Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches

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Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Christel Zunneberg. (Zum Anfang der Serie.)

„Für die wichtigsten Ratsangelegenheiten waren in den letzten Jahren nicht ‚Merkozy‘ oder ‚Merkollande‘, sondern ‚MerRutte‘ prägend.“

Die Entwicklung der EU hat eine neue bilaterale Realität geschaffen. Mit der Erweiterung, der Einführung von Mehrheitsentscheiden und differenzierten Integrationsformen (wie Schengen und der Eurogruppe) hat die bi- und trilaterale Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten an Bedeutung gewonnen. Bilaterale Beziehungen sind ein integraler Bestandteil eines multilateralen Systems und tragen zu seiner Strukturierung bei, womit sie einen neuen politischen Raum schaffen.

Politikwissenschaftler heben dabei typischerweise die Verbindungen zwischen Schwergewichten, vor allem die deutsch-französische Allianz hervor. Dank ihrer bilateralen Nähe und ihrer europäischen Orientierung gilt eine gemeinsame proeuropäische Agenda dieser beiden großen Akteure als Dreh- und Angelpunkt und ‚Motor‘ der europäischen Zusammenarbeit. Mehr noch: Aufgrund der historischen Verantwortung für den Frieden in Europa gilt sie als existenziell für die EU. Die Partnerschaft zwischen Berlin und Paris erscheint als etwas Unvergleichliches.

Deutsch-französischer und deutsch-niederländischer Bilateralismus

Der wahre Wert der bilateralen deutsch-französischen Beziehungen für die EU-Integration und ihre Zukunftsaussichten unter ‚Mercron‘ können aber nur aus einer Vergleichsperspektive verstanden werden. Ein auf den ersten Blick unangemessen scheinender Vergleich, nämlich mit dem deutsch-niederländischen Duo, kann helfen, den genauen Mehrwert (oder „multilateralen Effekt“) des deutsch-französischen Bilateralismus zu erkennen.

Hierzu habe ich eine Reihe von Interviews mit hochrangigen niederländischen und deutschen Diplomaten (die sowohl in den jeweiligen Hauptstädten als auch in Brüssel für die Europapolitik ihres Landes zuständig sind) über die bilateralen Beziehungen zwischen ihren Ländern im expliziten Vergleich mit dem deutsch-französischen Verhältnis geführt. Diese Interviews zeigen, dass die beiden Duos zwei unterschiedliche Allianz-Archetypen verkörpern. Mit einigen Überlegungen zu ihrer Zukunft zeigt dieser Beitrag die Schwäche des deutsch-französischen Modells auf und wirft ein neues Licht auf seine behauptete Einmaligkeit.

Deutschland und die Niederlande: Freunde mit strategischen Vorzügen

Deutschland und die Niederlande sind gewissermaßen strategische Seelenverwandte. Für Berlin ist Den Haag ein attraktiver Partner – wegen des „hohen Maß an grundsätzlicher politischer Übereinstimmung, was die Grundkoordinaten unserer Europapolitik angeht“ (I), und wegen dreier Gründe, die mit der Größe der Länder zu tun haben (II).

Erstens erklären die Interviewpartner, dass die beiden Länder sich oft auf eine Arbeitsteilung verständigen: Während die Niederlande (die als kleiner Mitgliedstaat keine Verantwortung für die Kompromisssuche haben) eine Position als ‚Flankenspieler‘ einnehmen, sucht Deutschland nach einem Mittelweg mit anderen Regierungen.

Zweitens entspricht – angesichts des allgemeinen Unbehagens gegenüber einer deutschen Führungsrolle und angesichts der deutschen Furcht, als zu dominant wahrgenommen zu werden – die besondere Beziehung mit diesem kleinen Mitgliedstaat der europäischen Idee von gleichberechtigter Zusammenarbeit. In der Praxis „schlagen die Niederlande regelmäßig deutsche Initiativen vor, die für andere einfacher zu verdauen sind, wenn sie von einem kleineren Mitgliedstaat kommen“.

Und drittens sind die Niederlande als gleichgesinnter Partner für Deutschland auch deshalb attraktiv, weil sie gut mit anderen kleinen wohlhabenden Mitgliedstaaten vernetzt sind. Deutsche Interviewpartner erklären, dass das niederländische Netzwerk hilfreich ist, um ein deutsch-niederländisches Bündnis zu einer breiteren Koalition auszuweiten. „Wir bilden gewisse Allianzen […] und versuchen, andere noch dazuzugewinnen. Da ist Holland-Deutschland oft der Kern, von wo aus man dann arbeitet.“ Die Niederlande und Deutschland sind in diesem Sinne Freunde mit gewissen strategischen Vorzügen, die für Ratsentscheidungen eine gleichgesinnte Ad-hoc-Koalition zusammenstellen können – im besten Fall eine siegreiche Mehrheit oder eine Sperrminorität.

Deutschland und Frankreich: Partner in einer Zweckehe

Die politische Ausrichtung (I) und die Größe (II) sind auch der Schlüssel, um den grundsätzlich unterschiedlichen ‚multilateralen Effekt‘ des deutsch-französischen Bilateralismus zu erklären. Die deutsch-französische Allianz ist eine ‚Zweckehe‘. Wenn diese beiden Schwergewichte die Distanz zwischen einander überwinden können, schmieden sie einen europäischen Kompromiss, der für alle vorbildlich und annehmbar ist. Wie deutsche Interviewpartner erklären: „Weil viele Länder sich an den Franzosen orientieren, hat man die überwiegende Mehrheit der anderen Partner an Bord.“

Allerdings regt die deutsch-niederländische Allianz asymmetrischer Partner die europäische Zusammenarbeit wegen der Größe der beiden Länder an, die deutsch-französische hingegen trotz ihrer Größe – das heißt, trotz der Kritik kleinerer Mitgliedstaaten, dass die ‚Großen Sechs‘ (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien und Polen) formale EU-Treffen vorher unter sich ausmachen, ein Direktorium bilden und die Prinzipien gleichberechtigter europäischer Zusammenarbeit verletzen.

Allianzen in der Praxis

Die deutsch-französische Allianz stellt also einen besonderen Archetyp dar, dessen besondere Praxis im Folgenden durch weitere Vergleiche mit der deutsch-niederländischen Partnerschaft beschrieben werden soll. Eine Schlüsselbeobachtung der Interviewserie ist, dass das Profil der deutsch-französischen und der deutsch-niederländischen Partnerschaft – das Ausmaß an Kooperation und Institutionalisierung – sich erstens in Bezug auf die Politikbereiche und zweitens in Bezug auf die Ebene der Zusammenarbeit unterscheiden.

So bestätigen die Interviewpartner, dass die Niederlande und Deutschland „politisch sehr wesensnah“ sind, vor allem was die Vertiefung der Währungsunion, den EU-Haushalt und die Migrationspolitik betrifft. In institutionellen Fragen gehen die Ansichten hingegen öfter auseinander. Das deutsch-niederländische Bündnis fördert deshalb die wirtschaftliche (weniger politische) Integration. Auf der anderen Seite arbeitet die deutsch-französische Allianz traditionellerweise an der Förderung der politischen Integration, während die ökonomischen Unterschiede zwischen den Ländern oft zu unvereinbaren Positionen führen.

Während die Mitgliedstaaten logischerweise auf allen Akteursebenen dieselben Positionen vertreten, ist der Einfluss der bilateralen Zusammenarbeit gleichgesinnter Partner unmittelbar mit der Entscheidungsebene verbunden. Er sieht deshalb auf der Arbeitsebene anders aus als in und um den Europäischen Rat.

Keine Allianzen auf der Arbeitsebene

In Beratungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter – dem Gremium der nationalen EU-Botschafter, kurz Coreper genannt – nehmen Deutschland und die Niederlande oft gemeinsame Positionen ein, unterstützen einander und organisieren gemeinsam Sperrminoritäten. „Wenn man es mal zählen würde, vielleicht noch mal einen Tick häufiger als mit den Franzosen“, bestätigen Interviewpartner der niederländischen und der deutschen Ständigen Vertretung bei der EU.

Dennoch gibt es keine festen Allianzen im Coreper, weder eine deutsch-niederländische noch eine deutsch-französische: Die Koalitionsbildung ist flexibel und nur vom Thema abhängig. Interviewpartner erklären diese Fluidität der Coreper-Entscheidungen mit zwei Gründen. Erstens die Art der Dossiers: Eine gemeinsame Führungsrolle in Fragen über die Finalität der EU bedeutet nicht notwendigerweise auch eine Zusammenarbeit in technischen Fragen.

Und zweitens die Funktionsweise der Brüsseler Arbeitsebene: Aufgrund des Zeitdrucks geht die bilaterale Kooperation unter zwischen der zwingenden zügigen Beratung mit den nationalen Parlamenten über Kommissionsvorschläge und der folgenden multilateralen Koordinierung in den vorbereitenden Gremien des Coreper. Angesichts der beschränkten Zeit und (bei den kleineren Mitgliedstaaten) Arbeitskapazitäten bleibt kein Raum für parallele bilaterale Verhandlungen über einzelne Maßnahmenvorschläge oder Rechtsaktentwürfe

Hindernisse der bilateralen Zusammenarbeit mit Deutschland

Niederländische Interviewpartner verweisen darüber hinaus auf zwei landesspezifische Faktoren, die die bilaterale Zusammenarbeit mit Deutschland im Coreper behindern. Einer davon ist ideologischer, der andere verfassungsrechtlicher Art: Erstens ist Deutschland aufgrund seiner konsensorientierten Mentalität, die aus der historischen Verantwortung für den europäischen Integrationsprozess resultiert, zögerlich gegenüber Initiativen mit einzelnen Mitgliedstaaten und wendet sich stattdessen lieber an die Kommission.

Zweitens ist auch der deutsche Föderalismus ein strukturelles Hindernis, das eine bilaterale Koordinierung bis zu einer weiter vorgerückten Phase der Verhandlungen erschwert. Art. 23 Grundgesetz verpflichtet die deutsche Bundesregierung, einen Großteil der EU-Angelegenheiten eng mit den sechzehn Bundesländern abzustimmen. Ihre Position im Coreper bleibt deshalb stets vorläufig und sie ist gezwungen, sich zu enthalten (das berüchtigte ‚deutsche Votum‘), bis sie endlich einen festen Standpunkt erreicht hat. Das deutsche Föderalsystem macht Deutschland auf der Arbeitsebene zu einem handlungsunfähigen und unflexiblen Partner – sowohl für die Niederlande als auch für Frankreich.

Kooperation auf Arbeitsebene: nur unter Gleichgesinnten

Statt einer deutsch-niederländischen oder deutsch-französischen Allianz gibt es deshalb verschiedene Antriebs- und Steuerkräfte, die die Ad-hoc-Koalitionsbildung auf Arbeitsebene beeinflussen: die Europäische Kommission, die Vorschläge initiiert, das Ratssekretariat und die Ratspräsidentschaft. Untersuchungen von Politikvorschlägen bestätigt, dass in einer bunten Stichprobe von Alltagsdossiers keine deutsch-französische Allianz zu erkennen ist. Dass Deutschland und Frankreich oft gemeinsam ‚an Bord‘ sind, liegt eher an den Bemühungen der Ratspräsidentschaft als an einer bilateralen Koordination zwischen ihnen.

Dennoch gibt es auf Verwaltungsebene eine bilaterale Kooperation – jedoch nur unter gleichgesinnten Ländern. Unabhängig von den konkreten Themen im Coreper finden interministerielle Beratungen über bestimmte Ziele statt. So nehmen Deutschland und die Niederlande an verschiedenen regelmäßigen Dialogformaten zwischen gleichgesinnten Ländern teil, beispielsweise zur Handels-, Landwirtschafts- oder Entwicklungspolitik. Die Interviewpartner unterstreichen die Bedeutung dieser zielspezifischen Beratungen: Da es keine informelle Verhandlungsebene für den Umgang mit einzelnen Coreper-Dossiers gibt, ist die Koordination unter ‚natürlichen Verbündeten‘ wertvoll, um eine breitere Übereinstimmungsbasis zu erzielen.

Frankreich und Deutschland, die keine politischen Seelenverwandten sind, besitzen hingegen keine solchen institutionalisierten Kontakte auf der Arbeitsebene. Vielmehr organisiert sich Frankreich selbst mit seinen eigenen gleichgesinnten Mitgliedstaaten.

Allianzen auf der hohen Ebene

Ein anderes Bild entsteht, wenn man die Ebene der Minister und der Staats- und Regierungschefs betrachtet, wo beide Duos versuchen, den allgemeinen politischen Kurs der EU zu beeinflussen. Nach den Interviewpartnern fördern der deutsch-niederländische und der deutsch-französische Bilateralismus die europäische Zusammenarbeit und Integration eher hier als auf Arbeitsebene. Dies liegt an der anderen Art der Dossiers (die Themen sind hier eher richtungsweisender als technischer Natur), an der reibungsloseren Positionierung Deutschlands (Entscheidungen der Bundeskanzlerin werden vom Bundeskanzleramt vorbereitet und unterliegen nicht einer schwerfälligen Bürokratie) und an der Infrastruktur des Rates.

Typischerweise finden im Vorfeld und am Rande der Ratstreffen parallele Gespräche zur Strategie-Koordinierung statt, in denen es sehr oft zu hochrangigen Kontakten sowohl zwischen Berlin und Den Haag als auch zwischen Berlin und Paris kommt. Im Vergleich verlaufen die hochrangigen Kontakte zwischen Bundeskanzlerin Merkel und Ministerpräsident Rutte und ihren jeweiligen Sherpas (den persönlichen Vertretern der Regierungschefs bei EU-Beratungen) jedoch außergewöhnlich familiär. Die bilaterale Nähe zwischen Deutschland und den Niederlanden macht eine Institutionalisierung der hochrangigen Koordinierung, abgesehen von Treffen zwischen dem europapolitischen Berater der Bundeskanzlerin und den Benelux-Botschaftern, weitgehend unnötig.

Demgegenüber ist die Zweckehe zwischen dem Elysée-Palast und dem Bundeskanzleramt formalisierter und institutionalisierter – eine Umgangsweise, auf die die Franzosen großen Wert legen.

‚MerRutte‘, nicht ‚Merkollande‘ prägten die letzten Jahre

Blickt man auf das letzte Jahrzehnt zurück, so zeigt sich, dass der deutsch-französische ‚konsensbildende‘ Allianzen-Archetyp weniger robust ist als das deutsch-niederländische ‚koalitionsbildende‘ Modell, das – ausgehend von Gleichgesinntheit – institutionalisierte Kontakte auf Arbeitsebene und sehr familiäre Kontakte auf hochrangiger Ebene ermöglicht. Die Interviewpartner betonten, dass in den letzten Jahren ‚MerRutte‘, nicht ‚Merkozy‘ oder ‚Merkollande‘ für die wichtigsten Angelegenheiten auf der Ratsagenda prägend waren.

Seit der Finanz- und Eurokrise (2008) bildete die Allianz mit Den Haag in Wirtschafts- und Währungsangelegenheiten ein Gegengewicht zu jener mit Paris und übertraf diese sogar an Bedeutung. Im Umgang mit der griechischen Schuldenkrise (2010) stellte sich das deutsch-niederländische Duo gegen die Kommission und forderten die Beteiligung des IWF. Der EU-Türkei-Deal (März 2016) war eine deutsch-niederländische Initiative, die die Migrationskrise lösen sollte. Die Allianz stellt ein Musterbeispiel für eine gemeinsame Führungsrolle dar: Die Art, in der Bundeskanzlerin Merkel und Ministerpräsident Rutte im Europäischen Rat die Führung übernahmen, war „das, was man von der deutsch-französischen Zusammenarbeit erwarten würde“.

Auch wenn dieses enge Bündnis nicht zuletzt den schlechten Beziehungen zwischen Berlin und Paris unter Präsident Hollande geschuldet war, birgt der deutsch-niederländische Bilateralismus ein dauerhaftes Führungspotenzial. Die deutsch-französische Maschine hingegen muss erst eingeschaltet werden, da sie sonst nicht läuft – mit keinem vergleichbaren Sicherheitsnetz auf der Arbeitsebene. Dies erklärt auch die berechtigte Aufregung über die Zukunft von ‚Mercron‘: Mit dem deutsch-französischen Modell lässt sich aus der Performance der Vergangenheit (glücklicherweise) keine Voraussage für die Zukunft treffen.

Die deutsch-französische Allianz – nicht jenseits des Vergleichs

Das Verständnis der deutsch-französischen Allianz als ein spezifischer Archetyp wirft neues Licht auf ihre behauptete Unvergleichbarkeit. Es eröffnen sich zwei Vergleichsebenen: Zum einen könnten andere ‚Zweckehen‘, zugegebenermaßen in geringerem Ausmaß, einen ähnlichen ‚multilateralen Effekt‘ der Konsensbildung auslösen, wenn es ihnen gelingt, ihre Differenzen zu überwinden. Berlin/Paris mag einzigartig in Bezug auf den Umfang ihres Einflusses sein, aber nicht in Bezug auf die zugrundeliegende Logik.

Zum anderen unterscheidet sich der ‚multilaterale Effekt‘ der deutsch-französischen Partnerschaft von jenem des deutsch-niederländischen Archetyps. Letzterer besitzt einen ganz andersartigen Wert für die Vertiefung der EU-Integration, indem er Koalitionen zwischen gleichgesinnten Staaten ermöglicht.

Der scheinbar unangemessene Vergleich mit dem deutsch-niederländischen Duo bringt also gute und schlechte Neuigkeiten. Die schlechte: Der deutsch-französische Allianzen-Archetyp ist von Natur aus fragil. Die gute: Die Zukunft der EU hängt nicht allein von dem konsensbildenden Archetyp ab – wie das deutsch-niederländische koalitionsbildende Modell gezeigt hat, als es die EU durch ihre schwersten Krisen der Gegenwart führte.

Christel Zunneberg ist External Policy Fellow im Projekt Rethink: Europe des European Council on Foreign Relations (Berlin).

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU

1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: By Minister-president Rutte [CC BY 2.0], via Flickr; Christel Zunneberg (alle Rechte vorbehalten).