Mittwoch, 27. März 2019

Nicht nur Theresa Mays Ungeschick: Die Probleme des Brexit sind strukturelle Folgen europäischer Desintegration

Natürlich ist es einfach, die Schuld für die britische Krise bei Theresa May zu suchen. Aber auch eine andere Regierung hätte den Brexit nicht zum Erfolgsprojekt gemacht.
Über eine Million Demonstranten auf der Straße. Über fünf Millionen Unterschriften unter einer Petition. Die größte (und viertgrößte) Abstimmungsniederlage, die jemals eine Regierung im Unterhaus erlitten hat. Rücktritte von Ministern. Parteiaustritte von Abgeordneten. Die „nationale Erniedrigung“, den Europäischen Rat um eine Fristverlängerung bitten zu müssen und nicht einmal im Raum zu sein, als über diese verhandelt wird. Eine Premierministerin, die die Schuld für das Debakel auf das Parlament schiebt. Ein Parlament, das sich nicht dazu aufraffen kann, die Regierung zu stürzen, ihr aber in der entscheidenden Woche die Kontrolle über die Tagesordnung entzieht: Kein Zweifel, der Brexit hat das Vereinigte Königreich in eine politische Krise von außergewöhnlichem Ausmaß gestürzt, und wenige Wochen vor dem neuen Austrittsdatum am 12. April zeichnet sich noch immer keine klare Lösung dafür ab. Vom No-Deal-Szenario bis zu einer Rücknahme des Austrittsantrags ist keine Möglichkeit ausgeschlossen – und keine Möglichkeit, die auch für die EU akzeptabel wäre, hat eine Mehrheit im Parlament.

Strategische Fehler der Regierung May

Je höher sich diese Krise auftürmt, desto intensiver wird auch die Suche danach, wer oder was eigentlich die Schuld daran trägt. Der größte Teil der Kritik richtet sich dabei auf die Premierministerin Theresa May (Cons./AKRE). Nach einer aktuellen Umfrage denken nur sieben Prozent der britischen Bevölkerung, dass die Regierung die Brexit-Verhandlungen gut geführt habe.

Und natürlich ist es leicht, strategische Fehler zu identifizieren, die Theresa May in den letzten Jahren begangen hat: Dass sie in den ersten Wochen ihrer Amtszeit den notwendigen politischen Entscheidungen über das künftige Verhältnis zur EU mit nichtssagenden Floskeln wie „Brexit heißt Brexit“ oder „was wir wollen, ist ein rot-weiß-blauer Brexit“ aus dem Weg ging. Dass sie sich nicht frühzeitig zu einem zweiten Referendum bekannte, mit dem die britische Bevölkerung das zwischen der Regierung und der EU ausgehandelte Abkommen hätte bestätigen können. Dass sie im März 2017 den Austrittsantrag nach Art. 50 EUV einreichte, ohne ein klares Ziel für die Verhandlungen angeben zu können.

Dass sie nur wenige Wochen später nationale Neuwahlen in die Wege leitete – offenbar in der Hoffnung, ihre Parlamentsmehrheit auszubauen und sich damit auch innerparteilich einen größeren Spielraum gegenüber Brexit-Hardlinern und Remainern zu verschaffen, letztlich aber mit dem genau entgegengesetzten Ergebnis, nämlich dem Verlust der eigenen Mehrheit. Dass sie anschließend ein schon zahlenmäßig äußerst prekäres Bündnis mit der nordirischen DUP schmiedete, statt eine Verständigung mit der Labour Party (SPE) zu suchen. Dass sie versuchte, ihre Partei zu einigen, indem sie politische Zocker wie Boris Johnson in das Kabinett einband. Dass sie (wenn auch nicht immer freiwillig) die britische Verhandlungsführung alle paar Monate auf einen neuen Minister übertrug. Und natürlich: dass sie ein Abkommen unterzeichnete, für das sie offenkundig keine Mehrheit im Parlament besaß, und damit sowohl bei der EU als auch bei ihren eigenen Parteifreunden Vertrauen verspielte.

May die Schuld zu geben, entlastet alle anderen

Dass in den letzten Tagen so viel von den Fehlern der britischen Regierung die Rede war, dürfte allerdings auch noch andere Gründe haben. Denn die Schuld für die Brexit-Kalamitäten vor allem bei Theresa May zu suchen, entlastet auch alle anderen politischen Akteure – oder hilft ihnen, ihre eigene Position zu stärken. Das beginnt naheliegenderweise bei der Labour Party, die in der Brexit-Frage selbst nie zu einer klaren Linie gefunden hat, ihre internen Uneinigkeiten aber durch die Kritik an der Regierung zu überdecken versucht. Es setzt sich fort bei den britischen Remainern, die angesichts der nachdrücklichen Weigerung Mays, eine Rücknahme des Austrittsantrags auch nur in Erwägung zu ziehen, auf deren Rücktritt drängen müssen.

Die Schuld für die politische Krise vor allem bei der Inkompetenz der Regierung zu suchen, ist aber auch ein Ausweg für enttäuschte Brexit-Anhänger, die sich 2016 für den EU-Austritt stark machten und sich nun fragen, warum ihre Hoffnungen auf eine bessere politische Zukunft sich nicht bestätigten. Brexit-Hardliner wiederum können mit der Kritik an May die Vorstellung aufrechterhalten, dass ein No-Deal-Austritt dem von der Regierung unterzeichneten Abkommen vorzuziehen sei. Und dann gibt es natürlich noch die auflagenstarke britische Boulevardpresse, die komplexe Probleme ohnehin gern erklärt, indem sie einzelne Personen zu Helden oder Versagern stilisiert.

Strukturelle Ursachen in der britischen Politik

Nicht ganz so einfach machen es sich einige andere Kommentatoren, die die Ursachen für die aktuelle Krise nicht allein bei der Regierung, sondern in strukturellen Problemen der britischen politischen Kultur sehen. So kritisiert etwa Aditya Chakrabortty im Guardian eine politische Klasse, die nicht mehr das öffentliche Gemeinwohl, sondern nur noch ihr kurzfristiges Eigeninteresse im Blick habe. John Harris macht als einen Grund dafür die Rolle elitärer privater Bildungsinstitutionen wie das Eton College aus, aus denen sich eine politische Klasse rekrutiere, die von Anspruchsdenken geprägt sei und keine Fehler eingestehen könne.

Fintan O’Toole wiederum verweist in der Irish Times auf das Fehlen eines positiven, das gesamte Vereinigte Königreich umfassenden Zusammengehörigkeitsgefühls: Wie in vielen ehemaligen Kolonien, die nach der Unabhängigkeit in Bürgerkriege versanken, habe auch in Großbritannien der antieuropäische Nationalismus nur vorübergehend die internen Spaltungen überdeckt. Konkrete Probleme des politischen Systems identifiziert schließlich Jon Worth in The Local, der den fehlenden britischen Pragmatismus in der Brexit-Frage vor allem auf das kompromissunfähige Parteiensystem zurückführt, dessen Wurzeln wiederum im britischen Mehrheitswahlrecht liegen.

Der Brexit war niemals ein Erfolgsprojekt

All diese Analysen haben ohne Zweifel ihre Berechtigung. Wenn ein Land sich so nah an einen politischen Abgrund gesteuert hat wie das Vereinigte Königreich in den letzten zwei Jahren, so ist die Frage angebracht, warum die nationalen demokratischen Sicherungsmechanismen nicht (schon früher) einen Kurswechsel bewirkten. Die mit Sicherheit vorhandenen Defizite des britischen politischen Systems sollten dabei allerdings nicht über einen noch grundlegenderen Zusammenhang hinwegtäuschen: Dass das britische Parlament so lange nicht in der Lage war, sich auf eine positive Vision des Brexit zu verständigen, liegt auch daran, dass der Austritt aus der Europäischen Union in jeder Version mit mehr Nachteilen als Vorteilen verbunden ist.

Die (auch von Theresa May oft bemühte) Rede von einem Brexit, der das gespaltene Land zusammenführen, dem britischen Parlament verlorengegangene Kompetenzen zurückgeben und Großbritannien zugleich zu einer weltoffenen globalen Handelsmacht werden lassen könnte, hat keine Grundlage in der Realität. In vieler Hinsicht hatte die britische Regierung deshalb von Anfang an keine Chance, ihre Versprechen zu erfüllen. Ihr Scheitern beim Brexit zeigte sich gerade im Zusammenhang mit jenen typischen politischen Problemen, für die die Europäische Union überhaupt erst geschaffen wurde.

Das Rule-taker-Dilemma

Das betrifft, erstens, die Frage der Mitgliedschaft in der Zollunion und dem gemeinsamen Markt. Um den wirtschaftlichen und sozialen Fallout des Brexit gering zu halten, spräche alles dafür, dass Großbritannien weiterhin so eng wie möglich mit seinem wichtigsten Handelspartner EU verbunden bleibt. Dafür müsste das Land jedoch bereit sein, in seiner eigenen Gesetzgebung dauerhaft das Binnenmarktrecht bzw. die Außenhandelszölle der EU zu übernehmen – obwohl es bei deren Zustandekommen kein Mitspracherecht mehr hätte und damit, im Jargon der Brexiters, zu einem rule taker würde.

Tatsächlich legte sich die May-Regierung deshalb recht schnell darauf fest, dass mit dem Brexit (nach Ablauf einer Übergangszeit) auch ein Austritt aus dem Binnenmarkt und der Zollunion verbunden sein sollte. Die Labour Party wiederum setzt ebenfalls auf einen Austritt aus dem Binnenmarkt, will aber in der Zollunion verbleiben – in der wohl vergeblichen Hoffnung, bei der Festlegung der gemeinsamen Außenzölle ein echtes Mitspracherecht zu erhalten. Eine fraktionsübergreifende Gruppe von Abgeordneten schließlich lancierte zuletzt den Vorschlag eines „Binnenmarkts 2.0“, der auch von einem großen Teil der britischen Unternehmerschaft unterstützt wird, für die Brexit-Hardliner hingegen Großbritannien zu einer „Kolonie der EU“ machen würde.

Nur in der EU ist ein überstaatlicher Markt demokratisch gestaltbar

Wie ich auf diesem Blog bereits 2016 geschrieben habe, steht hinter diesem Konflikt letztlich nichts anderes als das bekannte Rodrik-Trilemma, dem zufolge man nicht gleichzeitig demokratische Selbstbestimmung, eine grenzüberschreitende Wirtschaft und nationale Souveränität haben kann: Je zwei davon sind vereinbar, aber nicht alle drei. Mit ihren überstaatlichen Institutionen ermöglicht es die EU, die Regeln eines überstaatlichen Binnenmarkts demokratisch zu gestalten.

Durch den Brexit verliert Großbritannien diese Option und muss sich deshalb entscheiden, entweder die wirtschaftlichen Verbindungen zu seinem wichtigsten Handelspartner zu beschädigen oder demokratische Mitspracherechte zu opfern. Dass über diese Entscheidung zwischen Pest und Cholera nicht so leicht Einigkeit zu erzeugen ist, liegt nicht nur an der Inkompetenz der britischen Regierung, sondern einfach daran, dass keine der beiden Lösungen besonders attraktiv ist.

Globaler Einflussverlust

An der Frage der Zollunion zeigt sich zudem noch ein zweiter Aspekt, der die Hoffnung auf einen alle Seiten befriedigenden Brexit zunichtemacht: der Widerspruch zwischen der Idee eines Global Britain und dem tatsächlichen Niedergang britischen Einflusses in der Welt. Losgelöst von den europäischen Bindungen, so hatten es die Austrittsbefürworter erhofft, würde Großbritannien bei der Handelspolitik keine Kompromisse mehr machen müssen und endlich Verträge abschließen können, die seinem eigenen Interesse am besten dienen.

Doch die stolze Ankündigung von Boris Johnson, dass der Rest der Welt „Schlange stehen“ würde, um mit Großbritannien Freihandelsverträge abzuschließen, hat sich bislang als Luftnummer erwiesen. Im Gegenteil: Staaten wie Indien oder Südkorea dürften Großbritannien künftig größere Zugeständnisse abverlangen als der Europäischen Union – was nicht weiter verwundert, ist doch die EU der sehr viel größere und damit für die meisten Drittstaaten wichtigere Markt. Auch hier ist das Problem aber nicht ein spezifisches Versagen der britischen Regierung. Vielmehr bestätigt die Brexit-Erfahrung nur eines der Standard-Argumente für die europäische Integration: Kein einziger europäischer Staat kann für sich alleine in der Welt eine so wichtige Rolle spielen wie die vereinte Europäische Union.

Der Streit um die irische Grenze

Und schließlich, drittens, die Frage der irischen Grenze: Wenn sich die Ablehnung der Conservative Party gegen Mays Austrittsabkommen mit der EU an einem einzelnen Thema festmachen lässt, dann an dem „Irish Backstop“ – also an der Vereinbarung, dass die „unsichtbare“ Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland in jedem Fall erhalten werden muss und das Vereinigte Königreich deshalb bis auf Weiteres in der Zollunion verbleiben wird, sofern kein anderes, beide Seiten zufrieden stellendes Modell gefunden wird (etwa eine technische Lösung, die Zollkontrollen ohne die Einrichtung von physischen Grenzanlagen ermöglichen würde).

Für die EU ist dieser Backstop eine unverhandelbare Bedingung des Austrittsabkommens: Immerhin ergibt sich die Abwesenheit einer harten Grenze zwischen Irland und Nordirland aus dem Karfreitagsabkommen, das 1998 den jahrzehntelangen Nordirlandkonflikt beilegte. Sollte es nach dem Brexit wieder zu Grenzkontrollen kommen, fürchten viele ein Wiederaufleben der Gewalt zwischen Unionisten und Republikanern – eine Sorge, die durch einen Autobombenanschlag im Januar noch weiter verstärkt wurde.

Für die konservativen Brexit-Hardliner hingegen droht der Backstop das Vereinigte Königreich dauerhaft an die europäische Zollunion zu binden. Die nordirische DUP wiederum fürchtet das Ende der Einheit zwischen Nordirland und Großbritannien, falls sich das britische Parlament eines Tages entscheiden sollte, Nordirland allein in der Zollunion zu belassen und die Handelsgrenze in die Irische See zu verlegen.

Die europäische Friedensstrategie: Grenzen die Bedeutung nehmen

Auch die Nordirland-Frage ist aber – so spezifisch es auf den ersten Blick anmutet – keine Besonderheit des Vereinigten Königreichs, sondern auch ein allgemeines Symptom für die Probleme europäischer Desintegration. Denn das Karfreitagsabkommen, das jetzt auf dem Spiel steht, folgte genau jener Logik, mit der die Europäische Union schon viele andere zwischenstaatliche Konflikte in ihrem Inneren beigelegt hat: Frieden zu schaffen, indem die gesellschaftliche Verflechtung zwischen früheren Gegnern vorangetrieben und politische Grenzen zwar nicht völlig abgeschafft, aber unsichtbar und möglichst belanglos gemacht werden.

Diese Friedensstrategie ist aber eben nur dann möglich, wenn Grenzen auch wirklich ihre wirtschaftliche und migrationsrechtliche Bedeutung verlieren – zum einen durch Zollunion und Binnenmarkt, zum anderen durch das Schengen-Regime (bzw. in diesem Fall durch die Common Travel Area zwischen Großbritannien und Irland). Indem der Brexit nationale Grenzen wieder mit Bedeutung auflädt, droht er auch die Konflikte zurückzubringen, die in der Vergangenheit um diese Grenzen ausgetragen wurden. Auch dies ist ein fundamentales Problem, das dem EU-Austritt selbst inhärent ist und nicht allein auf ein Versagen der britischen Politik im Umgang mit dem Brexit zurückzuführen ist.

Unvermeidliche Probleme der Desintegration

Es erscheint derzeit ausgesprochen wahrscheinlich, dass Theresa May den Brexit politisch nicht überleben wird: Zu groß ist die Versuchung für ihre politischen Gegner inner- und außerhalb der Conservative Party, ihr die Verantwortung für die politische Krise der letzten Wochen zuzuschreiben, und bis zu einem gewissen Punkt haben sie damit natürlich auch Recht.

Aber niemand sollte daraus den Umkehrschluss ziehen, dass der Austritt aus der Europäischen Union mit einer anderen britischen Regierung womöglich doch zu einem Erfolg hätte werden können. Die Probleme, an denen May gescheitert ist, sind nicht allein ihrem Ungeschick geschuldet, ja nicht einmal den strukturellen Unzulänglichkeiten des britischen politischen Systems. Es sind vielmehr Dilemmata, die nahezu unvermeidlich auftauchen, wenn man die entstandene wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Verflechtung zwischen den europäischen Ländern rückgängig zu machen versucht. Die Brexit-Krise ist die traurige Bestätigung für die Logik hinter der europäischen Integration.

Bild: Lassewillken [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.

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