Montag, 29. August 2016

Elect the Council: Die globale Sicherheit braucht einen reformierten UN-Sicherheitsrat

Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Jakkie Cilliers und Nicole Fritz. (Zum Anfang der Serie.)

„Ein Sicherheitsrat ohne Legitimität ist ohne Reformen in seiner Zusammensetzung und Arbeitsweise dem Risiko ausgesetzt, umgangen zu werden oder vollständig außer Acht zu geraten.“
Die Bürger der Welt haben ein sehr reales Interesse daran, eine effektive, koordinierte Antwort auf Bedrohungen der globalen Sicherheit zu gewährleisten. Wenn man Terrorismus, globalen Epidemien, Ressourcenarmut, Klimawandel und Internetkriminalität keinen Einhalt gebietet, werden sie Leben zerstören, menschliche Sicherheit und Menschenrechte gefährden und die Erfolge des letzten halben Jahrhunderts zunichte machen. Eine vernetzte Welt, die diesen Bedrohungen gegenübersteht, braucht einen wirksamen und zuverlässigen UN-Sicherheitsrat. Aber ein Sicherheitsrat ohne Legitimität und Glaubwürdigkeit – ohne Reformen in seiner derzeitigen Zusammensetzung und Arbeitsweise – ist dem Risiko ausgesetzt, umgangen zu werden, mit anderen Machtzentren konkurrieren zu müssen oder schlimmstenfalls sogar vollständig außer Acht zu geraten.

Die Initiative Elect the Council (EtC), jetzt etwas mehr als zwei Jahre jung, ist ein Projekt des Institute for Security Studies, einem führenden afrikanischen Thinktank in Fragen der menschlichen Sicherheit. Sie schlägt die Einrichtung einer breiten Allianz von interessierten Parteien vor, um die Reform des Sicherheitsrats voranzutreiben. Dazu gehören die Zivilgesellschaft, Nichtregierungsorganisationen, die Wirtschaft, Akademiker und Staaten, die verstehen, dass eine koordinierte globale Führung sich den Herausforderungen von heute und morgen stellen muss, dass diese Führung gerecht, repräsentativ und effektiv sein muss, und dass die Regierungen allein bis jetzt nicht in der Lage waren, eine solche Reform herbeizuführen.

Wir brauchen eine breite Allianz von Reformunterstützern

Wir erkennen an, dass ein reformierter Sicherheitsrat nicht für sich allein schon eine Garantie für eine effektivere Institution ist. In der Praxis erfordert die Reform ein Bewusstsein für die Notwendigkeit, gleichzeitig die Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats zu verbessern, das verheerende Repräsentationsdefizit bei seiner Zusammensetzung zu überwinden und die Realitäten der Machtverteilung im 21. Jahrhundert anzuerkennen. Auch können die Reformbemühungen nicht die Lehren ignorieren, die sich aus der Geschichte des Sicherheitsrats in den letzten siebzig Jahren ergeben.

Aber ein Reformprozess, der von einer breiten Allianz gleichgesinnter Einzelpersonen und Institutionen vorangetrieben und dessen Umsetzung später von dieser Allianz überwacht würde, könnte einen transparenteren Prozess in Gang setzen und Staaten empfänglicher dafür machen, was die Allianz als Bedrohungen des internationalen Friedens und Sicherheit wahrnimmt. Wenn erfolgreich, würde eine solche Kampagne die politischen Kosten für Einzelstaaten erhöhen, die die Anliegen der Allianz ignorieren.

Ein detaillierter Vorschlag

In den letzten Jahrzehnten gab es unzählbare Versuche der Sicherheitsratsreform. Mit Ausnahme von 1965, als die Anzahl der nicht-ständigen Mitglieder erweitert wurde, war kein Versuch erfolgreich, und es gibt wenig Hoffnung, dass sich das während der laufenden zwischenstaatlichen Verhandlungen in der UN-Generalversammlung in New York ändert, die derzeit zwischen unvereinbaren nationalen Positionen festgefahren sind. Der Mangel an Legitimität des Rates führt dazu, dass auch die übrigen Institutionen nicht reformiert werden können und das UN-System insgesamt nach und nach an Handlungsfähigkeit verliert.

Die Sicherheitsratsreform ist ein Bereich, in dem allseitige „grundsätzliche“ Unterstützung immer wieder an den Klippen des Details zerschellt. Viele Staaten sind ganz zufrieden damit, sich hinter dieser Uneinigkeit zu verstecken, da der Status quo ihnen die Möglichkeit zum Trittbrettfahren gibt. Um dies zu verhindern, ist EtC detailliert und spezifisch. Die Prinzipien, die die Initiative leiten, sind folgende:

Weltmächte müssen im Rat vertreten sein

1. Nicht alle Staaten sind gleich, was ihre Rolle und ihren möglichen Beitrag für Frieden und Sicherheit betrifft, und der künftige Sicherheitsrat muss die Machtverteilung berücksichtigen, die sich herausbildet. Langfristige Vorausschauen zur Machtverteilung, die eine Kombination unterschiedlicher Faktoren berücksichtigen, lassen alle eine dreigeteilte globale Struktur erwarten. Die erste Gruppe besteht aus zwei (vielleicht drei) Weltmächten (USA, China und vielleicht Indien). Mit großem Abstand folgen als zweite Gruppe weitere Staaten wie Brasilien, Indonesien, Korea, Japan, der Türkei, Russland, Deutschland, Großbritannien, Frankreich usw. – wobei eine integrierte EU natürlich ebenfalls die Bedingungen erfüllen könnte, um zur Elite der globalen Mächte zu zählen. Die dritte Gruppe wird von der Mehrzahl der Staaten gebildet, die einen sehr viel geringeren Anteil an der Macht hat.

Angesichts dieser großen Disparitäten ist EtC der Meinung, dass die oberste Schicht globaler Mächte in einem reformierten Rat vertreten sein muss. Ein Sicherheitsrat ohne diese globalen Mächte könnte ignoriert oder umgangen werden. Wir sehen deshalb eine Mitgliederkategorie vor, durch die Staaten (oder Staatenbünde), die 6% der globalen Wirtschaftsleistung, 6% der globalen Verteidigungsausgaben und 3% der globalen Bevölkerung umfassen, automatisch das Recht haben, im Rat vertreten zu sein, solange sie diese Kriterien erfüllen. Diese Staaten oder Staatengruppen haben außerdem ein verstärktes Stimmrecht, indem ihre Stimme dreifach zählt.

Gleichberechtigte Vertretung aller Weltregionen

2. In einer komplexen Welt arbeiten die UN zunehmend mit und durch Regionalorganisationen und richtet ihre Interessen notwendigerweise an Regionalmächten aus, die eine wichtige Rolle in ihrem jeweiligen geografischen Raum spielen. Deshalb sehen wir eine Kategorie für Regionalmächte vor, bestehend aus Staaten, die für eine einmal verlängerbare Amtszeit von fünf Jahren in den Sicherheitsrat gewählt werden. Jede der fünf Regionalgruppen, die derzeit die nicht-ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats wählen, würden einen regionalen Staat für je 22 ihrer Mitglieder wählen.

3. Eine dritte Kategorie von 16 rotierenden Sitzen komplettiert die Zusammensetzung des Rates. Jede Region würde für je 22 ihrer Mitglieder zwei Staaten in den Sicherheitsrat wählen dürfen. Diese Sitze würden für eine Amtszeit von drei Jahren ohne unmittelbare Wiederwahlmöglichkeit vergeben. Auf diese Weise würde der Rat eine proportionale Repräsentation aller Weltregionen auf gleichberechtigter Grundlage sicherstellen.

4. Zusammen mit den ersten beiden Sitzkategorien würde der reformierte UN-Sicherheitsrat also aus 24 gewählten Staaten plus zwei oder drei globalen Mächten bestehen.

Zwanzigjährige Übergangsphase

5. EtC schlägt vor, die ständigen Sitze (und das Vetorecht) abzuschaffen und den Rat im Verlauf einer 20-jährigen Übergangsphase schrittweise zu normalisieren. Dadurch würde die Zusammensetzung und Arbeitsweise des Sicherheitsrats den großen globalen Machtverschiebungen folgen, die derzeit stattfinden. Während der 20-jährigen Übergangsphase würden die derzeitigen ständigen Mitglieder weiterhin im Rat vertreten sein und verstärkte Stimmrechte, aber kein Vetorecht besitzen. Daneben wären im Rat 16 weitere Staaten vertreten, die für jeweils drei Jahre gewählt würden (wie oben beschrieben), sowie fünf Länder, die für fünf Jahre gewählt sind (anstelle der acht Fünfjahressitze nach Vollendung der Reform).

Dies liegt daran, dass vier der ständigen Mitglieder (China, Großbritannien/Frankreich und Russland) bereits in drei Regionalgruppen vertreten sind. Nach der 20-jährigen Übergangsphase würde die Zahl der Staaten, die für fünf Jahre gewählt sind, auf acht steigen.

Mindestanforderungen für die Mitglieder

6. Der UN-Sicherheitsrat ist das einzige Exekutiv- und Legislativorgan, das für die Sicherstellung des internationalen Friedens und Sicherheit zuständig ist. Staaten, die im Rat vertreten sind, sollten deshalb die Ressourcen, Erfahrung und globale Präsenz haben, um einen bedeutenden Beitrag zu Frieden und Sicherheit zu leisten. Zu diesem Zweck schlagen wir vier Basis- oder Mindestanforderungen vor – obwohl wir denken, dass die Durchsetzung dieser Kriterien am besten den regionalen Wahlgruppen selbst überlassen sein sollte.

Im Einzelnen sind die Kriterien: (a) Erfahrung und Fähigkeit, (b) gute Finanzbeziehungen mit den UN und ihren Agenturen, (c) die Bereitschaft, zusätzliche Finanzbeiträge zu UN-Bemühungen im Bereich Frieden und Sicherheit zu leisten, die von der Generalversammlung festgelegt werden, (d) Respekt für eine offene, inklusive und verantwortungsvolle Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und internationale Menschenrechtsstandards.

Wiederherstellung der Legitimität des Rates

7. Ähnlich wie nach dem jetzt angewandten Verfahren würden die Regionen Staaten für die 24 gewählten Sitze nominieren, aber die formale Abstimmung darüber in der Generalversammlung stattfinden. Dieses Arrangement erlaubt es jeder Region, die Wahl so zu gestalten, wie sie selbst möchte – sei es in Form von Kampfabstimmungen oder nach einem Rotationsprinzip.

8. Das System der proportionalen Repräsentation, das im erweiterten Rat gelten würde, führt zu einer gerechteren Repräsentation der Regionen und würde die Legitimität des Rates und der UN wiederherstellen. Zudem sollte die Kategorie der gewählten Regionalmächte die Dynamik zwischen Regionalmächten und anderen Staaten in der Region verändert. Gruppen von Staaten mit besonderen Repräsentationsbedürfnissen, etwa die Arabische Gruppe oder die Kleinen Insel-Entwicklungsländer (Small Island and Development States, SIDS), würden ermutigt, gruppenübergreifende Arrangements zu treffen, um eine angemessene Repräsentation im reformierten Rat sicherzustellen.

Anreize für die jetzigen ständigen Mitglieder

9. Um den Wandel zu erreichen, ist es wichtig, Anreize für die jetzigen ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats zu schaffen. In einem reformierten Rat würde die Stimme aller gewählten Staaten nur einfach gewichtet, die Stimme der Weltmächte hingegen dreifach. Während der 20-jährigen Übergangsphase würden die Stimmen der ständigen Mitglieder zunächst fünffach gewichtet (1.-5. Jahr), dann vierfach (5.-10. Jahr), dreifach (11.-15. Jahr) und schließlich doppelt (16.-20. Jahr) – wobei die Stimmen der Staaten, die die Weltmacht-Kriterien erfüllen (Bevölkerung, Wirtschaftsleistung und Verteidigungsausgaben) niemals weniger als dreifach zählen würden.

10. Es ist wichtig, Hindernisse zu überwinden, die den Fortschritt bremsen könnten. Wir schlagen vor, dass der derzeitige UN-Sicherheitsrat bis zu fünf spezifische Themen definiert, die während der Übergangszeit auf Eis gelegt werden. In diesen fünf Bereichen würden für eine Phase von zwanzig Jahren nach dem Inkrafttreten der Generalversammlungsresolution zur Änderung der UN-Charta keine weiteren Kapitel-VII-Entscheidungen erlassen werden, außer dem Erhalt oder der Beendigung existierender Beschlüsse. Ein Beispiel könnten das Beharren der USA auf Angelegenheiten sein, die Israel/Palästina betreffen, oder auch der Konflikt um das Südchinesische Meer. Auf diese Weise könnten umstrittene Themen, die die Reform blockieren könnten, von der Agenda des reformierten Sicherheitsrats entfernt werden.

Verfahrensblockaden lösen

11. Die Einrichtung eines regelmäßigen Überprüfungsverfahrens für den UN-Sicherheitsrat würde die Möglichkeit schaffen, in Zukunft weitere Verbesserungen vorzunehmen, und eine Wiederholung der jetzigen Blockadesituation verhindern. Eine verpflichtende periodische Überprüfung der Sicherheitsratsverfahren, die alle 30 Jahre stattfindet, sollte deshalb in die Reform der UN-Charta mit eingeschlossen werden.

12. Zusätzlich zu all dem würde die überarbeitete UN-Charta Verfahren beinhalten, die verhindern, dass der Sicherheitsrats von einer Handvoll seiner Mitglieder durch Verfahrensfragen blockiert werden kann. Dadurch sollten ausstehende Fragen wie die Geschäftsordnung des Rates (die bis heute nur provisorisch ist) zügig abgeschlossen werden können. Die UN-Generalversammlung und der Internationale Gerichtshof würden die Möglichkeit bekommen, Verfahrensblockaden zu lösen.

13. All diese Vorschläge würden in einer einzigen Reform der UN-Charta zusammengefasst.

Elect the Council: die nächsten Schritte

Bis Mitte 2016 hat Elect the Council verschiedene Versionen dieser Vorschläge in Treffen mit der Zivilgesellschaft, Thinktanks und Regierungsvertretern in Berlin, Brüssel, London, Pretoria, Johannesburg, Oslo, Stockholm, Nairobi, Abuja, Seoul, New Delhi, Addis Abeba, Ankara, New York, Beijing und anderswo präsentiert und diskutiert.

Als nächste Schritte will EtC eine formale Koalition von Einzelpersonen und Gruppen in einer Kampagne zur Sicherheitsratsreform zusammenführen und vorbereitende Treffen ausrichten, um die spezifischen Reformmechanismen weiter auszuarbeiten.


Dr. Jakkie Cilliers ist Vorsitzender des Board of Trustees des Institute for Security Studies und Leiter der Abteilung African Futures & Innovation im Büro Pretoria des ISS. Er ist außerordentlicher Professor am Centre of Human Rights und dem Department of Political Sciences an der Universität Pretoria und ist Mitglied im Redaktionsbeirat der African Security Review und des South African Journal of International Affairs.

Nicole Fritz ist Gründungsdirektorin des Southern Africa Litigation Centre (SALC). Sie ist Honorardozentin am Centre for Human Rights der Universität Pretoria und an der School of Law der Universität Witwatersrand sowie Vorstandsmitglied des Women’s Legal Centre (WLC). Derzeit arbeitet sie als Beraterin für Elect the Council.

Wenn Sie eines an den Vereinten Nationen ändern könnten, was wäre es?

1: Serienauftakt [DE / EN]
2: Ein neues Wahlverfahren für den UN-Generalsekretär [DE / EN] ● Stephen Browne
3: Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Die Bürger in den Mittelpunkt: Die Vereinten Nationen brauchen eine Grunderneuerung für das 21. Jahrhundert [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis
6: Die Bürger der Welt müssen die Kontrolle zurückgewinnen – mit einem globalen Parlament [DE / EN] ● Andreas Bummel
7:  Elect the Council: Die globale Sicherheit braucht einen reformierten UN-Sicherheitsrat [DE / EN] ● Andreas Bummel

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: By Gobierno de Chile [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; privat; privat.

Elect the Council: Global Security Needs a reformed UN Security Council

The new selection procedure for the UN Secretary-General shows that, after all, reforms of the United Nations are possible. In a series of guest articles, representatives from politics, science and civil society answer to the question: If you could change one thing about the functioning of the UN, what would it be? Today: Jakkie Cilliers and Nicole Fritz. (To the start of the series.)

“Absent reform of its composition and working, a Security Council without legitimacy faces the risk to be swept aside.”
Global citizenry has a very real, vested interest in securing effective, coordinated response to address global security threats. Left unchecked, terrorism, global health epidemics, material resource scarcity, climate change and cybercrime will immiserate lives, putting human security and rights at risk and reversing the gains of the last half century. An interconnected world facing these threats requires an effective, authoritative United Nations Security Council (UNSC). But a UNSC without legitimacy, without credibility – absent reform of its current composition and working – faces the risk that it will be swept aside, required to compete with other ostensible centres of power or, at worst, entirely disregarded.

The Elect the Council initiative (EtC), now slightly more than two years young, is a project of the Institute for Security Studies, a leading African think tank in human security matters. It proposes the establishment of a broad alliance of interested parties to push for UNSC reform: civil society, NGOs, business, academics and like-minded states all understanding that coordinated global leadership is required to meet the challenges of today and tomorrow, and that that leadership is required to be fair, representative and effective and recognising that governments alone have thus far been unable to secure such reform.

Building a broad alliance of reformers

We recognise that a reformed UNSC is not itself a guarantee of a more effective institution. Practically, reform requires sensitivity for the need to balance concerns about effectiveness with the dire representation deficit in the composition in the UNSC, whilst acknowledging the realities of the distribution of power in the 21st century. Nor will reform efforts be able to ignore the lessons learnt from the history of the UNSC over the last 70 years.

But a reform process involving advocacy by a broad alliance of like-minded individuals and entities, and close monitoring thereafter by such an alliance, is likely to condition a more transparent and accountable process and states more receptive of and sensitive to what appears to the alliance to be threats to international peace and security. If successful, such a campaign would increase the political costs to individual states of being seen to ignore the alliance’s concerns.

A detailed proposal

There have been innumerable efforts at reform of the UNSC over successive decades. With the exception of the enlargement of the non-permanent category of members in 1965, no effort has borne fruit and there is little prospect for success through the ongoing intergovernmental negotiations process under the auspices of the UN General Assembly in New York. Negotiations are stuck between irreconcilable national positions. The lack of legitimacy of the Council translates into an inability to reform other UN institutions and the steady attrition in the effectiveness of the UN system in general.

EtC is detailed and specific since this is an area where ‘in principal’ support of reform is dashed on the shores of detail and where many states hide behind this disagreement, being quite comfortable with the status quo since it affords them free rider status. The principles that inform EtC are as follows:

Global powers must be represented in the Council

1. Not all states are equal in their role and potential contribution to peace and security and a future UNSC needs to reflect the emerging distribution of power. Long-term forecasts of power using a combination of alternative metrics all indicate a three-tiered global structure consisting of two (eventually three) global powers (USA, China and eventually India) with a very large gap between them and other states including Brazil, Indonesia, Korea, Japan, Turkey, Russia, Germany, United Kingdom, France, etc. An integrated EU could, of course, also qualify to sit at the high table of global powers.

The majority of states are much lower down in the power stakes, constituting a third cluster. Given this huge disparity EtC takes the view that the top tier of global powers must be included on a reformed Council. A Council without these global powers could be ignored or bypassed. We therefore provide for a category where states (or coalitions of states) that have 6% of global GDP, 6% of global defence expenditure and 3% of global population automatically qualify to serve on the Council while they meet all three these criteria. These states/groups also have enhanced voting powers in that each of their votes will count for 3 votes.

Equitable representation of all world regions

2. In a complex world the UN is increasingly working with and through regional organisations and necessarily aligning its interests with regional powers who play an important role in their respective geographical space. We therefore provide for a category of regional powers, consisting of states that are elected to serve on the UNSC for an immediately renewable term of five years. Each of the five electoral regions that currently elect the non-permanent members of the UNSC would elect one regional state for every 22 of its members.

3. A third category of 16 rotational seats completes the composition of the Council. Each region would be entitled to elect two states to the UNSC for every 22 of its members. These seats are not immediately renewable and states serve for a three-year term. In this manner the Council would ensure proportional representation of all regions on an equitable basis.

4. Together with the other two categories of seats a reformed UNSC will therefore consist of 24 elected countries plus two or three global powers.

A 20-year interim period

5. EtC proposes to do away with permanent seats (and the veto) and move towards a normalization of the Council in a phased manner over a 20 year interim period. In this manner the composition and working of the UNSC would follow the larger global shifts in power distribution currently unfolding. During the 20-year interim period the current P5 would remain members of the Council with enhanced voting rights, but no veto, and the Council would additionally consist of 16 states elected for three years at a time (as set out earlier) and five five-year elected seats (instead of the eight five-year elected seats in the final, reformed Council).

This is because four of the P5 (China, the UK/France and Russia) already serve within three respective electoral regions. After the 20 year interim period the number of states elected for five years would increase to eight.

Minimum requirements for UNSC members

6. The UNSC is the only executive and legislative body entrusted with ensuring international peace and security. States that serve on the Council should therefore have the resources, experience and global representation to make a meaningful contribution to peace and security. To this end we propose four baseline or minimum requirements – although we believe that these criteria best be left to the electoral regions to enforce as they see fit.

These criteria are: (a) experience and capacity; (b) in financial good standing with the UN and its agencies; (c) willingness to shoulder additional financial contributions to UN efforts on international peace and security, as determined by the UNGA; and (d) respect for open, inclusive and accountable governance, the rule of law and international human rights standards.

Restoring the legitimacy of the Council

7. Similar to current arrangements, regions would nominate states for the 24 elected seats but actual voting would occur within the General Assembly. This arrangement would allow each region to manage its electoral processes according to its own preferences – these could be competitive/elective or rotational.

8. By adopting a system of proportional representation for an expanded Council the membership would allow for a more equitable representation of states on behalf of their regions and restore the legitimacy of the UN and the Council. In addition, the category of elected regional powers should change the dynamic between regional powers and other states within the region. Groups of states with specific representative requirements, such as the Arab group and Small Island and Development States (SIDS) would be encouraged to see cross-grouping arrangements to ensure appropriate representation in a reformed Council.

Incentives for the P5

9. It is important to create incentives within the P5 to change. In a reformed Council the vote of all elected states would count for one while the vote of global powers/groups will count for three votes. During the 20-year transition period the votes of the P5 would initially each count for five (years 1 to 5); then four (years 5 to 10); then three (years 11 to 15); and eventually two (years 16 to 20) – but with the understanding that the votes of those states who meet the global powers criteria (population, GDP and military expenditure) would never count for less than three.

10. It is important to remove obstacles that could block progress. We propose that the current UNSC define up to five specific issues which could be placed on ice. These five issues would not attract additional Chapter VII resolutions for a period of 20 years after the adoption of the enabling UNGA resolution to amend the UN Charter, beyond the maintenance or termination of existing decisions. An example could be US insistence on matters affecting Israel/Palestine or even consideration of the South China Sea impasse. In this manner contentious issues that block reform could be removed from the agenda of a reformed UNSC.

Breaking procedural deadlocks

11. The establishment of a regular review process of the UNSC would allow the opportunity for future improvements as may be appropriate and avoid a recurrence of the current impasse. A mandatory periodic review of the UNSC would therefore be included in the amendment to the UN Charter, occurring every 30 years.

12. In all of the above, the amended UN Charter would include procedures to avoid that the Council is held hostage through procedural matters by a handful of members. In this manner outstanding issues such as the finalization of the rules of procedure (which are still provisional) should be able to proceed apace. The UN General Assembly and the International Court of Justice would serve to break procedural deadlocks as appropriate.

13. These proposals would be contained in a single amendment to the UN Charter.

Elect the Council: going forward

By mid 2016 EtC had presented and discussed various versions of these proposals in meetings, with civil society, think tanks and often governments in Berlin, Brussels, London, Pretoria, Johannesburg, Oslo, Stockholm, Nairobi, Abuja, Seoul, New Delhi, Addis Ababa, Ankara, New York, Beijing, etc.

Going forward, EtC hopes to assemble a formal coalition of individuals and groups to campaign for UNSC reform, hosting preliminary meetings to refine and agree upon the specific mechanics of reform.

Dr Jakkie Cilliers is the chairman of the Board of Trustees of the Institute for Security Studies and head of African Futures and Innovation at the Pretoria office of the ISS. He is an Extraordinary Professor in the Centre of Human Rights and the Department of Political Sciences at the University of Pretoria and serves on the editorial boards of the African Security Review and the South African Journal of International Affairs.

Nicole Fritz is the founding Executive Director of the Southern Africa Litigation Centre (SALC) and an honorary lecturer at the Centre for Human Rights at the University of Pretoria and at the University of Witwatersrand’s School of Law. She sits on the board of the Women’s Legal Centre (WLC) and is currently working as a consultant for Elect the Council.


Pictures: By Gobierno de Chile [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; private; private.

Freitag, 19. August 2016

Die Brexit-Bredouille: Warum Großbritannien beim EU-Austritt nur verlieren kann

„Brexit heißt Brexit“, sagt die britische Premierministerin Theresa May. Genaueres erklärt sie noch nicht. Aber es wird jedenfalls nichts Gutes.
Kommt der Brexit? Und wenn ja, wann? Und wie wird er aussehen? Das Referendum, in dem eine knappe Mehrheit der Briten für einen Austritt aus der Europäischen Union stimmte, ist nun bald zwei Monate her – und trotzdem gibt es auf diese zentralen Fragen bis heute keine Antworten. Im Gegenteil: Erst vor wenigen Tagen berichteten britische Medien, dass sich die Eröffnung der formalen Austrittsverhandlungen, die eigentlich für Anfang 2017 erwartet wurde, auf Ende 2017 verschieben könnte. Die Mitarbeiter des neu ernannten Brexit-Ministers David Davis (Cons./AEKR) wüssten derzeit noch nicht einmal, „welche Fragen sie eigentlich stellen müssen, wenn die Verhandlungen wirklich beginnen“.

Hinter all dieser Ungewissheit steht ein fundamentales Problem der britischen Regierung: Die Szenarien, die die Austrittsbefürworter vor dem Referendum versprochen haben, sind unrealistisch – und Alternativen dazu, die besser als die Fortsetzung der EU-Mitgliedschaft wären, sind nicht in Sicht. Infolgedessen verbreiten sich Spekulationen, der Brexit könnte zuletzt womöglich ganz ausbleiben.

Wie sehen die Perspektiven für Großbritannien in den nächsten Jahren aus? Und wie sollte sich die EU dazu positionieren?

Artikel 50 EU-Vertrag

Das rechtliche Verfahren für den Austritt aus der Union ist in Art. 50 EU-Vertrag geregelt: Nachdem die Regierung des betreffenden Mitgliedstaats den Europäischen Rat über ihre Austrittsabsicht informiert hat, beginnt eine Zweijahresfrist zu laufen. In dieser Zeit sollen das Austrittsland und die EU ein Abkommen vereinbaren, das „den Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union berücksichtigt“. Dieses Abkommen muss vom Austrittsland, vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat mit Mehrheitsbeschluss ratifiziert werden; danach tritt der Austritt in Kraft.

Kommt das Abkommen jedoch nicht zustande (etwa weil sich die EU und das Austrittsland nicht über die Bedingungen einig werden), so endet die Mitgliedschaft nach zwei Jahren automatisch. Bei einem solchen „harten Brexit“ würden für die Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU nur noch die Regeln des Völkerrechts gelten, etwa andere internationale Verträge, in denen sie beide Mitglied sind. Allerdings kann die Zweijahresfrist durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates (einschließlich des Austrittslands) verlängert werden – gegebenenfalls wohl auch auf unbestimmte Zeit, was die einzige Möglichkeit ist, den Austritt nach Eröffnung des Verfahrens noch abzuwenden.

Warum die britische Regierung zögert

Insgesamt setzt Art. 50 EUV das Austrittsland also unter großen zeitlichen Druck: Sobald es das Verfahren erst einmal in Gang gesetzt hat, hat es über den weiteren Verlauf keine Kontrolle mehr. Dies erklärt auch, warum die britische Regierung unter Theresa May (Cons./AEKR) so zögert, den Austrittsmechanismus auszulösen. Zum einen hat sie offenbar große Schwierigkeiten, für die Vorbereitung des Brexit kompetentes Personal zu finden. Nachdem die Zuständigkeit für die britische Handelspolitik über vierzig Jahre lang in Brüssel lag, gibt es in London kaum noch Experten für dieses Thema – und die sich doch damit auskennen, sind von der Idee eines EU-Austritts meist alles andere als begeistert. Zum anderen sind zwei Jahre nicht viel Zeit für ein solch komplexes Abkommen. Die Regierung sollte deshalb ein sehr genaues Ziel haben, bevor sie sich in die Verhandlungen hineinbegibt.

Wie aber könnte ein solches Ziel aussehen? In der Traumwelt vieler Brexit-Befürworter würde Großbritannien im europäischen Binnenmarkt verbleiben, dabei aber weitgehend selbst entscheiden, welche der gemeinsamen Regeln es anwendet und welche nicht. Insbesondere die Arbeitnehmer-Freizügigkeit würde drastisch eingeschränkt. Natürlich würde das Land keine Zahlungen in den EU-Haushalt mehr leisten. Und außerdem würde es mit dem Rest der Welt neue Freihandelsabkommen abschließen, die den britischen Interessen besser entsprächen als diejenigen, denen Großbritannien derzeit als EU-Mitglied angehört.

Die britische Verhandlungsposition wird durch den Brexit nicht besser

In der Realität wird es dazu jedoch kaum kommen. Die EU hat – nicht nur gegenüber Großbritannien, sondern auch gegenüber anderen Ländern wie der Schweiz – immer wieder deutlich gemacht, dass es eine Teilnahme am Binnenmarkt ohne Freizügigkeit nicht geben wird. Es gibt keinen Grund, warum sie nun von dieser Haltung abweichen sollte.

Und auch gegenüber Drittländern wird sich die britische Verhandlungsposition durch den Brexit nicht verbessern. Im Gegenteil: Da viele britische Unternehmen einen Großteil ihrer Umsätze im Ausland machen, könnte das Land es sich kaum leisten, nach einem EU-Austritt keine Freihandelsabkommen mit dem Rest der Welt abzuschließen. Sobald Artikel 50 ausgelöst wurde, steht Großbritannien deshalb stärker unter Druck als seine Handelspartner: keine gute Ausgangslage, um allzu vorteilhafte Verträge auszuhandeln.

Wie der Brexit aussehen könnte

Wie der Ökonom Wolfgang Münchau bereits kurz nach dem Brexit-Referendum analysierte, bleiben für die britische Regierung deshalb (neben dem „harten Brexit“) nur zwei realistische Optionen: das „Modell Norwegen“ oder das „Modell Kanada“.

● Das Modell Norwegen bedeutet im Wesentlichen die Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), einer Freihandelszone, die derzeit die EU, Norwegen, Island und Liechtenstein umfasst. Großbritannien hätte damit weiter vollen Zugang zum europäischen Binnenmarkt – allerdings zu den Bedingungen der Europäischen Union. Das Land müsste nicht nur die Arbeitnehmerfreizügigkeit akzeptieren, sondern darüber hinaus die gesamte EU-Binnenmarktgesetzgebung übernehmen, ohne daran selbst mitwirken zu können. Und es müsste wie Norwegen einen finanziellen Beitrag zum Haushalt der EU leisten. Die EWR-Mitgliedschaft ist also mit einem großen Verlust an demokratischer Selbstbestimmung verbunden – was die norwegische Premierministerin Erna Solberg (H/EVP) selbst dazu veranlasste, die Briten im Juni vor dieser Lösung zu warnen.

● Das Modell Kanada ist demgegenüber flexibler: Statt einer Mitgliedschaft im EWR würde Großbritannien mit der EU nur ein Abkommen über den freien Handel von Gütern und Dienstleistungen abschließen. Großbritannien hätte dadurch die Möglichkeit, die Freizügigkeit von EU-Bürgern zu beschränken. Gleichzeitig würde es jedoch auch den Zugang zum freien Kapitalmarkt verlieren, der es britischen Banken derzeit erlaubt, unbegrenzt in der EU Geschäfte zu machen. Für die City of London wäre das ein herber Schlag; zahlreiche Banken könnten sich entscheiden, ihren Sitz in ein EU-Land zu verlegen.

● Sowohl das norwegische als auch das kanadische Modell setzen freilich voraus, dass sich Großbritannien mit der EU einig wird. Die einzige Option, mit der Großbritannien von der EU komplett unabhängig würde, ist der „harte Brexit“. Der aber würde nicht nur zu massiven wirtschaftlichen Verwerfungen führen, sondern auch zu großen gesellschaftlichen Problemen – von der Anerkennung von Universitätsdiplomen bis zum Aufenthaltsstatus britischer Bürger in der EU.

Die Brexit-Frage als Rodrik-Trilemma

Wenn man so will, kann man die Schwierigkeiten der britischen Regierung als ein weiteres Beispiel für das Rodrik-Trilemma sehen, das regelmäßigen Lesern dieses Blogs bereits aus anderen Kontexten bekannt sein dürfte. Es besagt, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, eine grenzüberschreitende Wirtschaft und nationale Souveränität haben kann: Je zwei davon sind miteinander vereinbar, nicht aber alle drei.

Will man deshalb in einem überstaatlichen Wirtschaftssystem demokratische Selbstbestimmung haben, so muss auch die Demokratie überstaatlich werden – und genau darin liegt das Kernversprechen des europäischen Integrationsprojekts. Wer das ablehnt, wie es die Mehrzahl der Briten in dem Brexit-Referendum getan hat, der muss eine Entscheidung treffen: Will er weiterhin an einem grenzüberschreitenden Markt teilhaben, so muss er dafür Einbußen an demokratischer Selbstbestimmung in Kauf nehmen (das „Modell Norwegen“). Will er hingegen seine nationale Demokratie bewahren, so muss er sich wirtschaftlich und gesellschaftlich abschotten (der „harte Brexit“). Dazwischen gibt es Abstufungen wie das „Modell Kanada“. Aber einen Ausweg aus dem Zielkonflikt bieten sie nicht: Eine nur nationale Demokratie ist mit einem überstaatlichen Markt schlicht unvereinbar.

Ein zweites Referendum, um den Austritt zu stoppen?

Die Frage, welches Brexit-Modell sie anstreben soll, ist für die britische Regierung deshalb wie die Entscheidung zwischen Pest und Cholera. Und schon werden Stimmen laut, die eine zweite Volksabstimmung für das wahrscheinlichste Ergebnis halten: Schließlich wusste beim ersten Referendum niemand, wie der Brexit eigentlich genau aussehen würde. Wäre es deshalb nicht angemessen, das Ergebnis der Verhandlungen noch einmal der Bevölkerung vorzulegen? Und sollten die Briten dabei nicht auch die Möglichkeit haben, ihre Austrittsentscheidung vom vergangenen Juni noch einmal zu revidieren?

Besonders prominent wird diese Position von Owen Smith vertreten, der derzeit gegen Jeremy Corbyn für den Vorsitz der Labour Party (SPE) kandidiert. Noch einen Schritt weiter gehen die Liberal Democrats (ALDE) und die schottische SNP (EFA), die den EU-Austritt sogar ohne ein zweites Referendum stoppen wollen.

Alle drei Parteien sind derzeit freilich in der Opposition, und die nächste britische Parlamentswahl findet planmäßig erst im Mai 2020 statt. Falls die Regierung den Artikel-50-Mechanismus im Lauf des Jahres 2017 auslöst, könnte der Austritt noch vor der Wahl vollzogen sein. Aber der Druck auf sie wird nicht geringer werden, und sobald deutlich wird, dass die realen Austrittsverhandlungen nicht den Träumen der Brexiteers entsprechen, könnte die Idee eines zweiten Referendums auch in der Conservative Party Freunde gewinnen.

Und die EU?

Und was sollte die EU nun tun? Vor und zum Teil auch nach dem Referendum kursierten Forderungen, die Austrittsverhandlungen gezielt schmerzhaft zu gestalten, um ein Exempel zu statuieren und Großbritannien für seine Entscheidung zu bestrafen. Das dürfte indessen gar nicht notwendig sein. Auch so ist jedes plausible Brexit-Modell schon unattraktiv genug, um etwaige Nachahmer in anderen Ländern abzuschrecken. Die EU muss nichts weiter tun, als einigen Prinzipien treu zu bleiben – insbesondere dass es einen vollen Zugang zum Binnenmarkt nicht ohne die Arbeitnehmerfreizügigkeit geben kann.

Zugleich sollte die EU (der ohnehin oft vorgeworfen wird, sie lasse Volksabstimmungen gern so oft wiederholen, bis das Ergebnis stimmt) aber auch nicht aktiv auf ein zweites britisches Referendum drängen. Gewiss: Einzelnen Briten, die nun um ihre Unionsbürgerschaft bangen müssen, sollte der Verbleib in der EU so einfach wie möglich gemacht werden. Die Bredouille aber, in die sich Großbritannien insgesamt mit dem Referendum gebracht hat, ist in erster Linie eine nationale Angelegenheit, und es muss den Briten selbst überlassen sein, einen Ausweg daraus zu finden. Die EU hat dabei weitaus weniger zu verlieren. Sie kann ohne Aufregung abwarten, wie sich die Lage weiter entwickelt.

Klar ist aber auch: Sobald der Artikel-50-Mechanismus einmal ausgelöst wurde, ist der Austritt nur noch durch ein einstimmiges Votum aller 28 Mitgliedsregierungen zu verhindern. Sollten die Briten es sich dann noch einmal anders überlegen, könnte das für den Rest der EU deshalb eine passende Gelegenheit sein, um die Frage aufzuwerfen, ob der Britenrabatt im EU-Haushalt und diverse andere Sonderregelungen eigentlich noch zeitgemäß sind.

Bild: By ukhomeoffice [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.

Freitag, 12. August 2016

Das Feld sortiert sich: Neues aus dem Wahlkampf um das Amt des UN-Generalsekretärs

Wer von diesem Tellerchen essen will, muss erst ein paar Probeabstimmungen im Sicherheitsrat überstehen.
Einer der wichtigsten Wahlkämpfe, die in diesem Jahr auf die Weltgemeinschaft zukommen, geht in seine entscheidende Phase – und die Rede ist hier natürlich nicht von der US-amerikanischen Präsidentschaftswahl, sondern von der des nächsten Generalsekretärs der Vereinten Nationen. Bis Oktober will sich der UN-Sicherheitsrat auf einen Kandidaten einigen, den er der Generalversammlung zur Ernennung vorschlagen wird. Zuvor soll eine Reihe von Probeabstimmungen das Feld der Bewerber ausdünnen.

Wer am Ende das Rennen macht, ist aber noch kaum abzusehen. Viele Beobachter fürchten, dass es am Ende zu gekreuzten Vetos kommen könnte, bei denen die USA und Russland wechselseitig die Favoriten des jeweils anderen Landes durchfallen lassen. Auf der Strecke bleiben könnte auch die bislang größte Errungenschaft dieser Wahl: das neue transparentere Verfahren, durch das nicht mehr nur die Supermächte-Verträglichkeit der Kandidaten, sondern das Wohlergehen der Weltgemeinschaft insgesamt im Mittelpunkt stehen sollte.

Das neue Verfahren

Zur Erinnerung: Der UN-Generalsekretär wird formal von der Generalversammlung auf Vorschlag des Sicherheitsrats gewählt. In der Praxis schlägt der Sicherheitsrat jedoch immer nur einen einzelnen Kandidaten vor, der dann von der Generalversammlung abgenickt wird. Da zudem bei der Nominierung die ständigen Sicherheitsratsmitglieder USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien jeweils ein Vetorecht haben, beschränkte sich das Auswahlverfahren bislang faktisch auf Verhandlungen zwischen diesen fünf Großmächten. Und häufig einigten sie sich dabei auf weitgehend profillose und uncharismatische Diplomaten, deren wichtigste Stärke darin bestand, nirgendwo anzuecken. Der derzeitige Amtsträger Ban Ki-moon ist wohl das beste Beispiel dafür.

In den letzten Jahren jedoch setzte sich ein Bündnis von Nichtregierungsorganisationen für Reformen im Wahlverfahren ein: Um von den Großmächten unabhängiger zu werden, sollte der Generalsekretär künftig nur noch für eine Amtszeit antreten können. Zudem sollte der Sicherheitsrat nicht mehr nur einen, sondern mindestens zwei Kandidaten vorschlagen, sodass die Generalversammlung ein echtes Mitspracherecht bekäme. Und anstelle von intransparenten Hinterzimmergesprächen sollte es einen klaren Zeitplan geben, bei dem die Bewerber vor der Wahl öffentlich ihre politischen Visionen für die UN darlegen sollten.

Ein eigenartiger Wahlkampf

Diese Forderungen wurden von vielen UN-Mitgliedstaaten aufgegriffen, aber von Russland, China und den USA blockiert. Nur der letzte Vorschlag wurde in die Tat umgesetzt: Im Dezember 2015 forderte der Präsident der Generalversammlung, der Däne Mogens Lykketoft (S/SI-PA), die Mitgliedstaaten auf, möglichst frühzeitig mögliche Bewerber zu benennen. Insgesamt traten zwölf Kandidaten an, die sich im April, Juni und Juli 2016 in der Generalversammlung den Fragen der Mitgliedstaaten stellten. Darüber hinaus fanden zivilgesellschaftlich organisierte Debatten statt, in denen sich die Kandidaten vor einem breiteren Publikum präsentierten.

Das Ergebnis dieses neuen Verfahrens war ein interessanter und etwas eigenartiger Wahlkampf. Wenigstens einige der Kandidaten suchten aktiv die Öffentlichkeit, etwa die Neuseeländerin Helen Clark (NZLP/PA), deren Twitter-Kampagne immerhin auf eine fünfstellige Zahl an Followern kommt. Andere hingegen hielten sich erkennbar zurück – in dem Bewusstsein, dass sie für ihre Wahl am Ende eben nicht die Weltbevölkerung, ja nicht einmal die Generalversammlung überzeugen müssen, sondern in erster Linie die fünfzehn Mitglieder des Sicherheitsrats. (Außer dem fünf Vetomächten sind das derzeit die Regierungen von Ägypten, Angola, Japan, Malaysia, Neuseeland, Senegal, Spanien, der Ukraine, Uruguay und Venezuela.)

Probeabstimmungen im Sicherheitsrat

Wie erfolgreich die einzelnen Kandidaten mit ihrer Strategie jeweils waren, zeigt sich in diesen Wochen: Ende Juli führte der Sicherheitsrat eine erste, am 5. August eine zweite Probeabstimmung (straw poll) durch, bei denen jedes der fünfzehn Ratsmitglieder zu jedem Kandidaten eine Stimme abgeben kann. Unmittelbare Konsequenzen haben diese Abstimmungen allerdings nicht; offiziell geht es lediglich darum, den Bewerbern zur Fortsetzung ihrer Kandidatur „zuzuraten“ (encourage) oder „abzuraten“ (discourage). Auch Enthaltungen sind möglich.

In den ersten Probeabstimmungen werden dabei die Stimmen aller Ratsmitglieder gleich behandelt, um ein allgemeines Stimmungsbild zu erhalten. In späteren Runden hingegen geben die fünf ständigen Mitglieder ihre Stimmen gesondert ab – denn natürlich zählt das discourage einer Vetomacht in der Praxis mehr als das einer Regierung, die gegebenenfalls auch überstimmt werden kann. Erst wenn sich dann nach einer Reihe von Probeabstimmungen ein klarer Favorit abzeichnet, wird der Sicherheitsrat auch formal über diesen Kandidaten abstimmen.

(Wie es im hinterzimmerverliebten Sicherheitsrat so ist, sind die straw polls übrigens alle nicht-öffentlich. Offiziell erfahren außer den Mitgliedern des Sicherheitsrats nur die Kandidaten selbst, wie sie in dem Stimmungsbild abgeschnitten haben. Diese Geheimniskrämerei ist allerdings nicht nur „der Vereinten Nationen unwürdig“, wie Generalversammlungspräsident Lykketoft jüngst formulierte, sondern auch weitgehend nutzlos: In der Praxis dauerte es bei den ersten beiden Probeabstimmungen jeweils nur wenige Stunden, bis die Ergebnisse an die Medien durchgestochen wurden. Eine Übersicht der kolportierten Ergebnisse in Tabellenform findet sich am Ende dieses Artikels.)

Bewegung unter den Favoriten

Nach der ersten Probeabstimmung hat eine erste Bewerberin, die Kroatin Vesna Pusić (HNS/LI), ihre Kandidatur bereits zurückgezogen: Mit nur zwei encourage, elf discourage und zwei Enthaltungen nahm sie nicht nur im Ranking den letzten Platz ein; es stand auch mathematisch fest, dass mindestens eine der fünf Vetomächte gegen sie votiert haben musste.

In Wirklichkeit war Pusić freilich von Anfang an nur als Außenseiterin in das Rennen gegangen. Aber auch unter den Favoriten kam durch die straw polls einige Bewegung. Hier eine Übersicht über die Kandidaten mit den besten Aussichten, die Wahl am Ende tatsächlich zu gewinnen.

Irina Bokova

Irina Bokova.
Noch niemals war eine Frau UN-Generalsekretärin, noch niemals ein Mensch aus Osteuropa – und viele Mitgliedstaaten sind der Meinung, das müsse sich diesmal ändern. Eine der ersten Favoritinnen für die diesjährige Wahl war deshalb die Bulgarin Irina Bokova (BSP/SI-PA), seit 2009 Generalsekretärin der UNESCO, die auch die bevorzugte Kandidatin der Vetomacht Russland sein soll. Zum Problem könnte für sie allerdings werden, dass sie 2011 den UNESCO-Beitritt Palästinas unterstützte – gegen den heftigen Widerstand der USA, die als Reaktion sogar ihre Beitragszahlungen an die UNESCO einstellten.

Zwar ist sie auch mit der Familie der US-Präsidentschaftskandidatin Hillary Clinton (Dem./PA) befreundet; ob das genügen wird, um sie vor einem amerikanischen Veto zu bewahren, ist jedoch zweifelhaft. Im ersten straw poll landete Bokova mit neun encourage und vier discourage noch auf dem dritten Platz, im zweiten rutschte sie mit einem 7:7-Ergebnis auf den fünften Rang ab.

Helen Clark

Helen Clark.
Die größte Verliererin der ersten Probeabstimmungen war jedoch Helen Clark (NZLP/PA). Die frühere neuseeländische Premierministerin, die seit 2009 das UN-Entwicklungsprogramm UNDP leitet, hatte unter den Generalsekretärskandidaten den öffentlichsten Wahlkampf geführt. Mit ihrer starken Persönlichkeit stieß sie unter vielen Beobachtern auf Sympathie, und auch für die Buchmacher galt sie bald als Spitzenreiterin im Rennen um die Wahl.

Unter den Mitgliedern des Sicherheitsrats hingegen kam Clarks Wahlkampf offenbar nicht allzu gut an. Bei den Probeabstimmungen landete sie (mit 8:5 in der ersten und 6:8 in der zweiten Runde) nur im Mittelfeld.

António Guterres

António Guterres.
Der überraschende Gewinner der beiden ersten Probeabstimmungen war hingegen der Portugiese António Guterres (PS/SI-PA), ebenfalls früherer Premierminister sowie bis Ende 2015 UN-Hochkommissar für Flüchtlinge. Obwohl Guterresʼ Eignung für das Amt von Anfang an von kaum jemandem in Zweifel gezogen wurde, galt er als männlicher Westeuropäer zunächst nur als Außenseiterkandidat. Mit einem Ergebnis von 12:0 im ersten straw poll wurde er jedoch über Nacht zum Favoriten.

Auch in der zweiten Runde schnitt er von allen Kandidaten am besten ab, wenn auch etwas schlechter als zuvor (11:2). Allerdings gibt es Gerüchte, nach denen sich unter den zwei discourage-Stimmen auch die Vetomacht Russland befindet, die auf einem osteuropäischen Kandidaten beharrt.

Susana Malcorra

Susana Malcorra.
Susana Malcorra (Cambiemos/–), bis 2015 Büroleiterin von Ban Ki-moon und derzeit argentinische Außenministerin, erklärte erst spät ihre Kandidatur. Nicht zuletzt in Abgrenzung zu Helen Clark machte sie dabei von Anfang an deutlich, dass sie bei den Vereinten Nationen nicht allzu viel verändern will: Der Generalsekretär sei „kein Weltpräsident“ und müsse vor allem gut mit den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats zurechtkommen. Nicht zuletzt deshalb gilt sie auch als Favoritin der US-Regierung.

Aber natürlich ist auch Malcorra keine Osteuropäerin, und so könnte auch sie an einem russischen Veto scheitern. Zudem scheinen einige der nicht-ständigen Ratsmitglieder nicht ganz von ihrer gezielt unambitionierten Haltung überzeugt zu sein: Bei den bisherigen straw polls schnitt sie gut, aber nicht überragend ab (7:4, 8:6).

Danilo Türk und Vuk Jeremić

Danilo Türk.
Sollte das Kriterium der regionalen Herkunft am Ende mehr zählen als die Geschlechterfrage, so stehen noch zwei weitere Osteuropäer bereit: der Slowene Danilo Türk (parteilos) und der Serbe Vuk Jeremić (parteilos, früher DS/SI-PA).

Beide erzielten in den Probeabstimmungen recht gute Ergebnisse (Türk: 11:2, 7:5, Jeremić: 9:5, 8:4), aber auch gegen sie gibt es Vorbehalte: Türks langjähriger Schwerpunkt auf Menschenrechtsfragen ist wohl nicht die beste Ausgangslage, um von Russland oder China gewählt zu werden. Und Jeremić wehrte sich während seiner Zeit als serbischer Außenminister bis 2012 vehement gegen die Unabhängigkeit des Kosovo, was wiederum bei den USA, Frankreich und Großbritannien nicht allzu gut ankam.

Oder jemand ganz anderes?

Die Verhandlungen, die in den nächsten Wochen im Sicherheitsrat anstehen, dürften also nicht einfach werden – und so bleibt die Befürchtung, dass als Kompromiss zwischen den Großmächten am Ende doch noch eine Kandidatin oder ein Kandidat zum Zuge kommen könnte, der bislang überhaupt nicht auf der Bewerberliste steht.

Immer wieder erwähnt wird dabei die Bulgarin Kristalina Georgieva (GERB/IDU), derzeit Vizepräsidentin für Haushalt der Europäischen Kommission. Schon im vergangenen Winter hatte die bulgarische Regierung ihre Nominierung in Erwägung gezogen, letztlich aber der scheinbar aussichtsreicheren Irina Bokova den Vorzug gegeben. Aber immerhin: Auch Georgieva ist eine Frau aus Osteuropa, hat internationale Erfahrung – und würde bei den USA wohl auf weniger Vorbehalte stoßen.

Ein anderer Name, der sich hartnäckig in der Gerüchteküche hält, ist derjenige der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/CDI-IDU). Auch sie wäre eine Frau, die sich den Respekt der Großmächte nicht erst erarbeiten müsste; zudem hat sie in letzter Zeit einiges daran gesetzt, um mögliche Konflikte mit Russland, China und Großbritannien möglichst zu entschärfen. Das Amt als UN-Generalsekretärin wäre für sie die Gelegenheit, um ihre Kanzlerschaft rechtzeitig vor der Bundestagswahl 2017 im Triumph zu beenden – vorausgesetzt natürlich, dass sie daran überhaupt interessiert ist und nicht noch ein weiteres Mal antreten will.

Lässt die Generalversammlung die Muskeln spielen?

Doch ganz egal, wie gut Georgieva oder Merkel für den Posten geeignet sein mögen: Sollte der Sicherheitsrat eine von ihnen nominieren, wäre das für die Vereinten Nationen ein Rückschlag. Denn es wäre ein fatales Zeichen dafür, dass wieder einmal die (schwierig miteinander zu versöhnenden) Partikularinteressen der Vetomächte im Sicherheitsrat wichtiger gewesen wären als die Forderung nach einem fairen und nachvollziehbaren Verfahren. Von der Reform, durch die die Wahl des neuen Generalsekretärs strukturierter, transparenter und letztlich auch ein wenig demokratischer werden sollte, wäre dann überhaupt nichts mehr übrig.

Für die Reformfreunde in der Generalversammlung könnte jetzt deshalb der richtige Zeitpunkt sein, um vorsorglich ein wenig die Muskeln spielen zu lassen. Denn natürlich benötigt der nächste Generalsekretär nach seiner Nominierung durch den Sicherheitsrat auch noch die Wahl durch die Generalversammlung. Wenn eine größere Gruppe von Mitgliedstaaten jetzt ankündigen würde, dass sie nur einen der elf bis jetzt bekannten Kandidaten wählen und jeden anderen durchfallen lassen wird, dann könnte das die Verhandlungen im Sicherheitsrat durchaus beeinflussen.

Eine solche Initiative könnte beispielsweise von der ACT-Gruppe oder den blockfreien Staaten ausgehen, die sich am nachdrücklichsten für die Verfahrensreform eingesetzt haben. Aber warum nicht auch von der deutschen Bundesregierung? Es wäre ohne Zweifel eine Gelegenheit, um der UN-Generalversammlung neue Bedeutung zu verleihen und sich um die Vereinten Nationen verdient zu machen.

Übersicht

Die folgende Tabelle zeigt die Ergebnisse der ersten beiden Probeabstimmungen. (12:0:3 bedeutet dabei: 12 encourage-Stimmen, 0 discourage-Stimmen, 3 Enthaltungen.) Die Kandidaten sind in der Reihenfolge ihres Ergebnisses bei der zweiten Probeabstimmung gelistet.
 
Kandidat Land/
Regionalgruppe
bisherige Tätigkeit straw poll
21.7.2016
straw poll
5.8.2016
António Guterres
PS/SI-PA

Portugal
Westeuropa u.a.
1995-2002 nat. Regierungschef
2005-15 UNHCR

12:0:3 11:2:2
Vuk Jeremić
parteilos
Serbien
Osteuropa

2007-12 nat. Außenminister
2012-13 Präsident der UN-Generalversammlung

9:5:1

8:4:3
Susana Malcorra
Cambiemos/–
Argentinien
Lateinamerika
2012-15 Leiterin UN Executive Office
seit 2015 nat. Außenministerin

7:4:4 8:6:1
Danilo Türk
parteilos
Slowenien
Osteuropa

2007-12 nat. Staatspräsident11:2:2
7:5:3
Irina Bokova
BSP/SI-PA
Bulgarien
Osteuropa

seit 2009 UNESCO-Generaldirektorin

9:4:2 7:7:1
Srgjan Kerim
parteilos
Mazedonien
Osteuropa

2000-01 nat. Außenminister
2007-08 Präsident der UN-Generalversammlung

9:5:1 6:7:2
Helen Clark
NZLP/PA
Neuseeland
Westeuropa u.a.

1999-2008 nat. Regierungschefin
seit 2009 Leiterin des UNDP
 
8:5:2 6:8:1
Christiana Figueres
PLN/SI
Costa Rica
Lateinamerika

2010-16 Generalsekretärin UNFCCC

5:5:5 5:8:2
Igor Lukšić
DPS/SI-PA
Montenegro
Osteuropa

2010-12 nat. Ex-Regierungschef
seit 2012 nat. Außenminister
3:7:5 2:6:7
Miroslav Lajčák
SMER/SI
Slowakei
Osteuropa

seit 2012 nat. Außenminister 7:3:5 2:9:4
Natalia Gherman
PLDM/IDU
Moldawien
Osteuropa

2013-16 nat. Außenministerin 4:4:7 3:10:2
Vesna Pusić
HNS/LI
Kroatien
Osteuropa
 
2011-16 nat. Außenministerin

2:11:2 Kandidatur zurückgezogen
 
Quelle für die Resultate der Probeabstimmungen: 1for7billion, WFUNA.
Bilder: UN Photo/Manuel Elias [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Irina_Bokova.jpg: Irina Bokova, derivative work: TCY (Irina_Bokova.jpg) [CC BY 2.5], via Wikimedia Commons; United Nations Development Programme (helen clark) [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; US Mission/Eric Bridiers [CC BY-ND 2.0], via Flickr; Elza Fiuza/Agência Brasil [CC BY 3.0 br], via Wikimedia Commons; IAEA Imagebank [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons.

Donnerstag, 4. August 2016

Die Bürger der Welt müssen die Kontrolle zurückgewinnen – mit einem globalen Parlament

Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Andreas Bummel. (Zum Anfang der Serie.)

„Das Weltregime dient vor allem der globalen Elite. Warum gibt es kein gewähltes Weltparlament, das eine demokratische Kontrolle im Namen der Bürger ausübt?“
Je enger und komplexer die weltweite wechselseitige Abhängigkeit wird, desto weniger Probleme können einzeln agierende Staaten alleine lösen. Wohlstand, Entwicklung und Sicherheit hängen heute sehr stark von erfolgreicher internationaler Zusammenarbeit und Integration ab. Das Brexit-Votum ist eine Anomalie und eine irrationale Antwort auf diesen globalen Trend. Während die neue britische Regierung sich auf die Austrittsverhandlungen mit der EU vorbereitet, plant die Afrikanische Union die Einführung eines kontinentalen Passes und die Abschaffung von Grenzkontrollen ähnlich wie im Schengen-Raum. Was auch immer fremdenfeindliche und nationalistische Demagogen die Menschen glauben lassen wollen: Eine zombieartige Wiederauferstehung der „nationalen Unabhängigkeit“ ist keine tragfähige Lösung und wird in der Welt nur Schaden anrichten.

Intergouvernementalismus untergräbt die Demokratie

Es gibt jedoch ein wachsendes Bewusstsein dafür, dass die derzeitige Form der Globalisierung nicht weitergehen kann. Sie unterstreicht Klassengegensätze, indem sie wirtschaftliche Gewinne in einer sehr ungleichen Weise verteilt. Zugleich untergräbt sie durch intergouvernementale Zusammenarbeit die Demokratie. In vielen Fällen werden nationale Parlamente zu Abnick-Institutionen reduziert, von denen erwartet wird, dass sie alles akzeptieren, was ihre Regierungen ausgehandelt haben – falls sie überhaupt gefragt werden.

Die UN und ihre vielen Sonderorganisationen, die internationalen Finanzinstitutionen, die Welthandelsorganisation und verschiedene zwischenstaatliche Netzwerke üben schon jetzt viele Funktionen einer Weltregierung aus. Doch dieses Weltregime dient in erster Linie den Interessen einer globalen Elite. Wie Mary Kaldor vor einigen Wochen formuliert hat: „In der Theorie sollten wir Entscheidungen durch die Mitgliedschaft unserer Nationalstaaten in globalen Institutionen beeinflussen können, aber in der Praxis sind diese Institutionen eher durch die Interessen der globalen Elite geprägt als durch gewöhnliche Bürger.“

In einem früheren Beitrag hat Danny Sriskandarajah geschrieben, dass das System globalen Regierens das „eklatante, endemische Zusammenspiel zwischen wirtschaftlichen und politischen Eliten“ fördert. Er argumentiert für „radikal neue Formen der Repräsentation und Aufsicht“ auf globaler Ebene. Auf EU-Ebene garantiert das direkt gewählte Europäische Parlament, dass es eine demokratische Verbindung zu den Bürgern gibt. Es ist das markanteste Merkmal eines globalen Demokratiedefizits, dass es im globalen Regierungssystem nichts Ähnliches gibt.

Die Weltbürger gegenüber den globalen Eliten stärken

Steuervermeidung und die Nutzung anonymer Briefkastenfirmen durch die Superreichen ist ein massiver Angriff auf die Fähigkeit von Staaten, öffentliche Dienstleistungen zu erbringen, und erhöht die globale Ungleichheit. Es heißt, dass heute zwischen 24 und 36 Billionen Dollar in Steueroasen versteckt sind. Nach der spektakulären Veröffentlichung der Panama Papers richtete das Europäische Parlament im Juni einen Untersuchungsausschuss ein, der sich mit dem Thema Steuervermeidung und Geldwäsche beschäftigt.

Warum gibt es kein gewähltes Weltparlament, das dasselbe tut und eine demokratische Kontrolle im Namen der 99% der Weltbürger ausübt? „Die Panama Papers bestätigen, dass die globale Elite betrügt, lügt und stiehlt“, schrieb Fredrik Deboer und forderte: „Steuerzahler der Welt, vereinigt euch!“ Angesichts der Unfähigkeit oder des Unwillens der nationalen Regierungen, der OECD und anderer Institutionen, das Problem wirklich zu lösen, scheint ein Weltparlament aus regierungsunabhängigen Abgeordneten der beste Weg zu sein.

Eine Parlamentarische Versammlung bei den Vereinten Nationen

Mutiges Denken ist notwendig. Das Konzept der „Global Governance“ – das vorgibt, dass Regierungsfunktionen auf globaler Ebene erfüllt werden können, ohne dass es eine formale globale Regierung gibt – hat seinen Zenit überschritten. Es ist ein gutes Zeichen, dass führende Wissenschaftler der Internationalen Beziehungen, Politikwissenschaft, Philosophie, Soziologie, Wirtschaftswissenschaft und anderer Felder sich letztes Jahr zusammengeschlossen haben, um das World Government Research Network zu gründen.

Gewiss, ein Weltparlament kann nicht von einem Tag auf den nächsten eingerichtet werden. Aber es ist ein alternativer und progressiver Ansatz zur Idee, „die Kontrolle zurückzugewinnen“. Es basiert auf den Werten von globaler Solidarität und Weltbürgertum. Ein erster Schritt wäre schon jetzt möglich, wenn genügend politischer Wille bestünde: die Schaffung einer Parlamentarischen Versammlung bei den Vereinten Nationen (United Nations Parliamentary Assembly, UNPA). Sie könnte von der UN-Generalversammlung ohne eine Charta-Reform oder die Zustimmung des Sicherheitsrats eingerichtet werden.

Mehr als 1.500 Parlamentarier unterstützen die UNPA

Boutros Boutros-Ghali, der von 1992 bis 1996 UN-Generalsekretär war (und von den USA aus dem Amt gedrängt wurde), war ein starker Verfechter dieses Projekts. Als 2007, zu einem guten Teil dank seiner Unterstützung, die internationale UNPA-Kampagne gestartet wurde, erklärte er: „Wir müssen die Demokratisierung der Globalisierung voranbringen, bevor die Globalisierung die Grundlagen nationaler und internationaler Demokratie zerstört. Die Etablierung einer Parlamentarischen Versammlung bei den Vereinten Nationen ist ein unverzichtbarer Schritt geworden, um eine demokratische Kontrolle der Globalisierung zu erreichen.“

Heute wird der internationale Aufruf für eine UNPA von einem breiten Spektrum von Einzelpersonen und Institutionen aus mehr als 150 Ländern unterstützt – insbesondere von rund 1.500 derzeitigen oder früheren Parlamentariern. Im Mai rief das Panafrikanische Parlament die afrikanischen Regierungen dazu auf, das Projekt bei den Vereinten Nationen voranzubringen. Das Parlament der Afrikanischen Union erklärte, dass eine UNPA „zur Stärkung der demokratischen Partizipation und Repräsentation der Bürger dieser Welt notwendig“ ist und dass die neue Versammlung zu „einer Stärkung der demokratischen Kontrolle über UN-Einsätze, speziell in Afrika, beitragen“ würde.

Das Gemeinwohl der Menschheit

In der Tat, es gäbe viel zu tun für eine UNPA. Wer zum Beispiel wäre in einer besseren Position als die Vertreter der Weltbürger, um die Fortschritte bei den neuen Zielen zur nachhaltigen Entwicklung zu bewerten? Eine UNPA sollte ihren eigenen Menschenrechtsausschuss einrichten. Sie sollte Druck auf Regierungen ausüben, bei Abrüstungsfragen voranzukommen. Sie könnte den Fortschritt beim Kampf gegen den Klimawandel überwachen. Mit der Zeit sollte eine UNPA Informations-, Beteiligungs- und Kontrollrechte gegenüber allen relevanten globalen Regierungsinstitutionen erhalten.

Gemäß einer kürzlich veröffentlichten Umfrage in 18 Ländern sehen sich mehr als die Hälfte der Befragten in Schwellenländern in erster Linie als globale, nicht als nationale Bürger an. Dieses Gefühl würde auch bei den meisten Weltparlamentariern vorherrschen. Sie wären dazu aufgerufen, das Gemeinwohl der Menschheit als Ganzes zu verfolgen. Im Gegensatz dazu haben Karrierediplomaten, was auch immer sie persönlich fühlen mögen, immer die Pflicht, die Sichtweisen ihrer Regierungen zu vertreten.

Den Bürgern der Welt ein Mitspracherecht geben

Die UN und die globalen Regierungsinstitutionen haben eine Reform zwingend nötig. Das System ist fragmentiert und oft ineffektiv. Es gibt eine Unzahl an Themen, die behandelt werden müssen. Eine der besten Übersichtsdarstellungen in jüngerer Zeit war Joseph Schwartzbergs Buch Transforming the United Nations System, das derzeit ins Deutsche übersetzt wird. Viele Vorschläge sind auch in dem Bericht der Commission on Global Security, Justice, and Governance enthalten, der letztes Jahr veröffentlicht wurde.

Von allen Vorschlägen aber ist die Einrichtung einer UNPA der wichtigste, um den Bürgern der Welt ein Mitspracherecht bei der UN und über die künftige Richtung der Globalisierung zu geben.

Andreas Bummel ist Mitgründer und Direktor des Komitees für eine demokratische UNO (KDUN), einer parteipolitisch unabhängigen Nichtregierungsorganisation mit Sitz in Berlin, sowie Vorstandsmitglied im World Federalist Movement-Institute for Global Policy (WFM-IGP) in New York. Seit 2007 koordiniert er die internationale Kampagne für eine Parlamentarische Versammlung bei den Vereinten Nationen.



Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: UNMEER/Pierre Peron [CC BY-ND 2.0], via Flickr; privat.