Freitag, 25. September 2015

Neues zur Wahl des UN-Generalsekretärs – im Licht der nachhaltigen Entwicklungsziele

Vor der Wahl des Generalsekretärs wird die UN-Generalversammlung künftig mit den Kandidaten sprechen. Das ist ein Fortschritt.
Am heutigen Freitag beginnt in New York das dreitägige Gipfeltreffen, auf dem die UN-Generalversammlung die neuen „Ziele für nachhaltige Entwicklung“ (besser bekannt als Sustainable Development Goals, kurz SDGs) beschließen will. Die 17 Ziele lösen die im Jahr 2000 beschlossenen „Millennium-Entwicklungsziele“ (MDGs) ab und bilden so etwas wie die wirtschafts-, umwelt- und gesellschaftspolitische Agenda der Vereinten Nationen bis 2030. Ihre Ausarbeitung dauerte fast drei Jahre und umfasste erstmals auch vorsichtige Ansätze einer globalen Bürgerbeteiligung. Im Einzelnen reichen sie vom „Ende der Armut“ über „bezahlbare und saubere Energie“ bis hin zur „Förderung von gerechten, friedlichen und inklusiven Gesellschaften“.

Die öffentlichen Reaktionen auf diese Vorhaben sind bislang allerdings eher zwiegespalten. Einerseits wirkt das Pathos, mit dem die Vereinten Nationen für das Jahr 2030 eine bessere Welt entwerfen, natürlich ansteckend: Wer möchte nicht auch selbst daran glauben, dass die Menschheit sich hier aufmacht, um endlich gemeinsam ihre größten Probleme zu überwinden?

Beliebig und überambitioniert?

Andererseits waren die SDGs zuletzt aber immer wieder auch das Objekt von teils scharfer Kritik, wobei vor allem zwei Vorwürfe immer wieder zu hören sind. Zum einen seien die nachhaltigen Entwicklungsziele allzu detailliert und vielfältig: Die 17 Hauptziele sind noch einmal untergliedert in nicht weniger als 169 Unterziele – die sich zudem womöglich nicht miteinander vereinbaren lassen, da eine Umsetzung der wirtschaftlichen Ziele mehr Ressourcen in Anspruch nehmen würde, als die Umsetzung der umweltpolitischen Ziele erlaubt. Die fehlende Prioritätensetzung, so die Kritik, führe zu einer Beliebigkeit, die die SDGs letztlich wirkungslos mache.

Der zweite, damit verwandte Vorwurf ist die Überambitioniertheit der Ziele. Dass beispielsweise 2030 kein Mensch auf der Welt mehr Hunger leidet, Aids, Tuberkulose und Malaria der Vergangenheit angehören sowie sämtliche Formen der Diskriminierung von Frauen überwunden sind, klingt für viele Kritiker nach purer Utopie. Und auch das Ziel von „effektiven, verantwortlichen und transparenten Institutionen“ sowie „zugänglichen, inklusiven, partizipatorischen und repräsentativen Entscheidungsprozessen auf allen Ebenen“ impliziert, wenn man es ernst nimmt, eine Demokratisierung der ganzen Welt – die wir bei allem Optimismus wohl kaum in den nächsten fünfzehn Jahren erreichen werden.

(Andere Vorhaben sind demgegenüber bemerkenswert lax formuliert: So soll zum Beispiel illegaler Waffenhandel nicht komplett unterbunden, sondern nur „erheblich verringert“ werden. Das aber nur am Rande.)

Es fehlt an Institutionen, um die Ziele wirklich durchzusetzen

Sind die nachhaltigen Entwicklungsziele also bloße Rhetorik und von vorneherein zum Scheitern verurteilt? Wenigstens zum Teil dürfte dieser Vorwurf durchaus zutreffen. Dies liegt allerdings nur zum geringeren Teil daran, dass die Erfüllung der SDGs tatsächlich unmöglich wäre. Wichtiger ist, dass schlicht die politischen Institutionen fehlen, die entschlossen und in der Lage wären, sie tatsächlich durchzusetzen.

Denn am Ende liegt die Verantwortung für die Verwirklichung der gemeinsam gesetzten Ziele natürlich bei den nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten – und wie die Erfahrung zeigt, neigen diese immer wieder dazu, im UN-Rahmen hochtrabende Erklärungen abzugeben, die sie später nur sehr unzureichend in die Tat umsetzen. Die Gründe dafür sind vielfältig und großenteils strukturell bedingt: So sind die reichen Industrieländer von vielen der Probleme, die durch die SDGs gelöst werden sollen, ohnehin weniger betroffen, und in vielen Entwicklungsstaaten herrschen autoritäre, kleptokratische Regime, deren Politik nicht unbedingt den besten Interessen ihrer Bürger folgt. Und wo es um teure Maßnahmen für den Schutz globaler Gemeingüter wie das Klima oder saubere Ozeane geht, lassen ohnehin alle Länder gerne den jeweils anderen den Vortritt.

Ändern ließe sich dies natürlich, indem wir den Vereinten Nationen selbst mehr politische Durchgriffsrechte übertragen. Davon aber sind wir heute noch weit entfernt und werden es wohl auch 2030 noch sein.

Die Millenniumsziele waren kein Misserfolg

Und dennoch: Blickt man heute zurück auf die Vorgänger der SDGs, die vor fünfzehn Jahren beschlossenen „Millenniums-Entwicklungsziele“ (MDGs), dann ist deren Bilanz nicht vollkommen enttäuschend. Zwar wurden die konkreten Zielvorgaben, die damals für das Jahr 2015 getroffen wurden, nur in einigen Fällen wirklich erreicht, aber immerhin gab es fast überall enorme Fortschritte.

Woran das im Einzelnen liegt, ist umstritten. So zeigt eine Studie, dass die größten Fortschritte in den Bereichen der MDGs bereits vor dem Jahr 2000 erreicht wurden – was dafür spräche, dass die Millenniumsziele eher dazu dienten, eine ohnehin stattfindende Entwicklung in Worte zu fassen, als dass sie der kausale Auslöser für verstärkte politische Bemühungen der Mitgliedstaaten gewesen wären.

Dennoch sind sich viele Experten einig darin, dass die MDGs jedenfalls eine gewisse diskursive Wirkmächtigkeit entwickelten. Staaten, die ihre Politik an den Millenniumszielen ausrichteten, konnten ihre internationale Reputation verbessern; und natürlich waren sie ein hilfreiches Argument, wenn es darum ging, Finanzierungsmöglichkeiten für bestimmte Projekte zu erschließen.

Der UN-Generalsekretär kann den Zielen Sichtbarkeit verschaffen

Wenn wir diesen Effekt – das Prägen eines globalen Diskurses – als den zentralen Wirkmechanismus der Entwicklungsziele ansehen, dann ist es allerdings notwendig, dass diese auch in der Öffentlichkeit eine möglichst große Sichtbarkeit gewinnen. Im Fall der MDGs wurde dies unter anderem durch die Millenniumskampagne vorangetrieben, die im Auftrag der Vereinten Nationen die Bevölkerung in strategisch wichtigen Mitgliedstaaten für die Ziele sensibilisieren sollte.

Letztlich aber zeigt sich an dieser Stelle auch die Bedeutung der zentralen UN-Organe selbst – besonders die des Generalsekretärs, der wie kein anderer in den Augen der globalen Öffentlichkeit die Vereinten Nationen insgesamt repräsentiert. Er wird deshalb von den Medien auf der ganzen Welt als relevanter politischer Akteur wahrgenommen und kann daher bis zu einem gewissen Grad auch selbst Themen setzen. Ein populärer Generalsekretär, der entschlossen die nachhaltigen Entwicklungsziele als Maßstab globalen politischen Handelns vorantreibt, wäre durchaus in der Lage, die Öffentlichkeit zu mobilisieren und den globalen Diskurs zu prägen. Vorausgesetzt jedenfalls, dass er selbst ein Mindestmaß an Charisma und öffentlicher Ausstrahlung mitbringt.

Generalsekretäre waren bis jetzt politisch meist eher blass

Wie aber sind die Chancen, dass wir in den nächsten Jahren einen medienwirksamen UN-Generalsekretär erleben werden? Hier ergibt sich nun eine Verbindung zu einem anderen Beschluss, den die UN-Generalversammlung vor einigen Tagen verabschiedet hat – nämlich in Bezug auf das Verfahren zur Wahl des neuen Generalsekretärs, der Ende 2016 ernannt werden und zum 1. Januar 2017 den jetzigen Amtsinhaber Ban Ki-moon ablösen soll.

In der Vergangenheit war dieses Verfahren immer vollkommen intransparent: Der UN-Sicherheitsrat (genauer: die fünf Vetomächte USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien) pflegten sich hinter verschlossenen Türen auf einen Kandidaten zu einigen, der dann von der Generalversammlung ohne weitere Diskussion abgenickt wurde. In der Praxis führte diese Wahlmethode in der Regel dazu, dass die Generalsekretäre zwar geschickte Diplomaten, zugleich aber politisch sehr blasse Persönlichkeiten waren. Ban Ki-moon selbst ist dafür ein gutes Beispiel; sein charismatischer Vorgänger Kofi Annan hingegen ist eine eher zufällige Ausnahme.

Ein neues Wahlverfahren

In den letzten Monaten erhoben deshalb mehrere globale NGOs im Rahmen der Kampagne 1for7billion die Forderung, das Wahlverfahren des UN-Generalsekretärs zu überarbeiten (ich habe hier bereits ausführlich darüber berichtet). Durch einen klaren Zeitplan und öffentliche Anhörungen der Kandidaten sollte das Verfahren transparenter und öffentlichkeitswirksamer werden; außerdem sollte der Sicherheitsrat nicht nur einen, sondern mehrere Kandidaten nominieren, um die eigentliche Entscheidung in die Generalversammlung zu verlagern.

Diese Forderungen wurden von zahlreichen UN-Mitgliedstaaten unterstützt; sie stießen jedoch auf den Widerstand der drei Großmächte USA, Russlands und Chinas, denen weder an einer Machtverschiebung vom Sicherheitsrat in die Generalversammlung noch an einem politisch gestärkten Generalsekretär gelegen ist. Dennoch verabschiedete die Generalversammlung nun am 11. September eine Resolution (Wortlaut), mit der sie einige – wenn auch nicht alle – Forderungen der NGOs umsetzt.

Eine „historische“ Resolution?

Im Einzelnen soll die Ernennung des Generalsekretärs künftig nach einem im Voraus klar benannten Verfahren ablaufen, bei dem interessierte Bewerber zunächst öffentlich ihre Kandidatur erklären müssen. Anschließend soll es informelle Gespräche zwischen der Generalversammlung und denjenigen Kandidaten geben, die daran interessiert sind. Wie viele Kandidaten der Sicherheitsrat letztlich nominiert, bleibt ihm allerdings weiter selbst überlassen.

Auch wenn diese Resolution von der 1for7billion-Kampagne als „historisch“ begrüßt wurde, bleibt abzuwarten, wie groß ihre Auswirkungen tatsächlich sein werden. Immerhin erhöht sie aber die Chance auf ein geregeltes Verfahren und verringert die Wahrscheinlichkeit, dass der nächste Generalsekretär erst in letzter Minute von den Großmächten aus dem Hut gezaubert wird. Damit ist sie jedenfalls auch ein erster Schritt zu mehr Transparenz und könnte helfen, dem UN-Generalsekretär ein wenig von der medialen Aufmerksamkeit zu verschaffen, die er benötigt, um auch als politischer Akteur diskursive Wirkung zu entfalten – und damit seinen Beitrag zu leisten, dass die Agenda der nachhaltigen Entwicklungsziele am Ende mehr ist als nur geduldiges Papier.

Auf dem globalen Entwicklungsgipfel in New York werden die Regierungschefs der ganzen Erde in diesen Tagen beschließen, unsere Welt bis 2030 zu einem besseren Ort zu machen. Im institutionellen System der UN aber ist es schon ein Fortschritt, wenn künftig die Generalversammlung vor der Wahl des Generalsekretärs mit den Kandidaten informelle Gespräche führt. Aber immerhin, es gibt diese Fortschritte. Und wer weiß, wie weit sie uns bis 2030 bringen werden.

Bild: Public domain, via Wikimedia Commons.

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