Montag, 30. April 2018

Verwässert bis zur Unkenntlichkeit: Warum die Reform des Europawahlrechts (für diesmal) gerne scheitern darf

Von den Parlamentsvorschlägen zur Wahlrechtsreform ist im Rat nicht viel übrig geblieben. Die Abgeordneten sollten diese Farce jetzt beenden.
In diesen Tagen entscheidet sich das Schicksal der europäischen Wahlrechtsreform. Die Änderung des Direktwahlakts, die 2015 vom Europäischen Parlament vorgeschlagen und seitdem von den nationalen Regierungen im Ministerrat verschleppt wurde, muss nun entweder sehr bald beschlossen werden – oder sie wird überhaupt nicht mehr kommen.

Tatsächlich arbeitet die bulgarische Ratspräsidentschaft bereits seit einigen Wochen unter Hochdruck daran, die Wahlrechtsreform doch noch zu verabschieden. Nachdem das Europäische Parlament dem Rat Ende 2017 noch einmal durch eine mündliche Anfrage Druck gemacht hatte, legte der Ausschuss der Ständigen Vertreter (das Gremium der nationalen EU-Botschafter) am vergangenen 12. April einen finalen Kompromissentwurf vor, der im Ministerrat angenommen werden sollte.

Stattdessen kündigten jedoch die belgische und die italienische Regierung ein Veto an: erstere aus inhaltlichen Gründen, letztere weil sie noch die Zustimmung ihres nationalen Parlaments benötigt, was sich aufgrund der unklaren Mehrheitsverhältnisse seit den Wahlen im März als schwierig erweist. Und da der Rat den Beschluss über die Wahlrechtsreform nach Art. 223 AEUV nur einstimmig fassen kann, kam es auf seiner Sitzung am 17. April letztlich doch nur zu einer weiteren Vertagung mit Wiedervorlage „so bald wie möglich“.

Die Reform steht vor dem Scheitern

Allzu viel Zeit bleibt den Ministern allerdings nicht mehr, um diese Hindernisse noch zu umschiffen. Denn die nächste Europawahl wird am 23.-26. Mai 2019 stattfinden, und die EU wird wohl kaum gegen die Wahlrecht-Leitlinien der Venedig-Kommission verstoßen wollen, denen zufolge die „Grundelemente des Wahlrechts und insbesondere des Wahlsystems […] bis ein Jahr vor einer Wahl nicht mehr verändert werden“ sollen. Falls der Ministerrat sich also bei seinem nächsten Treffen am 14. Mai nicht auf einen Kompromiss einigen kann, muss die Reform wohl als gescheitert gelten.

Auf den ersten Blick wäre das natürlich eine große Enttäuschung: Schließlich könnte ein besseres Wahlrecht ein wichtiger institutioneller Hebel sein, um den europäischen Parteien mehr Sichtbarkeit zu verschaffen, die Fragmentierung der Europawahl in 27 nationale Einzelwahlen zu überwinden und einen echten europaweiten Wahlkampf in Gang zu bringen. Doch sieht man sich den Kompromiss, über den die Minister diskutieren, etwas genauer an, so könnte sich ein Scheitern zuletzt sogar als das bessere Ergebnis erweisen. Denn der Entwurf, den das Europäische Parlament 2015 vorlegte, wurde von den nationalen Regierungen inzwischen so sehr verwässert, dass von seinen eigentlichen Inhalten kaum noch etwas übrig ist.

Selbst wenn die Reform doch noch zustande kommt, wird sie für einen wirklich europäischen Europawahlkampf deshalb keinen relevanten Fortschritt bringen. Gleichzeitig ginge mit einem solchen Pseudo-Erfolg die Gefahr einher, dass die Wahlrechtsreform auf absehbare Zeit von der politischen Agenda verschwindet und wirkliche Verbesserungen in Zukunft eher noch schwieriger durchzusetzen sein werden.

Deutschland will die Reform – für die nationale Sperrklausel

Aber der Reihe nach. Für die Befürworter eines europäischeren Europawahlrechts brachte schon die vergangene Wahlperiode 2009-2014 eine herbe Enttäuschung: Nachdem der Verfassungsausschuss des Parlaments einen Vorschlag für eine ambitionierte Wahlrechtsreform mit transnationalen Wahllisten (den sogenannten Duff-Bericht) vorgelegt hatte, scheiterte dieser im März 2012 an der fehlenden Unterstützung vor allem der christdemokratischen EVP-Fraktion im Europäischen Parlament. Alle Hoffnungen auf eine Wahlrechtsreform mussten damit auf die Zeit nach der Europawahl 2014 verschoben werden.

Dennoch herrschte nach der Wahl zunächst leichter Optimismus, wenn auch aus einem etwas paradoxen Anlass: 2011 hatte das deutsche Bundesverfassungsgericht (in einem überaus zweifelhaft begründeten Urteil) die Fünf-Prozent-Sperrklausel im deutschen nationalen Europawahlgesetz gekippt. Diese Entscheidung trug nicht nur zur Zementierung der permanenten Großen Koalition im Europäischen Parlament bei, sondern widersprach auch unmittelbar den Interessen der deutschen Regierungsparteien CDU (EVP) und SPD (SPE). Der einzige Weg, den diese Parteien für eine Wiedereinführung der Sperrklausel fanden, war ein Spiel über die europäische Bande: Wenn der Ministerrat die deutsche nationale Sperrklausel im EU-Direktwahlakt obligatorisch vorschreiben würde, könnte das Bundesverfassungsgericht nicht mehr viel dagegen unternehmen.

2014 stand also fest, dass Deutschland als der mächtigste Akteur im Ministerrat eine europäische Wahlrechtsreform unterstützen würde. Angesichts der erforderlichen Einstimmigkeit war das allein zwar noch nicht genug, aber doch immerhin eine recht gute Ausgangsposition. Entsprechend machte sich das Europäische Parlament schon recht bald nach der Europawahl an die Ausarbeitung eines neuen Reformvorschlags.

Der vorsichtige Parlamentsentwurf von 2015

Allerdings entschieden sich Danuta Hübner (PO/EVP) und Jo Leinen (SPD/SPE), die zuständigen Berichterstatter im Verfassungsausschuss, für eine eher vorsichtige Vorgehensweise. Gesamteuropäische Listen, die im Duff-Bericht noch eine zentrale Forderung gewesen waren, kamen in ihrem Entwurf (Wortlaut) nur noch als vage Zukunftsperspektive vor. Stattdessen setzten sie auf kleinere Reformschritte, um die nationalen Wahlgesetze der Mitgliedstaaten aneinander anzugleichen. Im Einzelnen forderten sie unter anderem:

● eine einheitliche Frist von zwölf Wochen vor der Wahl, bis zu der die nationalen Parteien ihre Wahllisten aufstellen müssen,
● die Gleichstellung von Männern und Frauen auf den nationalen Wahllisten,
● eine Möglichkeit für alle außerhalb der EU lebenden EU-Bürger, in ihrem jeweiligen Herkunftsland an der Wahl teilzunehmen,
● das Anbringen von Namen und Logos der europäischen Parteien auf den Stimmzetteln,
● einen einheitlichen Zeitpunkt für die Schließung der Wahllokale in allen Mitgliedstaaten (nämlich am Wahlsonntag um 21 Uhr).

Außerdem sollte der Direktwahlakt künftig einen expliziten Verweis darauf beinhalten, dass die europäischen Parteien Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten nominieren. Und natürlich war auch die von Deutschland gewünschte Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel zwischen drei und fünf Prozent enthalten.

Zu viel europäische Demokratie für die nationalen Regierungen

Auf diesem Blog kritisierte ich diesen Entwurf, den das Europäische Parlament im November 2015 mit den Stimmen von Christdemokraten, Sozialdemokraten und Liberalen annahm, damals als eine verpasste Gelegenheit, da sich die Aussichten auf eine ambitionierte Reform in der Zukunft kaum verbessern würden.

Für die nationalen Regierungen hingegen brachten selbst die recht bescheidenen Pläne der Abgeordneten offenbar schon viel zu viel an europäischer Demokratie. Und so machten sie sich in den folgenden Jahren daran, die Wahlrechtsreform nach und nach abzuschwächen, bis von den ursprünglichen Vorhaben kaum noch etwas zu erkennen war.

Streit um die Spitzenkandidaten

Der erste Angriff des Ministerrats galt dabei der Idee, die europäischen Spitzenkandidaten im Direktwahlakt zu verankern. Unter den nationalen Regierungen hat dieses Verfahren, das bei der Europawahl 2014 erstmals angewandt wurde, nicht allzu viele Freunde, denn es macht die EU zwar demokratischer, schwächt dabei aber die nationalen Regierungschefs im Europäischen Rat. 2016 sprachen sich deshalb alle Mitgliedstaaten bis auf Italien gegen die vom Parlament gewünschte formale Institutionalisierung der Spitzenkandidaten aus. Dieser Aspekt der Wahlrechtsreform war damit vom Tisch.

In der Praxis freilich dürften die Regierungen damit wenig erreichen. Denn um Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten zu nominieren, benötigen die europäischen Parteien keine ausdrückliche Ermächtigung im Direktwahlakt. Auch wenn einige nationale Regierungen sich nach wie vor dagegen sträuben, wird es deshalb auch 2019 wieder Spitzenkandidaten geben – nur eben mit etwas mehr institutioneller Unsicherheit, als wenn ihre Nominierung auch durch das europäische Wahlrecht geregelt wäre.

Von den Vorschlägen des Parlaments blieb nicht viel übrig

Doch auch von den anderen Reformmaßnahmen, die das Europäische Parlament 2015 vorgeschlagen hatte, blieb im Ministerrat nicht allzu viel übrig. Im jüngsten Kompromisspapier vom 12. April (Wortlaut) sind sie alle bis zur Unkenntlichkeit verwässert worden:

● Ob es eine verbindliche Frist für die Aufstellung der Wahllisten gibt, soll weiterhin allein den Mitgliedstaaten überlassen sein. Und falls sich ein Mitgliedstaat dazu entscheidet, eine solche Frist einzuführen, muss diese nur „mindestens drei Wochen“ vor der Wahl liegen. Letztlich bleibt der Zeitpunkt der Listenaufstellung also weiterhin jedem Land selbst überlassen.
● Gleiches gilt für die Wahlteilnahme von Bürgern, die außerhalb der EU leben. Nach dem Reformvorschlag „können“ Mitgliedstaaten künftig ihren in Drittstaaten lebenden Bürgern die Wahlteilnahme ermöglichen – oder eben nicht, ganz wie es die „innerstaatlichen Wahlverfahren“ vorsehen.
● Ein ähnliches Schicksal ereilte die Namen und Logos der europäischen Parteien. Dem Kompromisspapier zufolge sollen die Mitgliedstaaten künftig „gestatten können“, dass diese Namen und Logos auf dem Wahlzettel auftauchen. Diese Formulierung ist insofern inhaltsleer, als dies den Mitgliedstaaten ja noch niemals verboten war: Hätten sie die europäischen Parteien auf den Stimmzetteln sichtbar machen wollen, hätten sie das auch in der Vergangenheit schon gekonnt.
● Komplett gestrichen wurde der einheitliche Zeitpunkt für die Schließung der Wahllokale. Auch künftig wird es für die Europawahl nur ein gemeinsames Zeitfenster von vier Tagen (Donnerstag bis Sonntag) geben, innerhalb dessen jeder Mitgliedstaat den Zeitraum für die Wahl vollkommen frei bestimmt.
● Auch von der Gleichstellung von Männern und Frauen ist im Ratspapier keine Rede mehr.

Was bleibt, ist die Sperrklausel

Die einzige Maßnahme, die die Debatten im Ministerrat einigermaßen wohlbehalten überstanden hat, ist die Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel. Zwar wurde auch diese eingeschränkt: Statt mindestens 3 Prozent soll sie nur mindestens 2 Prozent betragen; und statt für alle Mitgliedstaaten soll sie nur für Länder mit mindestens 35 Abgeordneten gelten – das heißt nur für Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Polen (von denen Frankreich, Italien und Polen schon jetzt eine Sperrklausel besitzen).

Dennoch hätte die deutsche Bundesregierung damit ihr wichtigstes Ziel erreicht: Kleinstparteien wie die Piraten, die Freien Wähler, die NPD oder die PARTEI würden bei Europawahlen künftig wohl an einer Zwei-Prozent-Hürde scheitern. Tatsächlich üben die betroffenen Parteien dagegen bereits seit einigen Wochen lauten Protest. Und sollte die Wahlrechtsreform am Ende erfolgreich sein, so wird wohl auch die deutsche Medienöffentlichkeit nur darüber diskutieren, ob nationale Sperrklauseln bei der Europawahl nun wünschenswert sind und ob das Spiel über Bande, mit dem die Bundesregierung das Urteil des Verfassungsgerichts von 2011 umging, demokratisch legitim war oder nicht.

Das Europäische Parlament sollte diese Farce beenden

Doch diese Diskussion lenkt letztlich nur von der viel wichtigeren Frage ab, wie die Europawahlen zu einer wirklichen gesamteuropäischen Richtungsentscheidung werden könnten. Eine substanzielle Wahlrechtsreform könnte dazu einen wichtigen Beitrag leisten – aber nicht jene Farce, über die der Ministerrat in diesen Tagen berät. Die beste Hoffnung liegt deshalb darin, dass die Wahlrechtsreform nach der Europawahl 2019 erneut auf die Tagesordnung kommt. Und das wiederum bedeutet, dass man den Appetit der deutschen Bundesregierung auf eine nationale Sperrklausel möglichst nicht schon jetzt befriedigen sollte.

Nach Art. 223 AEUV müssen der europäischen Wahlrechtsreform alle nationalen Regierungen im Ministerrat zustimmen, aber auch das Europäische Parlament. Die Abgeordneten sollten dieses Vetorecht nutzen und den jetzt im Rat diskutierten Kompromiss vollständig verwerfen. Darin läge ein Signal, dass auch das Parlament nicht alles mit sich machen lässt – und die beste Chance auf einen neuen Anlauf in der kommenden Wahlperiode.

Bild: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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