Sonntag, 13. Oktober 2013

Lampedusa, die EU-Außengrenzen und das globale Recht auf Freizügigkeit

Festung oder Hecke? In der Europawahl-Infokampagne von 2009 spielten die europäischen Grenzen eine prominente Rolle. Geändert hat sich seitdem wenig.
Wenn das Unglück, das in den vergangenen zwei Wochen hunderte Menschen im Mittelmeer vor Lampedusa das Leben kostete, irgendetwas Gutes hatte, dann wohl dies: dass die europäische Flüchtlingspolitik wenigstens für eine Weile in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt ist. Während das Thema sonst kaum auf Interesse stößt (wie viele Wähler werden vor der Bundestagswahl die Positionen der deutschen Parteien zu dieser Frage zur Kenntnis genommen haben?), war es in den letzten Tagen plötzlich in allen Schlagzeilen. Leider enden solche Aufmerksamkeitsschübe jedoch meist ziemlich ergebnislos – dieses Zeit-Interview von 2009 zum Beispiel könnte man heute nahezu wortgleich wieder abdrucken. Hinzu kommt, dass nun sämtliche Probleme, die irgendwie mit Flüchtlingen zu tun haben, gleichzeitig verhandelt werden, was zu einer teils sehr disparaten Debatte führt. Im Folgenden will ich deshalb versuchen, einige der zentralen Argumente zu sortieren und eine längerfristige Perspektive zu entwickeln.

Reform der Dublin-Verordnung

Zu den ersten Forderungen, die nach dem Unglück laut wurden, zählte die Reform der europäischen Asylrechts. In dessen Mittelpunkt steht bislang die sogenannte Dublin-II-Verordnung; am 1. Januar 2014 wird sie durch die neue Dublin-III-Verordnung abgelöst, deren Bestimmungen sich jedoch in den wesentlichen Punkten nicht unterscheiden. Kern der Dublin-Regelung ist, dass Flüchtlinge einen Asylantrag stets in dem Mitgliedstaat stellen müssen, in dem sie zuerst das Gebiet der Europäischen Union betreten haben. Wenn die Bootsflüchtlinge auf dem Mittelmeer also politischen Schutz beantragen, so tragen die Last dafür regelmäßig Spanien, Malta, Italien, Zypern oder Griechenland – während die europäischen Binnenstaaten wie Deutschland oder Österreich nicht davon betroffen sind.

Eine der perversen Folgen dieser Regelung ist, dass die südeuropäischen Länder einen Anreiz haben, Migrationsströme möglichst frühzeitig in die jeweils anderen Staaten umzuleiten: Ob ein Flüchtlingsboot Malta oder Lampedusa ansteuert, entscheidet darüber, ob die maltesische oder italienische Regierung sich um seine Insassen kümmern muss. Grausamer Höhepunkt dieser Konkurrenz um die härtesten Bedingungen ist das italienische „Bossi-Fini-Gesetz“, das seit 2008 die Unterstützung der illegalen Einreise mit harten Strafen belegt – wobei der Tatbestand so formuliert ist, dass damit auch Fischer angeklagt werden könnten, die schiffbrüchige Bootsflüchtlinge retten und in einen italienischen Hafen bringen. Immerhin fordert die derzeitige italienische Integrationsministerin Cécile Kyenge (PD/SPE-nah) eine Reform dieses Gesetzes; doch ob sie dafür im Parlament eine Mehrheit findet, ist auch nach der jüngsten Katastrophe zweifelhaft.

Ein „Königsteiner Schlüssel“ für die EU?

Ein immer wieder diskutierter Reformvorschlag für das Dublin-System ist daher die Einführung einer solidarischen Quotenregelung: Flüchtlinge würden ihre Asylanträge dann nicht mehr in dem Land stellen müssen, in dem sie zuerst eingereist sind, sondern würden nach einem bestimmten Schlüssel zwischen den EU-Staaten aufgeteilt. Ein entsprechendes Verfahren existiert schon heute innerhalb Deutschlands zwischen den einzelnen Bundesländern: Nach dem sogenannten „Königsteiner Schlüssel“ wird jeder Asylbewerber einem Bundesland zugewiesen, wobei sich die Quote erstens an den Steuereinnahmen und zweitens an der Bevölkerungszahl des Landes bemisst.

Im Verfassungsblog haben nun der Konstanzer Völkerrechtler Daniel Thym, Carolin Beverungen und Sigrid Gies ausgerechnet, wie die Verteilung aussähe, wenn man dieses Verfahren auf die europäische Ebene übertragen würde. Das Ergebnis ist bemerkenswert: Während Malta und Zypern dadurch deutlich entlastet würden, würde sich etwa für Deutschland wenig ändern. Und Italien und Spanien müssten mit einer solchen Quotenregelung sogar deutlich mehr Asylbewerber betreuen als jetzt. Ist das Dubliner System also besser als sein Ruf und die Klagen der Südeuropäer völlig unberechtigt?

Nicht unbedingt. Wie Thym, Beverungen und Gies selbst ansprechen, spiegelt die Zahl der offiziellen Asylbewerber die tatsächliche Realität nämlich nur sehr verzerrt wider. Denn die Bootsflüchtlinge in Südeuropa stellen oft erst gar keinen Antrag, da sie angesichts der sehr restriktiven Asylpolitik in Europa ohnehin davon ausgehen, dass dieser abgelehnt würde. Stattdessen versuchen sie unter Gefährdung ihres Lebens unbemerkt über die Grenze zu gelangen (was in Deutschland, das aus Nicht-EU-Ländern fast nur mit dem Flugzeug erreicht werden kann, naturgemäß eher schwierig ist) und dann im Land unterzutauchen. Das Problem, das die spanische und italienische Regierung hauptsächlich belastet, ist also nicht die Verteilung der Asylbewerber, sondern die irreguläre Einwanderung. Eine Reform des Dublin-Systems wird dadurch zwar nicht unnötig – aber den Kern der Flüchtlingsnot von Lampedusa trifft sie auch nicht.

Frontex und Eurosur: die Überwachung der EU-Außengrenzen

Die zweite große Debatte in diesen Tagen betrifft deshalb den Schutz der europäischen Außengrenzen. Dieser wird operativ zwar hauptsächlich von den einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt; sie müssen dabei aber die europaweit einheitlichen Standards des Schengener Grenzkodex befolgen und werden von der EU-Agentur Frontex koordiniert und technisch unterstützt. Die Frage, wie die Bewachung der Grenze im Mittelmeer aussehen sollte, um Katastrophen wie die von Lampedusa künftig zu verhindern, geht deshalb nicht nur die Südeuropäer, sondern alle Unionsbürger an.

Dabei gibt es vor allem zwei Denkschulen, die zu diametral entgegengesetzten Antworten kommen. Die erste von ihnen zielt darauf ab, die Kontrolle der Grenzen immer engmaschiger zu gestalten, um irreguläre Migration schlicht unmöglich zu machen. Die Flüchtlinge sollen erleben, dass sie ohnehin keine Chance haben, unentdeckt nach Europa zu gelangen, und so von der gefährlichen Mittelmeer-Überquerung abgehalten werden. In diese Richtung etwa geht ein lange diskutierter Beschluss, den das Europäische Parlament ausgerechnet in dieser Woche verabschiedet hat: die Einführung von Eurosur, einem von Frontex betriebenen Informationssystem, das ab Dezember eine möglichst lückenlose Kontrolle der Schiffsbewegungen auf dem Mittelmeer durch Satelliten und Drohnen ermöglichen soll.

Mehrheitlich gegen Eurosur stimmten allerdings die Fraktionen der Grünen (G-EFA) und der Linken (GUE-NGL); und auch der Migrationsforscher Hein de Haas übte diese Woche in seinem Blog scharfe Kritik an der Abschreckungslogik immer schärferer Grenzkontrollen. Der Versuch, die gesamte Mittelmeerküste zu überwachen, sei zum Scheitern verurteilt. Die Überwachung weiter zu verstärken werde deshalb nicht zu weniger Migration führen, sondern die Flüchtlinge nur immer mehr von organisierten Schlepperbanden abhängig machen und diese zu immer riskanteren Touren verleiten. Statt irreguläre Grenzüberschritte zu bekämpfen, sollte die EU deshalb besser die legale Einwanderung erleichtern – umso mehr, als die Zahl der Flüchtlinge auf dem Mittelmeer ohnehin nur einige zehntausend im Jahr betrage.

Das Elend der anderen

Doch unabhängig davon, ob man einen lückenlosen Grenzschutz nun für möglich hält oder nicht: Letztlich scheint mir auch diese Debatte noch nicht den Kern des Problems zu treffen. Denn selbst wenn es tatsächlich gelingen sollte, die potenziellen Bootsflüchtlinge davon zu überzeugen, dass sie ihr Ziel ohnehin nicht erreichen können, würde dies ja nichts an den Ursachen ändern, wegen denen sie bereit sind, ein derartiges Wagnis einzugehen. Die Tatsache, dass Menschen überhaupt eine solch lebensgefährliche Überfahrt riskieren, ist ein klarer Hinweis darauf, aus welcher Notsituation heraus sie handeln – selbst wenn es sich dabei nicht immer um Krieg und Gewalt handelt (was nach der EU-Qualifikationsrichtlinie zu einer Anerkennung als schutzbedürftige Person berechtigt), sondern oft auch um soziales und wirtschaftliches Elend. Im Gegensatz zu politisch Verfolgten genießen Armutsflüchtlinge keinerlei Anspruch auf Asyl und werden noch heute allzu oft als „freiwillige“ Migranten bezeichnet. Doch betrachtet man ihre realen Lebensumstände, dann klingt dieses Wort schnell nach blankem Zynismus.

Wir können nun also entweder den Standpunkt beziehen, dass uns die Not unserer Mitmenschen nichts angeht, solange sie nicht unsere Staatsbürgerschaft besitzen oder auf unserem Staatsgebiet leben. Oder wir müssen uns eingestehen, dass auch die beste Sicherung der europäischen Außengrenzen nicht genügen kann. Denn selbst wenn wir entlang der gesamten Mittelmeerküste eine unüberwindliche Mauer errichten würden, könnte dies nichts daran ändern, dass jenseits dieser Mauer Menschen leben, die bereit sind, ihr Leben aufs Spiel zu setzen, um auf unsere Seite zu gelangen.

Gewiss: An dieser Stelle erheben sich aus einer bestimmten Ecke des Meinungsspektrums sofort Stimmen, die darauf verweisen, dass die Hauptschuld für das wirtschaftliche Elend in Afrika doch bei den dortigen Eliten liegt, und kritisieren, dass die europäische „Entwicklungshilfe-Industrie […] oft genug auch noch despotische Potentaten stützt, indem sie ihnen die sozialen Nöte abnimmt“ (so jüngst der Cicero-Kolumnist Wolfgang Bok zum Lampedusa-Unglück). Aber einmal ganz davon abgesehen, dass es für diese etwas krude Verelendungstheorie keine allzu überzeugenden empirischen Belege gibt: Wäre das wirklich ein Grund, die einzelnen Menschen für die verfehlte Wirtschaftspolitik ihrer Regierung leiden zu lassen, die sie oft genug noch nicht einmal selbst wählen durften? Dass man ein Individuum nicht für das Regime haftbar machen kann, in das es zufällig hineingeboren wurde, haben wir im Fall des politischen Asyls längst als Teil der Menschenwürde anerkannt. Und wenn es um ökonomische und soziale Belange geht, soll dies auf einmal nicht mehr gelten?

Freizügigkeit als Menschenrecht

Ich selbst jedenfalls kann auf lange Frist keine guten Gründe erkennen, um Menschen dauerhaft die freie Wahl ihres Wohnorts zu verbieten. Auf nationaler Ebene ist diese Freizügigkeit schon längst ein selbstverständliches Individualgrundrecht – in Deutschland etwa wurde es erstmals in §133 der Paulskirchenverfassung von 1849 verankert und findet sich heute in Art. 11 GG sowie in Art. 2 Abs. 1 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK. Und auch in der EU hat inzwischen nach Art. 21 AEUV jeder Unionsbürger „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten […] frei zu bewegen und aufzuhalten“. Es will mir nicht einleuchten, weshalb diese Freiheit nicht eines Tages auch weltweite Geltungskraft haben sollte.

In all den genannten Beispielen ist die Freizügigkeit allerdings an bestimmte Bedingungen gekoppelt; selbst das Grundgesetz erlaubt es, sie durch Gesetz einzuschränken, wenn „eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden“. Aus derselben Logik heraus mag es auch angehen, auf kurze und mittlere Frist die europäischen Grenzen nicht vollständig zu öffnen: Es wäre sonst zu befürchten, dass das enorme Wohlstandsgefälle zwischen der EU und dem größten Teil der restlichen Welt zu einer so starken Zuwanderung führt, dass die europäischen Sozialsysteme tatsächlich kollabieren würden.

Trotzdem sollten wir schon jetzt beginnen, die derzeitigen Behinderungen der weltweiten Freizügigkeit nicht als einen Normalzustand zu betrachten, sondern als Einschränkung eines menschlichen Grundrechts. Nicht das Öffnen der Grenzen muss mit spezifischen Gründen gerechtfertigt werden, sondern sie weiter geschlossen zu halten. Und unsere Aufgabe als Weltbürger sollte es sein, im globalen Rahmen an den institutionellen Bedingungen zu arbeiten, damit diese rechtfertigenden Gründe so bald wie möglich entfallen. Auch wenn der Weg dorthin noch weit ist: Es wäre in diesen traurigen Tagen von Lampedusa schon tröstlich, wenn wir uns wenigstens in die richtige Richtung bewegen würden.

Bild: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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