten des Bürgers festgeschrieben hat. Das muss sich ändern.

Ein globales Demokratiedefizit

Im Herzen unserer globalen Regierungsinstitutionen schwärt ein Demokratiedefizit. Immer mehr Menschen sind – auf nationaler Ebene – wütend über ihre fehlenden Mitspracherechte, über Ungleichheit, Korruption und die Zerstörung der Umwelt. Die Frustration über die wahrgenommene Unfähigkeit der Machthaber, im besten Interesse ihrer Bürger zu handeln, wächst. Es gibt Wut über das eklatante, endemische Zusammenspiel zwischen wirtschaftlichen und politischen Eliten. Aber statt dass unsere globalen Regierungsinstitutionen den Menschen, die auf nationaler Ebene unterdrückt, marginalisiert oder ausgegrenzt werden, Schutz und Unterstützung bieten, verstärken sie noch das Demokratiedefizit, indem sie die Herrschaft der nationalen Autoritäten legitimieren.

Diese Institutionen haben es nicht geschafft, mit den geopolitischen Veränderungen der letzten Jahrzehnte mitzuhalten. Organe wie der UN-Sicherheitsrat spiegeln die Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg wider, die längst vergangen ist. Auf operativer Ebene halten diese fundamentalen Machtungleichgewichte unsere internationalen Institutionen in Geiselhaft, indem sie sie auf die Wünschen einer Handvoll Staaten ausrichten, statt auf die Bedürfnisse der Weltbevölkerung.

Partizipatorische Demokratie

Während die partizipatorische Demokratie in politische Institutionen auf allen anderen Ebenen eingezogen ist, vom Gemeinderat über Regionalversammlungen bis zu nationalen Parlamenten, gelang es der globalen Ebene nicht, auf die veränderten Erwartungen in Sachen Bürgerbeteiligung zu reagieren. Ihre Institutionen sind nach wie vor weit entfernt und weitgehend entkoppelt von den Menschen, deren Leben sie beeinflussen.

Es heißt, dass intergouvernementale Entscheidungen, häufig mit Bezug auf die wichtigsten globalen Themen – vom Klimawandel bis zum internationalen Steuerrecht – nur von ungewählten Funktionären getroffen werden können, die hinter verschlossenen Türen Deals aushandeln. Aber die Unzufriedenheit mit dieser Konstruktion wächst. Konsultationsverfahren, mit denen die Zivilgesellschaft einbezogen werden soll, sind im Wesentlichen oberflächliche Pflichtübungen. Die Vertreter der Zivilgesellschaft sind von den eigentlichen Arenen der Entscheidungsfindung und Politikgestaltung unserer internationalen Institutionen ausgeschlossen und werden höchstens eingeladen, um schablonenhafte Alibi-Beiträge zu liefern.

Wir brauchen eine Neugestaltung unserer globalen Institutionen

Dieses System, das Staaten – und oft auch Unternehmen – wichtiger nimmt als Menschen, kann nicht mehr akzeptabel sein. Wir brauchen dringend eine Neugestaltung unserer globalen Institutionen, in deren Mittelpunkt die Bürgerbeteiligung stehen muss. Wir brauchen eine Demokratisierung des globalen Regierens, indem ein Umfeld geschaffen wird, das es der Zivilgesellschaft ermöglicht, sich substantiell einzubringen. Wir müssen auf der Prämisse aufbauen, dass die Entscheidungsfindung auf globaler Ebene genauso transparent und rechenschaftspflichtig sein sollte wie auf jeder anderen Regierungsebene. Und so direkt wie möglich.

Das bedeutet, dass beispielsweise südafrikanische Diplomaten ihrer Wählerschaft zu Hause erklären sollten, warum sie in Genf immer wieder gegen Menschenrechtsresolutionen stimmen. Und die Rechenschaftspflicht der Sekretariate unserer internationalen Institutionen sollte sich nicht nur nur auf eine Handvoll „ständiger Vertreter“ erstrecken (ein Ausdruck, der wie kein anderer bezeichnend für das Gesamtproblem ist).

Ein „Unterhaus“ für die Generalversammlung

Wir brauchen radikal neue Formen der Repräsentation und Aufsicht. Vielleicht sollte die UN-Generalversammlung ein „Unterhaus“ erhalten, mit von den Bürgern direkt gewählten Repräsentanten, als Gegengewicht zu den Exzessen der dominanten Staaten im Oberhaus. Vielleicht könnten die globalen Regierungsinstitutionen regelmäßig darauf geprüft werden, wie gut sie auf Themen reagieren, die von der Bevölkerung statt nur von den Regierungen bestimmt werden.

Die Leiter von UN-Agenturen sollten regelmäßige Interaktionen mit der Zivilgesellschaft und den Medien haben. Die Agenturen sollten leicht zugängliche Datenbanken mit Informationen und Statistiken über ihre Tätigkeiten aufbauen. Durch diese und weitere Schritte könnten die UN sicherstellen, dass die Rechte der Zivilgesellschaft, die in ihren eigenen Verträgen festgeschrieben sind, in der Praxis auch wirklich realisiert werden.

Generalsekretär: Einer für sieben Milliarden

Ermutigend sind die kleinen Schritte, die dieses Jahr bereits unternommen wurden, um die Wahl des neuen UN-Generalsekretärs zu öffnen. Die Undurchsichtigkeit des bisherigen Ernennungsverfahrens war symptomatisch für die Missachtung der Bürger – und, im Gegenzug, für den Vorrang der Staaten –, die dem UN-System zu eigen ist. Die Rolle des UN-Generalsekretärs ist, den sieben Milliarden Bürgern der Welt zu dienen, nicht den Interessen einer Handvoll Staaten. Ich hoffe, dass der nächste Amtsinhaber dieses Verständnis – dass er der Eine für sieben Milliarden ist – in den Mittelpunkt seiner Amtsführung stellen wird.

Wenn der neue UN-Generalsekretär seinen Posten antritt, wird er hoffentlich einige der Agenturen, die sich derzeit mit Öffentlichkeitsarbeit befassen, zu einem einzigen neuen Einheit zusammenfassen, die vielleicht UNgage heißen könnte und deren Hauptziel es wäre, die Stimme der Bürger hörbar zu machen und in globale Entscheidungsprozesse einzuspeisen. Eine solche Agentur könnte die derzeitigen UN Information Centres ersetzen, deren Hauptzweck nur in der Verbreitung von UN-Propaganda zu bestehen scheint. Stattdessen sollten diese Zentren zu Knotenpunkten einer globalen Konversation in beide Richtungen werden: von den UN zu den Bürgern und zurück.

Von einem staatenzentrierten zu einem bürgerorientierten Modell

Und täuschen wir uns nicht: Diese Schritte sind sowohl realistisch als auch erreichbar. Alle Hindernisse auf dem Weg dorthin werden in erster Linie politisch sein. Am Ende läuft es darauf hinaus, ob die Staaten bereit sind, auf die Macht zu verzichten, die sie derzeit ausüben und oft so eifersüchtig bewachen.

Unsere globalen Regierungsinstitutionen und ihre Entscheidungen waren niemals wichtiger als heute. Eine wachsende Zahl komplexer, drängender Probleme kreuzen die nationalen Grenzen und betreffen die Leben von Menschen, die physisch hunderttausende Kilometer entfernt voneinander leben, in ähnlicher Weise. Das macht es zwingend notwendig, dass wir von einem staatenzentrierten Modell des internationalen Regierens zu einem bürgerorientierten Modell übergehen.

Und die öffentliche Aufmerksamkeit für diese Frage wächst, wie auch der öffentliche Zorn. Wenn die Vereinten Nationen und andere intergouvernementale Institutionen nicht Schritt halten, riskieren sie, auf fatale Weise ihre Glaubwürdigkeit und globale Autorität zu verlieren. Wir haben gelernt, das Prinzip „ein Staat, eine Stimme“ als Grundmerkmal unserer globalen Entscheidungssysteme zu akzeptieren. Aber ich träume von dem Tag, an dem das überwunden wird. „Eine Person, eine Stimme“: Das wäre etwas.
Dr. Dhananjayan Sriskandarajah ist Generalsekretär von CIVICUS: World Alliance for Citizen Participation und Mitglied des UN High-Level Panel on Humanitarian Financing.


Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller
Bilder: UN Photo/Mark Garten [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Putting citizens at its heart: The UN needs a 21st century makeover

The new selection procedure for the UN Secretary-General shows that, after all, reforms of the United Nations are possible. In a series of guest articles, representatives from politics, science and civil society answer to the question: If you could change one thing about the functioning of the UN, what would it be? Today: Dhananjayan Sriskandarajah. (To the start of the series.)

“A system that privileges states over people can no longer be acceptable.”
Most of today’s intergovernmental institutions – the UN included – were designed in the 1940s and 50s, with the pre-eminence of states in their blueprint and post-War hierarchies at their heart. It is a global governance system that has produced some hugely significant and positive outcomes, from the Universal Declaration of Human Rights, to the 1951 Refugee Convention, to CITES. But it is also a system that has entrenched the power of the state, at the expense of the citizen. That needs to change.

A global democratic deficit

At the very heart of our institutions of global governance a democratic deficit festers. Growing numbers of people – at national level – are angry about their lack of voice, about inequality, corruption and environmental destruction. There is growing frustration at the perceived failure of power holders to act in the best interests of their citizens. There is anger at the blatant, endemic collusion between economic and political elites. But, for people who are being repressed, marginalised or excluded at national level, instead of offering recourse to protection and support, our institutions of global governance are doubling the democratic deficit, legitimising the rule and power of authorities at the national level.

These are institutions that have failed to keep pace with the geopolitical changes of recent decades. Bodies such as the UN Security Council reflect a post-Second World War order that has long since passed. Operationally, these fundamental power imbalances are holding our international institutions hostage; hardwiring them towards meeting the wants of a handful of states, rather than the needs of the world’s people.

Participatory democracy

While participatory democracy has begun to sweep political institutions at every other level, from local councils to state assemblies to national legislatures, global governance has failed to respond to our changing expectations of citizen participation. Its institutions remain remote and largely disconnected from the people whose lives they impact.

We are told that intergovernmental decisions, often relating to the most pressing global issues – from climate change to international tax law – can only be made by unelected officials, sealing deals behind closed doors. But discontent at this arrangement is beginning to build. Civil society consultations – or ‘insultations’, as I like to call them – are largely superficial, box-ticking exercises. Excluded from the key decision-making and policy-shaping arenas in our international governance institutions, civil society representatives are invited to give tokenistic input at best.

We need to redesign our global institutions

This system, one that privileges states – and often corporations – over people, can no longer be acceptable. We urgently need to redesign our global institutions with citizen participation at their heart. We need to democratise global governance, engendering an environment that enables civil society to engage substantively. We need to build upon the premise that decision-making at the global level should be just as transparent and accountable as at any other level of governance. It should also be as direct as possible.

This means that South African diplomats, for example, should have to justify to their home electorates why they repeatedly vote against Human Rights resolutions in Geneva. The Secretariats of our international institutions should not be accountable to a handful of ‘permanent representatives’, a phrase that is emblematic of the wider problem, if ever there was one.

A ‘lower house’ for the General Assembly

We need radical new forms of representation and oversight. Perhaps the UN General Assembly should have a ‘lower house’, populated by citizen-elected representatives; a curb on the excesses of dominant states in the upper house. Perhaps global governance institutions could be audited on their ability to respond to and achieve progress on issues identified by people, rather than just governments.

Leaders of UN agencies should have regular interactions with civil society and the media. Agencies could create accessible databases of information and statistics relating to their work. By taking these steps, and others, the UN could ensure the practical realisation of the civil society rights that are enshrined in its own treaties.

Secretary General: the one for seven billion

I am encouraged by the small steps already taken this year to open up the election of a new UN Secretary-General. The opacity of this appointment process until now has been symptomatic of the disregard for the citizen – and, conversely, the primacy of the state – that is imprinted into the UN system. The role of the UN Secretary General is to serve the 7 billion citizens of the world, not the interests of a handful of states. I hope the position’s newest incumbent will embed this notion – that they are the 1 for 7 billion – at the very heart of their mandate.

When the new UN Secretary-General takes up their post, I hope they look to consolidate some of the agencies currently tasked with outreach into a single new body, perhaps called UNgage, whose primary purpose would be to engage citizen voice and to feed it into global decision-making processes. Such an agency could easily replace the UN’s current ‘information centres’ whose primary purpose seems to be to a one-way peddling of UN propaganda. Instead, these centres should be the nodes of a global two-way conversation.

From a state-centric to a citizen-oriented model

And let’s be clear. These steps are both realistic and achievable. Any barriers to achieving them will be largely political, boiling down to the willingness of states to relinquish the control they currently exercise, and often so jealously guard.

Our institutions of global governance, and the decisions they make, have never mattered more than they do today. A growing number of complex, pressing problems crisscross our national borders, similarly affecting the lives of people who may be physically separated by hundreds of thousands of miles. This makes it imperative that we move away from the state-centric model of international governance towards a citizen-oriented model.

And public awareness of this issue is rising, as is public outrage. If the UN, and other intergovernmental institutions, fail to keep pace, they risk fatally undermining their credibility and global authority. We have come to accept that ‘one state, one vote’ is the hallmark of our global decision-making systems. But I dream of a day when this is swept aside. ‘One person, one vote’: now that would be really something.
Dr Dhananjayan Sriskandarajah is the Secretary General of CIVICUS: World Alliance for Citizen Participation and a member of the UN High-Level Panel on Humanitarian Financing.

If you could change one thing about the functioning of the United Nations, what would it be?

1: Start of the series [DE / EN]
2: A new process for selecting the UN Secretary General [DE / EN] ● Stephen Browne
3: The Secretariat of the United Nations: Independent, efficient, competent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Putting citizens at its heart: The UN needs a 21st century makeover [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis

Pictures: UN Photo/Mark Garten [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; private [all rights reserved].

Dienstag, 28. Juni 2016

Nach dem Brexit-Referendum: Die strukturellen Ursachen der Europaskepsis – und wie die EU sie überwinden kann

Für Großbritannien brechen schwere Zeiten an. Aber welche Lehren sollte die EU aus dem Referendum ziehen?
Zugegeben: Es hat auch etwas Komisches an sich, wie nun ein politischer Akteur nach dem nächsten die Brexit-Krise zum Anlass nimmt, um seine eigene politische Agenda zum dringend benötigten Allheilmittel für die Europäische Union zu erklären. Seitdem die Mehrheit der Briten für einen EU-Austritt gestimmt hat, haben unter anderem Martin Schulz und Sigmar Gabriel (SPD/SPE) eine „europäische Wachstumsunion“ mit mehr Investitionen gefordert, der Wirtschaftsrat der CDU (EVP) hat sich für mehr Sanktionen bei nationalen Haushaltsdefiziten ausgesprochen, der bayrische Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU/EVP) will „die Eigenständigkeit der Regionen und Kommunen“ stärken, der griechische Premierminister Alexis Tsipras (Syriza/EL) verlangt ein Ende der Austeritätspolitik, der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt (OpenVLD/ALDE) ist für eine „europäische Regierung“, die europäischen Grünen setzen auf „die grüne Wende von Wirtschaft und Arbeit“ und auf bessere Hilfe für Flüchtlinge, der Präsident der Region Auvergne-Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez (LR/EVP), möchte die Europäische Kommission abschaffen, Ulrike Guérot wünscht sich eine Europäische Republik, und der Eurogruppen-Chef Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE) will erst einmal gar nichts tun, um nicht „noch mehr Instabilität in die EU hineinzulassen“.

Kakophonie schnell vorgetragener Ideen

Die Vorschläge, wie die EU auf das Brexit-Referendum reagieren sollte, könnten also kaum unterschiedlicher ausfallen. Das ist einerseits nicht überraschend: Dass politische Akteure unterschiedliche Meinungen vertreten, ist schließlich der Kern jeder pluralistischen Debatte. Andererseits macht die Kakophonie schnell vorgetragener Ideen, von denen viele mit dem Brexit in Wirklichkeit herzlich wenig zu tun haben, eine ernsthafte Auseinandersetzung eher schwieriger, als wirklich zu neuen Erkenntnissen beizutragen.

Im Folgenden deshalb einige Gedanken dazu, welche Lehren das Brexit-Referendum nicht bereithält – und wie ich selbst denke, dass sich die EU weiterentwickeln sollte, um die strukturellen Ursachen der Europaskepsis zu überwinden. Wer dieses Blog regelmäßig liest, wird feststellen, dass auch ich dabei auf Überlegungen zurückgreife, die ich hier bereits früher formuliert habe. Ich werde aber darzulegen versuchen, warum sie mir gerade im Kontext des Brexit von Bedeutung erscheinen.

Erstens: Es geht nicht nur um einzelne Politiken

Erstens: Es geht nicht nur um einzelne Politiken. Natürlich, die Eurokrise war in den letzten Jahren ein großes Thema, das viel Streit, Verdruss und Wut ausgelöst hat (wenn auch weniger in Großbritannien als unter den Mitgliedstaaten der Währungsunion). Natürlich, die Flüchtlingskrise hat rechtspopulistischen Parteien Auftrieb gegeben, fremdenfeindliche Positionen bis in die politische Mitte hinein salonfähig gemacht und dem Projekt der offenen Grenzen einen Dämpfer verpasst. Natürlich, wenn die EU nur endlich wieder einmal in irgendeinem Bereich einen richtig überzeugenden Erfolg verzeichnen könnte, dann fiele es viel leichter, ihre Vorzüge in der breiten Öffentlichkeit zu erklären.

Und dennoch scheint es mir ein Irrtum zu sein, den Brexit in erster Linie als eine Folge von dieser oder jener Politikentscheidung der EU zu sehen. Die britischen Austrittsbefürworter spielten zwar unter anderem sehr erfolgreich mit der Angst vor Einwanderern – und zwar sowohl vor den europäischen Binnenmigranten auf der Suche nach einem Job als auch vor den Flüchtlingen, die gerne von Frankreich aus nach Großbritannien übersetzen würden. Und auch die Kritik am britischen Beitrag zum EU-Budget wurde von den Europaskeptikern routiniert (und mit einiger Übertreibung) in Stellung gebracht. Doch all das hätte wohl kaum genügt, eine Mehrheit der Bevölkerung für den Austritt zu mobilisieren.

Die Kernfrage ist Selbstbestimmung

Der Kern des europaskeptischen Narrativs ist älter und grundsätzlicher als jeder aktuelle Streit über die Wirtschafts-, Flüchtlings- oder Haushaltspolitik der EU. Worum es in erster Linie geht, ist Selbstbestimmung: Allzu viele Menschen sehen nur die jeweils eigene nationale Politik als einen Raum, im dem sie ihre politischen Interessen und Überzeugungen einbringen können – die EU aber als eine Art Fremdherrschaft, in der wahlweise „ungewählte Bürokraten“, „Lobbyisten“ oder „Angela Merkel“ die politische Linie diktieren.

Diese Gegenüberstellung von nationaler Selbst- und europäischer Fremdherrschaft ist im britischen Diskurs traditionell noch stärker als in anderen Ländern. Sie war das Schlüsselargument der offiziellen Austrittskampagne, die nicht zufällig unter dem Slogan Vote Leave, Take Control auftrat. Allerdings ist Großbritannien keineswegs das einzige Land, in dem Europaskeptiker mit diesem Narrativ erfolgreich sind. Um ihnen den Wind aus den Segeln zu nehmen, wird es nicht genügen, dass die EU in diesem oder jenem Bereich eine „bessere“ Politik macht. Vielmehr ist es notwendig, dem Eindruck von Fremdherrschaft entgegenzutreten, der mit der europäischen Politik verbunden ist.

Zweitens: Der Brexit ist nicht die Folge von „zu viel Europa“

Wie aber kann die Europäische Union diesen Eindruck überwinden? Das geläufige Schlagwort dafür ist bekanntlich „mehr Bürgernähe“ – doch was unter „Bürgernähe“ eigentlich zu verstehen ist, darüber gehen die Ansichten auseinander. Für viele gemäßigte Europaskeptiker ist Politik umso bürgernäher, je niedriger die politische Ebene ist, auf der eine Entscheidung getroffen wird. Nach dieser Logik ist es deshalb naheliegend, den Brexit als eine Folge von zu weitreichenden Kompetenzübertragungen an die europäischen Institutionen anzusehen und als Reaktion darauf mehr nationale Vetorechte (oder, wie Horst Seehofer, mehr regionale Eigenständigkeit) zu fordern.

Doch ganz so einfach stehen die Dinge nicht: Schließlich war gerade Großbritannien, das Land mit der stärksten europaskeptischen Bewegung, auch das Land mit den meisten Sonder- und Ausnahmeregeln von der europäischen Politik. Die Briten beteiligen sich weder an der Währungsunion noch am Schengen-Raum und übernehmen nur fallweise EU-Rechtsakte im Bereich Justiz und Inneres, die europäische Grundrechtecharta ist vor britischen Gerichten nicht anwendbar, und erst im Februar hatte David Cameron (Cons./AEKR) dem Europäischen Rat auch noch das Versprechen abgerungen, bei einem Verbleib in der EU zugewanderten Unionsbürgern den Zugang zu britischen Sozialleistungen erschweren zu dürfen.

Nationale Vetorechte befeuern die Europaskepsis, statt sie zu lindern

Doch all diese Rücksichtnahme auf nationale Befindlichkeiten half nicht, um die Europaskepsis in der britischen Öffentlichkeit zu lindern. Im Gegenteil, sie scheint sie eher noch befeuert zu haben. Denn zum einen machten die britischen Sonderregeln die europäische Politik unübersichtlicher und trugen damit zu einer Verwischung politischer Verantwortung bei. Und zum anderen unterstrich die ständige Forderung nach Ausnahmeklauseln in der öffentlichen Wahrnehmung gerade die Vorstellung, dass man einem „Verlust“ nationaler Hoheitsrechte unbedingt entgegenwirken müsse, und bestätigte damit die Furcht vor der EU als einer ominösen, unkontrollierbaren fremden Macht.

Die Forderung nach mehr nationalen Vetorechten, nach einer Entmachtung der supranationalen EU-Institutionen oder einer Verlagerung der europäischen Politik auf die bloße Kooperation zwischen nationalen Parlamenten ist deshalb kein geeignetes Mittel, um Europaskepsis zu bekämpfen. Um dem Eindruck von Fremdherrschaft entgegenzutreten genügt es nicht, bestimmte nationale Hoheitsrechte gegen den Zugriff der supranationalen Organe abzuschotten. Stattdessen ist es notwendig, dass mehr Bürger auch die supranationale europäische Politik als von ihnen selbst gestaltet empfinden.

Weniger Konsens, mehr europäische Demokratie

Was aber hindert die Bürger eigentlich daran, sich in der europäischen Politik einzubringen? In Wirklichkeit leidet die Europäische Union ja keineswegs darunter, dass eine ungewählte Beamtenelite nach Belieben durchregiert. Der Eindruck von „Bürgerferne“ entsteht vielmehr dadurch, dass in einem überkomplexen System von checks and balances oft kaum noch nachvollziehbar ist, wie Entscheidungen überhaupt zustande kommen – und bei welcher Gelegenheit man sie durch Wahlen selbst beeinflussen kann.

Nationale Wahlen (oder Referenden) können das nicht leisten, denn sie bestimmen ja lediglich die nationale Position eines einzigen Landes, nicht der EU insgesamt. Stattdessen ist es notwendig, die Europawahl aufzuwerten zu einer europaweiten Leitentscheidung, bei der die Bürger eine echte Auswahl zwischen politischen Alternativen treffen können.

Wie das konkret aussehen könnte, habe ich auf diesem Blog an anderer Stelle bereits ausführlicher thematisiert. Eine entscheidende Rolle spielt dabei die demokratische Alternanz – das Wechselspiel konkurrierender Parteien, von denen mal die eine, mal die andere eine Mehrheit hat. In der EU scheitert dies derzeit an zahlreichen konsensorientierten Verfahren, die faktisch eine permanente Große Koalition erzwingen. Genau dadurch entsteht der Eindruck von „Alternativlosigkeit“, der viele Bürger von der EU entfremdet und europaskeptischen Populisten in die Hände treibt. Weniger Konsens, mehr supranationale Demokratie: Hier muss man ansetzen, damit mehr Bürger auch die Politik der EU als ihre eigene erleben.

Drittens: Der Brexit war kein Betriebsunfall

Gewiss: Viele der Ursachen für das Brexit-Votum liegen in der britischen nationalen Politik begründet und werden sich in anderen Ländern nicht einfach wiederholen. Außerdem werden natürlich die dramatischen wirtschaftlichen und politischen Verwerfungen, die das Referendum schon jetzt verursacht hat, eine abschreckende Wirkung auf viele haben, die bis vor kurzem noch den britischen Austrittsnationalismus als nachahmenswertes Vorbild ansahen. Und dennoch wäre es gefährlich, wenn die EU den Brexit als einen bloßen Betriebsunfall abtut, sich nur auf das unmittelbare Krisenmanagement konzentriert und (wie Jeroen Dijsselbloem) hofft, auf diese Weise die angeschlagene „Stabilität“ zurückzugewinnen.

Wie beschrieben, ist es das derzeitige europäische politische System selbst, das destabilisierend wirkt. Den Abschied Großbritanniens wird die EU verkraften. Doch die strukturellen Ursachen, die den britischen Austrittsbefürwortern eine Mehrheit verschafften, verleihen Rechtspopulisten und Nationalisten auch in vielen anderen Ländern Auftrieb.

2017 wird in Deutschland und Frankreich gewählt, und für die Regierungen dieser beiden Länder wird die Versuchung groß sein, jedes weitreichende EU-Reformprojekt auf die Phase danach zu verschieben. Aber die Zeit spielt gerade nicht auf Seiten der Europafreunde. Es ist dringend notwendig, so bald wie möglich eine positive Vision für die Weiterentwicklung des europäischen Integrationsprojekts zu formulieren, bevor der Frust über die EU weiter die Parteien der Mitte zerreibt und Europa auf absehbare Zeit unregierbar macht.

Bild: By frankieleon [CC BY 2.0], via Flickr.