Zwischen Krisennarrativ und begrenzter Macht: Deliberative Foren als Ausweg aus dem strukturellen Dilemma des Europäischen Parlaments

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Von Richard Steinberg

„Deliberative Bürgerformate bieten dem Europäischen Parlament eine Chance, seinem Selbstanspruch als Zentrum der demokratischen Debatte gerecht zu werden.“

In Krisenzeiten stehen demokratisch gewählte Parlamente oftmals vor einem strukturellen Dilemma: Gerade dann, wenn schnelle und sichtbare Entscheidungen gefragt sind, wächst die Bedeutung der Exekutive und das Parlament droht politisch an den Rand gedrängt zu werden – jüngst etwa während der Finanz- und Staatsschuldenkrise, der Pandemie, des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine oder angesichts zunehmender geopolitischer Spannungen.

Das Europäische Parlament ist von dieser Dynamik besonders stark betroffen. Einerseits versteht es sich als zentrale Arena der demokratischen Debatte auf europäischer Ebene. Andererseits fehlt ihm in vielen Bereichen nach wie vor parlamentarische Steuerungsmacht, so z.B. mit Blick auf das fehlende Initiativrecht und die begrenzte Haushaltskompetenz. Das historisch gewachsene Dilemma zwischen einem hohen parlamentarischen Selbstanspruch und mangelnder Steuerungsmacht offenbart sich besonders in Krisenzeiten. Wie lässt es sich jenseits von Vertragsreformen auflösen, die politisch momentan unrealistisch erscheinen?

„Krisen“ stärken die Exekutive – aber nicht nur

Der Begriff der „Krise“ beschreibt nicht nur Problemlagen, sondern fungiert als politischer Deutungsrahmen, der Handlungsdruck erzeugt. Auf EU-Ebene kann er sowohl institutionelle Weiterentwicklung als auch eine stärkere Konzentration von Entscheidungsbefugnissen legitimieren. Für das Europäische Parlament sind Krisen oftmals Argument für eine Stärkung der eigenen Befugnisse und institutionelle Reformen im föderalistischen Sinne. Gleichzeitig sind unter Zeitdruck und angesichts komplexer Problemlagen Entscheidungsprozesse oftmals stärker exekutiv geprägt, während parlamentarische, zivilgesellschaftliche und öffentliche Auseinandersetzungen an Gewicht verlieren.

Diese Output-Orientierung erzeugt jedoch ein strukturelles Risiko: Je stärker Entscheidungen beschleunigt und in kleinen institutionellen Arenen getroffen werden, desto größer wird die Gefahr, dass demokratische Beteiligung und öffentliche Deliberation an den Rand gedrängt werden. Jüngste Beispiele sind die Omnibus-Verfahren: Unter dem (vermeintlichen) Druck geopolitischer und wirtschaftlicher Krisen hat die Kommission weitreichende Änderungen zentraler Nachhaltigkeitsregeln in einem Paket gebündelt und damit Verfahrensregeln zur Folgenabschätzung und Öffentlichkeitsbeteiligung umgangen. Auch wenn das Parlament formal eingebunden ist, sind das Tempo und die Logik der Entscheidung exekutiv geprägt.

Repräsentationsanspruch ohne Steuerungsmacht

Ein historischer Blick auf die 1970er Jahre zeigt, dass diese Spannung kein neues Phänomen ist. Mehrere wirtschaftliche, politische und institutionelle Krisen, u.a. die sogenannten Ölpreiskrisen, führten in dieser Zeit im Europäischen Parlament zu einem übergreifenden Diskurs über eine „Krise der Gemeinschaft“.

Dieser Diskurs hatte paradoxe Folgen: Einerseits stärkte er fraktionsübergreifend das institutionelle Selbstverständnis des Parlaments und diente als zentrale argumentative Grundlage für Forderungen nach einer stärkeren Rolle als demokratische Krisenplattform. Andererseits blieb die politische Wirkung jedoch begrenzt. Trotz ambitionierter Reforminitiativen verfestigten sich vielmehr intergouvernementale Entscheidungsstrukturen – so zum Beispiel durch die Etablierung des Europäischen Rats auf der Pariser Gipfelkonferenz 1974 und der gemeinsamen Außenpolitik im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit.

Bereits hier zeigte sich also das grundlegende Spannungsverhältnis, das die Rolle des Parlaments bis heute prägt: ein hoher demokratischer Repräsentationsanspruch bei gleichzeitig begrenzter politischer Steuerungsmacht.

Eine bekannte Konstellation: Das Parlament in den langen 1970ern

Die 1970er Jahre weisen zahlreiche Parallelen zu heutigen Krisenwahrnehmungen auf, die oftmals mit den Begriffen „Polykrise“, „Multikrise“ oder „Permakrise“ bezeichnet werden. Der enge diskursive Zusammenhang zwischen Krise und europäischer Integration, der bis heute unseren Blick auf die EU maßgeblich prägt, manifestierte sich in dieser Zeit zum ersten Mal.

Die Zeit vom Gipfel von Den Haag 1969 bis zur Einheitlichen Europäischen Akte 1986 war geprägt von einer Abfolge wirtschaftlicher, währungspolitischer, sozialer und institutioneller Krisen, die sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Gemeinschaft selbst betrafen. Empirische Analysen der Plenardebatten des Europäischen Parlaments in diesem Zeitraum zeigen, dass sich ein fraktionsübergreifend geteiltes Deutungsmuster einer „Krise der Gemeinschaft“ entwickelte, das die parlamentarische Selbstverortung als legitime Krisenplattform in Abgrenzung vor allem zum Europäischen Rat nachhaltig strukturierte. Während zunächst einzelne Krisen zu spezifischen Problemdiskussionen führten, etablierte sich im Laufe des Jahrzehnts ein übergreifender Krisendiskurs, der zunehmend zum dominanten Interpretationsrahmen der politischen Gegenwart wurde.

Dieser Diskurs prägte das Selbstverständnis des Parlaments als eigenständiger Akteur vor allem in Abgrenzung zum neu etablierten Europäischen Rat, aber auch gegenüber Ministerrat und Kommission. Die Abgeordneten nutzten Krisennarrative, um institutionelle Reformforderungen zu begründen – insbesondere eine Stärkung des Europäischen Parlaments. Die unzureichende Legitimität intergouvernementaler Entscheidungsprozesse, so die Abgeordneten, habe zu einer Vertrauenskrise geführt. Um sie zu überwinden, müsse das Parlament zur zentralen demokratischen Krisenlösungsplattform aufgewertet werden.

Wirkungen des Krisendiskurses

Das häufig genutzte Bild „produktiver Krisen“ greift im Fall des Europäischen Parlaments jedoch zu kurz. Der Krisendiskurs entfaltete vor allem nach innen eine starke Wirkung. Er fungierte als fraktionsübergreifender Referenzrahmen, ermöglichte gemeinsame Probleminterpretationen und stärkte die institutionelle Identität und das Selbstbewusstsein der Europaabgeordneten. Insbesondere nach der ersten Direktwahl 1979 positionierte sich das Parlament zunehmend als „einzig demokratisch legitimierte Institution“ auf europäischer Ebene und nutzte Krisennarrative gezielt, um Reform- und Kompetenzforderungen zu untermauern.

Im Kontrast zu dieser normativen Selbstpositionierung blieb der tatsächliche strukturelle Machtgewinn jedoch begrenzt. Intergouvernementale Entscheidungsstrukturen gewannen weiter an Bedeutung. So fand der Spinelli-Verfassungsentwurf von 1984 nur in geringem Umfang Eingang in die zwei Jahre später verabschiedete Einheitliche Europäische Akte. Die begrenzte Wirkung parlamentarischer Reforminitiativen führte in den 1980er Jahren zunehmend zu Frustration unter den Abgeordneten.

Das strukturelle Dilemma heute: Deliberative Formate als Lösung?

Dieses Spannungsverhältnis zwischen hohem Repräsentationsanspruch und begrenzter Steuerungsmacht prägt die Rolle des Europäischen Parlaments bis heute. Auch in jüngeren Krisen wurden zentrale politische Weichenstellungen vor allem in exekutiven und intergouvernementalen Formaten vorbereitet. Nach der verhaltenen Aufbruchsstimmung im Rahmen der Konferenz zur Zukunft Europas scheint das Möglichkeitsfenster für grundlegende Reformdebatten zur Stärkung des Parlaments inzwischen jedoch weitgehend geschlossen. Angesichts der geringen Bereitschaft zu Vertragsreformen ist nicht zu erwarten, dass das seit den 1970er Jahren bestehende strukturelle Dilemma durch neue Kompetenzen aufgelöst werden kann.

Wenn formale Machtzuwächse unwahrscheinlich sind, stellt sich die strategische Frage nach alternativen Wegen politischer Relevanz. Hier können deliberative Bürgerformate auf europäischer Ebene eine wichtige Rolle spielen. Das hat das Parlament bereits 2020 in seinem Beschluss zur Konferenz zur Zukunft Europas erkannt, in dem es institutionalisierte deliberative Bürgerformate als Instrument vorsah.

Paradoxerweise verstärkten die neuen deliberativen Formate der Europäischen Union das Dilemma des Parlaments zunächst jedoch noch zusätzlich. Die nach der Konferenz zur Zukunft Europas etablierten Europäischen Bürgerforen zu zentralen EU-Vorhaben – wie dem EU-Haushaltsrahmen und dem Umgang mit Hass in der Gesellschaft – sind primär an die Europäische Kommission angebunden, während das Parlament bisher weitestgehend Zuschauer bleibt.

Welche Rolle kann das Europäische Parlament heute spielen?

Dabei könnten deliberative Formate dem Parlament die Chance bieten, seinem Selbstanspruch als Zentrum der demokratischen Debatte auch außerhalb der vertraglichen Verfahren gerecht zu werden. Mit der Jugendbürgerversammlung zu Bestäubern ist das Parlament zuletzt auch selbst als Initiator eines deliberativen Prozesses aufgetreten. Basierend auf den Erfahrungen der Europäischen Bürgerforen haben 100 junge Menschen aus allen EU-Mitgliedstaaten über drei Monate gemeinsam an Empfehlungen zur Rettung von Bestäubern sowie zur kontinuierlichen Beteiligung von jungen Menschen in der EU gearbeitet.

Die demokratische Wirkung solcher Verfahren entscheidet sich jedoch weniger in ihrer Organisation als in ihrer politischen Verarbeitung. Bleiben Bürgerempfehlungen im administrativen Raum, drohen sie zu konsultativen Beiträgen, mit eingeschränkten politischen Konsequenzen zu werden. Hier kommt dem Europäischen Parlament eine doppelte Rolle zu: als Initiator deliberativer Prozesse zu zentralen Fragen seiner eigenen Gesetzgebungsarbeit – wie zuletzt mit der Jugendbürgerversammlung zu Bestäubern – und als verbindlicher institutioneller Adressat der Ergebnisse anderer deliberativer Prozesse, unabhängig davon, wer sie initiiert hat.

Konkret bedeutet das dreierlei:

• Erstens sollte das Europäische Parlament selbst verstärkt als Initiator von deliberativen Bürgerformaten auftreten. Neben den parlamentarischen Initiativberichten kann es so eigenständig Themen einbringen, die sich aus seiner Gesetzgebungsarbeit und seiner gesellschaftlichen Verankerung begründen lassen und unabhängig von exekutiven Prioritäten gesetzt werden.
• Zweitens sollte eine strukturierte Anhörung von Mitgliedern der Bürgerforen – sowohl der existierenden Bürgerforen der Kommission als auch von EP-initiierten Prozessen – in den zuständigen EP-Ausschüssen vorgesehen werden.
• Drittens sollte es verpflichtende Stellungnahmen zu den Ergebnissen jedes Forums geben. Eine solche Verknüpfung würde europäische deliberative Initiativen politisch noch stärker verankern und mit demokratischer Verantwortlichkeit sowie Sichtbarkeit verbinden.

Vom passiven Zuschauer zum Übersetzungsraum

Die historische Erfahrung zeigt: Krisennarrative haben das Selbstverständnis des Europäischen Parlaments gestärkt, aber nur begrenzt zu einer Ausweitung seiner formalen Kompetenzen geführt. Das strukturelle Spannungsverhältnis zwischen hohen demokratischen Erwartungen und begrenzter institutioneller Steuerungsmacht wird daher auf absehbare Zeit bestehen bleiben.

Im Gegensatz zu den 1970er Jahren existiert heute aber ein Format, das einen strukturellen Anknüpfungspunkt außerhalb der Verträge liefert, um dem Selbstanspruch des Parlaments dennoch gerecht zu werden. Wenn deliberative Bürgerprozesse systematisch in parlamentarische Debatten und Entscheidungsprozesse einfließen, kann das Parlament zu dem Ort werden, an dem die Ergebnisse deliberativer Verfahren nicht nur gehört, sondern politisch übersetzt, kontrovers verhandelt und demokratisch verantwortet werden.

In einer Union im permanenten Krisenmodus wird die Bedeutung des Europäischen Parlaments daher weniger von weiteren Kompetenzverschiebungen abhängen als von seiner Fähigkeit, gesellschaftliche Debatten sichtbar in europäische Politik zu überführen.

Richard Steinberg ist Historiker und politischer Berater bei der ifok GmbH mit Schwerpunkt auf Bürgerbeteiligung und deliberativer Demokratie. Sein Buch „Das Europäische Parlament in der Krise? Krisenwahrnehmung und -diskurse im Europäischen Parlament in den langen 1970er Jahren“ ist 2025 erschienen.

Bilder: Jugendbürgerversammlung zu Bestäubern: European Union (European Commission) [CC BY 4.0, Lizenzinformation], via EU website; Porträt Richard Steinberg: privat [alle Rechte vorbehalten].