Donnerstag, 28. Mai 2015

Mehr Technokratie wagen? Die „Bessere Rechtsetzung“-Agenda der Europäischen Kommission

Frans Timmermans (PvdA/SPE) will Bürokratie mit Technokratie bekämpfen. Kann das gut gehen?
Den ersten Ärger gab es wegen Plastiktüten. Jahr für Jahr verbrauchen die europäischen Bürger fast 100 Milliarden Kunststofftragetaschen: ein gewaltiger Müllhaufen, für dessen Eindämmung die Europäische Kommission unter dem damaligen Umweltkommissar Janez Potočnik (LDS/ALDE) bereits Ende 2013 einen Richtlinienvorschlag verabschiedet hatte. Während einige nationale Regierungen sich sträubten, unterstützte das Europäische Parlament den Vorschlag und handelte bis November 2014 schließlich einen Kompromiss mit dem Ministerrat aus.

So weit, so normal. Doch zur großen Irritation der Abgeordneten drohte in der Schlussphase dieser Verhandlungen ausgerechnet die Kommission, eine Einigung zu verhindern. Die Plastiktüten-Debatte, so beklagte sich der Erste Vizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE), sei „so unglaublich kompliziert geworden“. Nach den Änderungen durch Parlament und Rat sei sich die Kommission „nicht sicher“, ob die neue Richtlinie „immer noch das ist, was wir zu Beginn beabsichtigten“; es drohe eine „Überregulierung“. Erst im letzten Moment ließ Timmermans seine Vorbehalte fallen und machte den Weg für den Kompromiss frei.

„Bessere Rechtsetzung“ – wer will da widersprechen?

Der Streit um die Plastiktüte war die erste offene Machtprobe zwischen dem Parlament und Frans Timmermans, der wenige Wochen zuvor zusammen mit den anderen Mitgliedern der Kommission unter Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) sein Amt angetreten hatte. Noch bei den Anhörungen der Kommissionskandidaten im Oktober hatten sich viele Abgeordnete von dem neuen Ersten Vizepräsidenten begeistert gezeigt, der mit dem Aufgabenbereich „Bessere Rechtsetzung, interinstitutionelle Beziehungen, Rechtsstaat und Grundrechte“ eine Schlüsselstellung in der neuen Kommission einnimmt.

Eloquent und vielsprachig sprach sich Timmermans für eine transparente und effiziente EU aus, die weniger Bürokratie verursacht und sich auf das konzentriert, was den Bürgern wirklich wichtig ist. Wer wollte da widersprechen? Die Parlamentarier jedenfalls applaudierten, und einige Beobachter spekulierten gar, ob sie gerade die erste Bewerbungsrede des künftigen sozialdemokratischen Spitzenkandidaten bei der Europawahl 2019 gehört hatten.

Streit über große und kleine Dinge

Seitdem jedoch schwand die Begeisterung für die „bessere Rechtsetzung“ im Parlament zusehends dahin. Denn die Plastiktüten sollten kein Einzelfall bleiben: Als Juncker und Timmermans wenige Wochen später das Arbeitsprogramm der Kommission für 2015 vorstellten, kündigten sie an, dass sie rund 80 laufende Gesetzgebungsvorhaben zurückziehen würden, die noch vor ihrem Amtsantritt auf den Weg gebracht und seitdem nicht abgeschlossen worden waren.

Ganz überraschend kam das nicht: Immerhin hatte Timmermans bereits in seiner Zeit als niederländischer Außenminister 2013 eine Liste mit Vorschlägen präsentiert, in welchen Bereichen die EU sich stärker zurückhalten sollte. Und auch Juncker selbst hatte im Europawahlkampf 2014 mit dem Slogan geworben, die EU müsse „in großen Dingen größer und in kleinen Dingen kleiner“ werden: Statt sich in einer Vielzahl von Einzelprojekten zu verheddern, solle die Europäische Kommission klare Prioritäten setzen.

Nur: Wer bestimmt, welche Dinge groß und welche klein sind? Dass die Streichungen, die Juncker und Timmermans ankündigten, auch umwelt- und sozialpolitische Vorhaben betrafen, stieß etwa bei den europäischen Grünen jedenfalls auf heftige Kritik. Und auch die übrigen Fraktionen zerstritten sich über das Arbeitsprogramm der Kommission so sehr, dass eine eigentlich dazu geplante Resolution des Europäischen Parlaments am Ende nicht zustande kam.

Ausschuss für Regulierungskontrolle

Mit dem gestrafften Arbeitsprogramm war die Kommissionsagenda zur „besseren Rechtsetzung“ allerdings noch nicht am Ende. Als ein weiteres Aktionsfeld identifizierte Timmermans bereits Ende 2014 das System der Folgenabschätzung – also die wissenschaftliche Analyse der voraussichtlichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Konsequenzen von Gesetzgebungsvorschlägen.

Zu diesem Zweck richtete die Europäische Kommission bereits 2006 einen internen „Ausschuss für Folgenabschätzung“ ein, der sicherstellen soll, dass sämtliche Initiativen der Kommission vor ihrer Verabschiedung nach wissenschaftlichen Kriterien evaluiert worden sind. Allerdings setzte sich dieses Gremium bisher ausschließlich aus Kommissionsbeamten zusammen, was als Problem für seine Unabhängigkeit gesehen wurde. Künftig wird es deshalb (unter dem neuen Namen „Ausschuss für Regulierungskontrolle“) aus sechs hauptberuflichen Mitgliedern bestehen, von denen drei von außerhalb der Kommission stammen sollen.

Obwohl der Ausschuss für Regierungskontrolle keine politische Entscheidungen trifft, sondern nur technische Standards bewerten soll, vereint er viel Macht auf sich: Grundsätzlich verabschiedet die Kommission keine Gesetzgebungsinitiative, zu der nicht auch er eine positive Stellungnahme gegeben hat.

Kommission will Folgenabschätzung auch von Parlament und Rat

Doch auch das ist Timmermans noch nicht genug. Denn bekanntlich kann die Kommission europäische Rechtsakte zwar vorschlagen; vor ihrer endgültigen Verabschiedung aber werden diese meist vom Europäischen Parlament und dem Ministerrat noch einmal kräftig umformuliert. Was aber, wenn die endgültige Fassung dann nicht mehr „das ist, was wir zu Beginn beabsichtigten“ (wie Timmermans im Fall der Plastiktüten-Richtlinie beklagte)? Während die Kommission von 2007 bis 2014 über siebenhundert Folgenabschätzungen ausarbeitete, ließ das Parlament im selben Zeitraum gerade einmal zwanzig seiner Änderungen von unabhängigen Wissenschaftlern überprüfen – und der Rat keine einzige.

Am vergangenen 19. Mai schlug Timmermans deshalb eine neue interinstitutionelle Vereinbarung zwischen den wichtigsten EU-Organen vor (Wortlaut). Als zentrale Neuerung sollen sich demnach auch das Parlament und der Rat dazu verpflichten, bei jeder „wesentlichen Änderung“ des Kommissionsvorschlags erst eine externe Folgenabschätzung durchzuführen. Außerdem möchte die Kommission im Rahmen des sogenannten REFIT-Programms künftig verstärkt bestehende Rechtsakte auf ihre Effizienz prüfen und gegebenenfalls vereinfachen oder streichen. Durch die interinstitutionelle Vereinbarung sollen das Parlament und der Rat sich darauf verpflichten, solche Überarbeitungsinitiativen ebenfalls prioritär zu behandeln.

Helfen Folgenabschätzungen gegen Europaskepsis?

Auf Anhieb klingt diese Idee erst einmal ausgezeichnet. Schließlich wird kaum ein Vorwurf so oft gegen die EU erhoben wie der der Überregulierung. Und was wäre zu dessen Entkräftung besser geeignet als eine solide wissenschaftliche Folgenabschätzung und eine permanente Kontrolle des bestehenden Rechts?

Zahlreiche Berichte über Timmermansʼ Vorschläge verwiesen deshalb zuletzt auf vergangene Kontroversen um Gurkenkrümmungen und Ölkännchen, die künftig vermieden werden könnten; die Süddeutsche Zeitung kommentierte gar enthusiastisch, die Kommission wolle „weniger Bürokratie wagen“. Und auch der Erste Vizepräsident selbst beschrieb seine Agenda zur Besseren Rechtsetzung nicht zuletzt als eine Maßnahme, um den Gegnern der europäischen Integration die Argumentationsgrundlage zu entziehen: „Europaskeptiker liegen nicht per Definition falsch. Sie ärgern mich, weil sie manchmal Recht haben. Und wenn sie Recht haben, müssen wir ihnen eine Antwort geben.“

Das Problem der EU ist nicht mangelnde Rationalität

Mehr Akzeptanz durch mehr Wissenschaftlichkeit – so ungefähr ließe sich Timmermansʼ Ansatz also zusammenfassen. Aber kann diese Strategie aufgehen? Ich habe meine Zweifel. Denn letztlich basiert sie auf der Prämisse, dass das Hauptproblem der EU tatsächlich eine irrationale Regulierungswut wäre. Das aber erscheint mir, Ölkännchen hin oder her, ein Irrtum. Schon heute arbeiten die europäischen Institutionen in der Regel sachorientierter und empiriegeleiteter als die meisten nationalen Parlamente. Dass trotzdem so häufig Storys über wirklich oder vermeintlich abstruse Regulierungen ihren Weg in die Medien finden und mit Begeisterung weiterverbreitet werden, dürfte an einem anderen Grund liegen: nämlich an dem Gefühl vieler Bürger, dass die Brüsseler Politik nur von den politischen, wirtschaftlichen und akademischen Eliten gemacht wird, während sie selbst kaum Einfluss darauf nehmen können.

Wie jedes politische System produziert auch die EU manchmal mehr oder weniger unsinnige Regulierungen – aber im Leben der meisten Menschen dürfte die Verfügbarkeit von Plastiktüten, Ölkännchen oder gekrümmten Gurken dann doch keine so große Rolle spielen, dass sie allein deshalb nationalpopulistische Parteien wählen. Umgekehrt müssen auch die Vorwürfe, die gegen die EU-Rechtsetzung erhoben werden, nicht immer vernünftig sein, um wirkmächtig zu werden. Was die Europaskepsis wirklich antreibt, ist die Unfähigkeit des politischen Systems der EU, diese Art von Kritik aufzufangen und so zu kanalisieren, dass sie sich nicht gegen die Idee der europäischen Integration selbst richtet.

Demokratie braucht vor allem Repräsentation

Ein politisches System, das dauerhaft akzeptiert werden soll, braucht nicht nur eine „gute“, rationale Rechtsetzung, sondern muss auch irrationale Kritik einbeziehen können – genau dies ist der Grund, weshalb die Demokratie als Herrschaftsform am Ende der Technokratie überlegen ist. Für die Überwindung der Europaskepsis wird es deshalb nur wenig helfen, die wissenschaftliche Evaluation von Gesetzgebungsvorschlägen noch weiter zu perfektionieren, solange die europäischen Bürger sich dabei nicht von den europäischen Institutionen repräsentiert fühlen.

Für diese Repräsentation aber ist nicht zuletzt eine loyale Opposition notwendig, die auch die Möglichkeit haben muss, die Rationalitätskriterien der regierenden Mehrheit selbst in Frage zu stellen – was wiederum voraussetzt, dass auch Weltanschauungen, die aus akademischer Sicht als unvernünftig gelten, im politischen Diskurs eine Stimme finden können. In diesem Sinne aber weist Timmermansʼ technokratische Strategie genau in die falsche Richtung. Indem er versucht, auch das Europäische Parlament und den Rat auf das System der wissenschaftlichen Folgenabschätzung einzuschwören, erschwert er deren eigentliche Hauptaufgabe: die europäischen Bürger mit ihrer ganzen Vielfalt von Denkweisen und Überzeugungen zu repräsentieren und daraus einen politischen Kompromiss zu schmieden.

Die Europäische Kommission setzt unter Juncker und Timmermans deutliche Prioritäten. Sie nimmt sich das Recht heraus zu entscheiden, welche Dinge sie für „groß“ und welche für „klein“ hält, und wird dadurch politischer als früher. Es ist dabei völlig legitim, dass sie diese Prioritäten auch gegenüber dem Parlament und dem Rat durchzusetzen versucht. Aber eine politische Kommission darf sich nicht allein hinter Rationalitätsargumenten verstecken, sondern muss auch die politische Auseinandersetzung suchen. Was die EU braucht, ist keine technokratische „bessere Rechtsetzung“, sondern mehr Demokratie.

Bild: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Lieber Manuel,

    deine Kritik von Timmermans' Initiativen scheint mir etwas übertrieben zu sein.

    Das Unbehagen in der Bevölkerung bezieht sich überwiegend auf Bestimmungen des Primärrechts, die ausserhalb des Kompetenzbereichs der EU-Kommission und des EU-Parlaments liegen. Die von der EU-Kommission geforderte Folgenschätzung bezieht sich auf Bestimmungen des Sekundärrechts, von denen der Durchschnittsbürger eher indirekt betroffen wird, aber über Unternehmen gesamtwirtschaftliche Folgen hat.

    "Gute Regulierung" ist in relativer Begriff und kann nicht wissenschaftlich eindeutig definiert werden. Allerdings ist es möglich, objektive Schätzungen über die ökonomischen Auswirkungen einer regulatorischen Bestimmung zu berechnen. Heute bekommen die Abgeordneten Berichte über die Folgen des vorgelegten Entwurfs durch die Kommission, und meistens auch Gegenstudien von Lobbyisten. Über die ökonomischen Folgen von Änderungsvorschlägen, die meistens von Lobbyisten eingeflüstert wurden, müssen sich die Abgeordneten auf die Studien der Interessengruppen verlassen. Timmermans' Vorschlag ermöglicht es den Abgeordneten, diese Studien mit einer unabhängigen Bewertung der Kommission zu vergleichen. Das führt sicher zu mehr Transparenz und mehr Verantwortung im Entscheidungsfindungsprozess.

    Der Durchschnittsbürger spührt sicher wenig von der Überregulierung im EU-Sekundärrecht. Allerdings können Unternehmer als Multiplikatoren die Stimmung verändern, und über Wirtschaftsverbände die politischen Gleichgewichte beeinflussen. In wirtschaftsliberalen Kreisen verbreitet sich zunehmend die Auffassung, dass die Vorteile des Binnenmarkts zunehmend von den Nachteilen einer Überregulierung verdrängt werden. Der Mythos von kurz gefassten Freihandelsabkommen als Alternativen zum lästigen EU-Rechtsbesitzstand bildet eine mögliche programmatische Schnittstelle zwischen den etablierten Wirtschaftsliberalen und den Rechtspopulisten. Die Richter in Karlsruhe bedienen übrigens diese Auffassung mit unverhofften rechtsphilosophischen Argumenten.

    Wenn man der Auffassung ist, dass der Handlungsspielraum für politische Entscheidungen innerhalb der EU-Institutionen erweitert werden müsste, wäre es dringend nötig, sich vom Prinzip der Einzelermächtigung zu trennen.

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    1. Hallo, Till,

      ich wäre sehr dafür, das Budget des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments zu erhöhen, sodass Abgeordnete mehr Möglichkeiten haben, von Kommission und Lobbyisten unabhängige Studien anfertigen zu lassen. Aber das ist nicht das, was Timmermans vorgeschlagen hat (von den Kosten, die zusätzliche wissenschaftliche Studien verursachen, ist in der Mitteilung der Kommission gar keine Rede). Was er möchte, ist vielmehr eine Pflicht des Rats und des Parlaments, vor Änderungen am Kommissionsvorschlag immer eine eigene Folgenabschätzung durchzuführen.

      Diese Pflicht dürfte indirekt dazu führen, dass Rat und Parlament auf Änderungen öfter einmal ganz verzichten – eben weil zusätzliche Folgenabschätzungen Zeit und Geld kosten (und das Risiko mit sich bringen, dass die gewünschte Änderung in der Evaluierung nicht gut abschneidet, was schlecht für das Image wäre) – und einfach den Kommissionsvorschlag durchwinken. Ein Teil der Kritik an dem Timmermans-Vorschlag richtet sich deshalb ja gerade gegen den befürchteten "power grab" der Kommission zulasten von Parlament und Rat. Eine Stärkung der Abgeordneten kann ich darin jedenfalls nicht erkennen.

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  2. Hallo Manuel,

    ich teile Deine Kritik an der Pflicht, da ich es schon von der Symbolik her unschön finde, wenn ein Parlament, dass in meinem demokratischen Verständnis in der Hierachie über der Kommission stehen sollte, verpflichtet ist, bei Änderungen von Vorschlägen der Kommission Gutachten einzuholen. Gleichwohl bin ich bei Till, dass ich an der Intention "bessere Rechtsetzung" erst einmal nichts negatives erkennen kann, denn solange es dem Parlament frei steht, auch entgegen von Gutachten zu entscheiden, kann ich den Gegensatz zwischen "besserer Rechtsetzungs" und Demokratie nicht sehen.

    Ein bischen Nitpicking, an einem wie immer sehr gute geschriebenen Artikel, will ich aber an anderer Stelle betreiben: Demokratie ist der Technokratie nicht überlegen, weil sie "irrationale Kritik" einbeziehen kann, sondern weil sie – ich bin da bei Popper – gewaltfrei abgewählt werden kann, und auch weil bei Ihr die Prämissen stimmen. Die Annahme eine reine Technokratie sei machbar baut auf der Annahme, dass Politik völlig frei von normativen Entscheidungen zu gestalten sei. Diese Annahme scheint mir ziemlich naiv.

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