Differenzierte Integration als bewusste politische Entscheidung?

Von Vittoria Meißner und Funda Tekin.

„Ein wesentliches Problem in der politischen Debatte über differenzierte Integration sind ein fehlendes gemeinsames Verständnis und teilweise begriffliche Verwirrung.“

Differenzierte Integration ist Teil der Realität der heutigen EU: Von der Wirtschafts- und Währungsunion über den Schengen-Raum bis zur verstärkten Zusammenarbeit gibt es eine Vielzahl von Beispielen dafür. Doch obwohl das Ausmaß an Differenzierung in Europa über die Jahre immer weiter zugenommen hat, wurde sie von den EU-Institutionen meist nur als eine Art Kollateralschaden der Integration angesehen – als eine „zweitbeste Option“, die hingenommen werden muss, wenn ein Fortschritt im Rahmen der Gesamt-EU nicht möglich ist.

Nur selten wurde bisher hingegen die Frage beleuchtet, ob Differenzierung auch eine bewusste politische Entscheidung der EU-Bürger:innen und der nationalen Entscheidungsträger:innen darstellen könnte – zum Beispiel, weil sie angesichts unterschiedlicher nationaler oder lokaler Präferenzen für ein bestimmtes Problem in einer bestimmten Politik die optimale Lösung widerspiegelt.

In der zweiten Hälfte des Jahres 2020 untersuchte das Horizon-2020-Projekt EU IDEA in zwei Policy Papern (Nr. 15 und Nr. 17) Präferenzen von EU-Bürger:innen und nationalen politischen Entscheidungsträger:innen in der EU, aber auch in Nicht-EU-Mitgliedstaaten, in Bezug auf differenzierte Integration. Auf der Grundlage von zwei umfassenden Datensätzen, die durch eine Meinungsumfrage (August-September 2020) und mehr als 100 Interviews (Oktober 2020-Januar 2021) erhoben wurden, ergaben sich einige zentrale Beobachtungen.

Fehlendes Verständnis erschwert die Debatte

Ein wesentliches Problem in der politischen Debatte über differenzierte Integration sind ein fehlendes gemeinsames Verständnis und teilweise begriffliche Verwirrung. Tatsächlich herrscht schon in der Wissenschaft keine Einigkeit über eine einheitliche Definition des Begriffs. Umso schwieriger ist es, dieses Konzept einer breiten Öffentlichkeit klar zu vermitteln. Aber auch bei den politischen Akteur:innen wurde mangelndes Verständnis deutlich, wenn sie beispielsweise die Begriffe „verstärkte Zusammenarbeit“ und „Opt-outs“ als Synonym verwendeten, obwohl das eine die engere Kooperation zwischen mindestens neun EU-Mitgliedstaaten im Rahmen von Artikel 20 des Vertrags über die Europäische Union (z.B. die europäische Staatsanwaltschaft, die gegen grenzübergreifende Großkriminalität zulasten des EU-Haushalts vorgeht) und das andere eine in den Protokollen zu den Verträgen geregelte permanente Ausnahmeklausel für einen einzelnen EU-Staat darstellt (z.B. die Opt-outs Dänemarks von der Gemeinschaftswährung oder der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik).

Wie die Meinungsumfrage zeigte, ist unzureichendes Wissen zur differenzierten Integration in der Öffentlichkeit auch ein Hindernis für die politische Meinungsbildung. Über alle Bildungsschichten hinweg waren 37% der Befragten gleichgültig gegenüber der Idee, dass eine Gruppe von Mitgliedstaaten die Option haben sollte, in bestimmten Fragen enger zusammenzuarbeiten; 45% stimmten ihr zu, 18% lehnten sie ab. Unter Befragten mit niedrigem Bildungsgrad war der Anteil an Gleichgültigen dabei höher (44%) als bei denen mit höherem Bildungsgrad (30%).

Die allgegenwärtige Gefahr des Euroskeptizismus

Das fehlende gemeinsame Verständnis von differenzierter Integration erschwert es also offenbar, deren Bedeutung im Hinblick auf den allgemeinen EU-Integrationsprozess der Öffentlichkeit zu vermitteln. Besonders problematisch kann dies werden, wenn euroskeptische politische Akteur:innen das Ziel der Differenzierung zu ihren Gunsten verdrehen.

In Frankreich, Finnland und vor allem in der Tschechischen Republik befürworteten Vertreter:innen von euroskeptischen Parteien und Gruppierungen in den Interviews den Prozess der differenzierten Integration, da sie eine solche Form der Zusammenarbeit angesichts der Heterogenität der EU nicht nur für angemessen. Diese Präferenz ist jedoch hauptsächlich mit der Instrumentalisierung der Differenzierung zur Wahrung eigener nationaler Interessen verbunden, während das europäische Projekt insgesamt in Frage gestellt wird.

Eine solche Interpretation flexibler Formen der Zusammenarbeit steht im Gegensatz zu dem Grundgedanken einer stärkeren und tieferen EU-Integration. Wenn das eigentliche Ziel von Differenzierung die Erreichung einer effektiveren Union mit einem starken Zusammenhalt sein soll, dann muss solchen euroskeptischen Instrumentalisierungen entgegengewirkt werden.

Differenzierung als bevorzugter Weg – aber nur unter Bedingungen

Jenseits der Euroskeptiker:innen gibt es aber auch politische Akteur:innen, die differenzierte Integration als pragmatische und wirksame Alternative für eine stärkere europäische Integration in einigen Politikbereichen wahrnehmen. Dies gilt allerdings nur dann, wenn sie einen integrativen Charakter hat. Entsprechend soll jegliche Form von Differenzierung jedem Staat die Möglichkeit bieten, zu einem späteren Zeitpunkt beizutreten. Daher sind permanente Opt-Outs keine bevorzugte Form der differenzierten Integration.

Eine differenzierte Integration wird insbesondere in den Bereichen der Sicherheits-, Verteidigungs- und Außenpolitik, die sensible Souveränitätsfragen von Nationalstaaten berühren, als bewusste politische Entscheidung gesehen. Befragte Entscheidungsträger:innen in Deutschland bevorzugen in diesem Bereich eine zeitliche begrenzte differenzierte Integration der mehreren Geschwindigkeiten, wie zum Beispiel im Fall der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion oder der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit PESCO, während Französ:innen eher eine permanente Differenzierung befürworten, wenn dies erforderlich ist.

Auch was die öffentliche Meinung betrifft, besteht für die Mehrheit der Befragten kein ausdrücklicher Widerspruch zwischen mehr Integration und Differenzierung. Unter Bürger:innen, die sich weniger Integration wünschen, unterstützen nur 35% den Differenzierungsansatz. Unter jenen, die die europäische Integration befürworten, sind hingegen 53% auch für Differenzierung.

Diese Präferenz ändert sich jedoch, wenn es um Krisen geht. Wenn die EU mit großen Herausforderungen konfrontiert ist – etwa der jüngsten Wirtschaftskrise im Zusammenhang mit der Pandemie –, ist Differenzierung nicht mehr die bevorzugte Präferenz der EU-Bürger:innen. Für 63% der Befragten erfordern wirtschaftliche Herausforderungen vielmehr ein gemeinsames Vorgehen aller EU-Mitgliedstaaten.

Ein maßgeschneiderter Ansatz zur externen Differenzierung

Differenzierte Integration gibt es allerdings nicht nur im Inneren der EU, sondern auch nach außen: Häufig werden Nachbarländer in bestimmte EU-Politikbereiche eingebunden – so wie Island, Lichtenstein und Norwegen in den gemeinsamen Binnenmarkt oder Island, Norwegen und die Schweiz in den Schengen-Raum. Wie die Meinungsumfrage und die Interviews zeigen, kann auch diese Form der Einbindung eine bewusste Entscheidung sein. Zum Beispiel würden norwegische Vertreter:innen eine stärkere Kooperation mit der EU in den Politikbereichen, wie der Klima- und Umweltpolitik, eingehen, um die eigene Position nicht nur in der EU, sondern auch international zu stärken.

In den Beziehungen zwischen der EU und Drittländern ist ein maßgeschneiderter Ansatz für jede differenzierte Form der Zusammenarbeit unvermeidlich. So werten die befragten Bürger:innen in den Drittländern die Zusammenarbeit mit der EU als recht positiv, wenngleich die Wahrnehmungen je nach Stand und Form der etablierten Beziehungen variieren. In der Ukraine wünschen sich 57 % der Befragten engere Beziehungen zur EU, in Norwegen sind 37 % der Befragten mit dem Status quo voll und ganz zufrieden, während in der Türkei 25 % der Befragten keine Meinung dazu haben. Im Vereinigten Königreich sind mehr als 50 % der Befragten der Ansicht, dass eine engere Zusammenarbeit mit der EU von Vorteil wäre, während 42 % der Befragten lockerere Formen befürworten.

Unter den politischen Akteur:innen zeigt sich ein ähnliches Bild. Für viele politische Entscheidungsträger:innen in der Türkei und der Ukraine bleibt externe Differenzierung allerdings eine zweitbeste Lösung: Statt einer engen Außenbeziehung zur EU würden sie eher eine potenzielle Mitgliedschaft befürworten. Diese Perspektive ist jedoch für beide Länder derzeit nicht realisierbar, weder mittel- noch langfristig. In Norwegen wiederum ist die Mehrheit der befragten politischen Akteur:innen mit dem derzeitigen Status quo zufrieden. Dennoch könnte die EU in Erwägung ziehen, mit der Ukraine und Norwegen zu einer engeren Zusammenarbeit in bestimmten Politikbereichen wie der Sicherheits- und Umweltzusammenarbeit zu gelangen, um dadurch die Wirksamkeit der externen Differenzierung zu erhöhen bzw. eine engere Kooperation zu erzielen.

Im Vereinigten Königreich schließlich sprechen trotz des Brexits die Präferenzen insgesamt für mehr Zusammenarbeit und insbesondere für eine engere wirtschaftliche und sicherheitspolitische Beziehung mit der EU, zum Beispiel im Hinblick auf den Austausch von Informationen. Obwohl mittelfristig die Aushandlung eines Ad-hoc-Abkommens zwischen Brüssel und London das wahrscheinlichste Szenario bleibt, könnte die EU auf eine Beziehung hinarbeiten, die dem Modell des Europäischen Wirtschaftsraums folgt.

Differenzierung als bewusste Entscheidung?

Differenzierung sollte immer eine bewusste politische Entscheidung je nach Politikbereich sowie Präferenzen sein und nicht als Allheilmittel für eine festgefahrene Situation in der europäischen Integration verstanden werden. Dies gilt vor allem aus der Sicht von politischen Entscheidungsträger:innen, die Differenzierung bewusst befürworten, solange diese für alle offen ist und somit mehrere Geschwindigkeiten erlaubt. Insgesamt wird die differenzierte Integration von den politischen Eliten der an der Umfrage beteiligten EU-Mitglieder als wünschenswert und effektiv angesehen, solange sie nicht die Kernbereiche der EU, wie zum Beispiel die vier Freiheiten des Binnenmarkts, beeinträchtigt oder berührt. Auch darf es keine Flexibilität bei den Grundwerten der EU wie Rechtsstaatlichkeit und Demokratie geben.

Die Befragten in den EU-Mitgliedstaaten sehen Formen der verstärkten Zusammenarbeit als positive Lösung an, während Opt-outs eine eindeutig negative Konnotation haben. Daraus folgt, dass eine Differenzierung der mehreren Geschwindigkeiten die vorherrschende politische Wahl darstellt, allerdings mit einigen Unterschieden zwischen den Politikbereichen und Ländern. Solange Formen von differenzierter Integration keine Risiken für die gesamte EU-Integration mit sich bringen, wie etwa im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, sollten sie als ein Instrument für diejenigen Mitglieder betrachtet werden, die die EU-Integration vorantreiben wollen, ohne darauf warten zu müssen, dass alle Mitglieder an Bord sind.

Gleichzeitig sind die EU-Bürger:innen nicht gut über differenzierte Integration informiert und stehen ihr oft ablehnend gegenüber. Die Tatsache, dass der Anteil der Agnostiker:innen unter den Befragten bei den konkreteren Fragen zu einzelnen Politikbereichen deutlich geringer war, zeigt auch, dass das Framing der differenzierten Integration entscheidend ist und die Einschätzung der Befragten beeinflussen kann.

	Dr. Vittoria Meißner ist wissenschaftliche Referentin der Geschäftsführung am Institut für Europäische Politik Berlin.
	Dr. Funda Tekin ist eine der beiden Direktorinnen des Instituts für Europäische Politik Berlin.

Dieser Beitrag beruht auf unserem EU IDEA Policy Paper „Differentiated Integration as a Conscious Policy Choice: The Way Forward“.Zudem beinhaltet er Gedanken, Erkenntnisse und Ideen von Anna Stahl (Jacques Delors Centre), Autorin des EU IDEA Policy Papers „PublicOpinion on an Ever More Differentiated EU“. Beide Papers sind im September 2021 erschienen.

Bilder: Europäische Organisationen und ihre Mitgliedstaaten: The Emirr, Wdcf, Mrmw, NikNaks93, SomnusDe, CC BY 3.0, via Wikimedia Commons; Porträt Vittoria Meißner, Funda Tekin: privat [alle Rechte vorbehalten].