50 Jahre Van Gend & Loos: Ein Jubiläum für das Europa der Bürger

Auf dem Bild unterzeichnen Adenauer und De Gaulle den Elysée-Vertrag. Bei der Verkündung des Van-Gend-&-Loos-Urteils war leider kein Fotograf dabei.

Der ein oder andere wird sich noch erinnern: Vor zwei Wochen, am 22. Januar, haben wir den fünfzigsten Jahrestag des Elysée-Vertrags über die deutsch-französische Freundschaft gefeiert. Der Bundestag und die Assemblée Nationale verabschiedeten auf einer gemeinsamen Sitzung eine hübsche Erklärung, die Zeitungen beider Länder druckten feierliche Sonderausgaben, und uns allen war irgendwie bewusst, dass sich damals vor fünfzig Jahren in Paris etwas furchtbar Wichtiges zugetragen hatte.

Heute hingegen ist der fünfzigste Jahrestag der Van-Gend-&-Loos-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), aber von einer kleinen Fachtagung in Luxemburg abgesehen sind politische Feierveranstaltungen weit und breit nicht in Sicht. Sucht man bei Google News, so findet man in den deutschsprachigen Onlinemedien nur einen einzigen Beitrag zu dem Thema, die Transkription einer sehr hörenswerten Sendung von Max Steinbeis im Deutschlandfunk. Und vermutlich hat der größte Teil der europäischen Bevölkerung überhaupt noch nie von diesem Urteil gehört. Dabei war es für den Fortgang der Integration das viel bedeutendere Ereignis – denn es hielt den intergouvernementalen Versuchungen des Elysée-Vertrags ein supranationales Bekenntnis zu einem Europa der Bürger entgegen.

Die Vorgeschichte des Elysée-Vertrags

Bei all der Feierlichkeit über den Elysée-Vertrag vor zwei Wochen wurde nur erstaunlich selten auf dessen Vorgeschichte eingegangen. Das offizielle Narrativ lautet dabei, dass durch jenes denkwürdige Abkommen zwischen Konrad Adenauer und Charles de Gaulle die jahrhundertealte „Erbfeindschaft“ zwischen Deutschland und Frankreich überwunden und die „Aussöhnung“ der beiden Nachbarn ermöglicht wurde – in der Praxis umgesetzt durch das deutsch-französische Jugendwerk und hunderte von Städtepartnerschaften zwischen beiden Ländern. Vertieft man sich hingegen in die historischen Details, so trübt sich diese schillernde Erzählung etwas ein. Denn nicht nur, dass die deutsche und französische Regierung 1963 bereits auf mehr als ein Jahrzehnt sehr vertrauensvoller Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften zurückblicken konnten und von „Erbfeindschaft“ zwischen den beiden Partnern schon lange keine Rede mehr war. Der Elysée-Vertrag war auch Teil einer längeren Reihe von Versuchen vor allem der gaullistischen Regierung, die supranationale Entwicklung genau dieser Gemeinschaften zu hintertreiben.

Das eigentliche Novum der 1950er Jahre nämlich war es gewesen, dass mit dem Europaparlament, dem Europäischen Gerichtshof und den anfangs noch drei Kommissionen (die erst 1967 fusioniert wurden) überstaatliche Organe mit eigenen Entscheidungskompetenzen geschaffen wurden, die politisch von den nationalen Regierungen vollständig unabhängig waren. Zwar lag die europäische Gesetzgebung vor allem beim Ministerrat, in dem jede Regierung ein Vetorecht besaß. Doch auch so hatten die supranationalen Organe noch einen beträchtlichen Handlungsspielraum, den vor allem die EWG-Kommission unter Walter Hallstein auch entschlossen auszubauen versuchte.

Charles de Gaulle und der Intergouvernementalismus

Dem 1958 gewählten französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle war diese supranationale Entwicklung zuwider. Auch er war zwar an einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den kontinentaleuropäischen Staaten interessiert, aber eben nur an einer Zusammenarbeit, nicht an der Integration in eine höhere Einheit. Die nationale Souveränität sollte nicht angetastet werden, Entscheidungen über gemeinsame Aktivitäten nur im diplomatischen Konsens fallen. Dieses Ziel – das nach heutigen Maßstäben wohl am ehesten mit der Agenda der britischen Konservativen unter David Cameron vergleichbar wäre – prägte in den 1960er Jahren die französische Europapolitik. Den ersten Anlauf bildeten dabei die 1961/62 vorgestellten Fouchet-Pläne, nach denen die EG-Mitgliedstaaten eine neue „Europäische Politische Union“ (EPU) gründen sollten. Diese sollte sich nicht nur mit wirtschaftlichen Fragen, sondern auch mit kulturellen und militärischen Angelegenheiten befassen. Ihr zentrales Organ sollte der Ministerrat sein, in dem jede Regierung ihr Veto behalten würde. Und vor allem sollte die bestehende EWG-Kommission entmachtet werden: Statt als eigenständiger politischer Akteur zu handeln würde sie, so der Vorschlag, künftig als eine Art Sekretariat dem Ministerrat untergeordnet sein.

Diese Idee stieß jedoch nicht nur bei der Kommission selbst, sondern auch bei den übrigen Mitgliedstaaten auf wenig Gegenliebe. Während in Italien traditionell die Idee eines supranationalen europäischen Föderalismus sehr populär war, fürchteten die Benelux-Länder, dass eine Entmachtung der Kommission letztlich zu einer Dominanz der großen Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich führen würde. Die Verhandlungen über die EPU scheiterten deshalb im Lauf des Jahres 1962. Hinzu kam, dass US-Präsident John F. Kennedy die Beziehungen der USA zu Westeuropa zu intensivieren begann (im Juni 1963 sollte er seine berühmte Berliner Rede halten) und damit auch De Gaulles Wunsch nach einer eigenständigen europäischen Sicherheitspolitik abseits der NATO-Strukturen in weite Ferne rückte.

Doch gerade, als der französische Staatspräsident fürchten musste, ins europapolitische Abseits zu geraten, kam ihm im Januar 1963 sein deutscher Nachbar zu Hilfe: Der Elysée-Vertrag, in dem De Gaulle und Bundeskanzler Adenauer regelmäßige Regierungskonsultationen in der Außen-, Verteidigungs- und Kulturpolitik vereinbarten, war gewissermaßen der Rest, der von den Fouchet-Plänen übrig blieb. In einer Präambel machte die deutsche Seite zwar klar, dass das Abkommen auf keinen Fall als Abwendung von den USA verstanden werden sollte. Doch dass die beiden führenden EG-Staaten in wichtigen Politikfeldern eine rein bilaterale Zusammenarbeit vereinbarten, war auf jeden Fall ein deutliches Signal gegen die supranationalen Bestrebungen der europäischen Institutionen. Zwar war es De Gaulle nicht gelungen, die Europäische Kommission entscheidend zu schwächen (1965/66 machte er mit der „Politik des leeren Stuhls“ einen neuen, etwas erfolgreicheren Versuch in diese Richtung), doch mit Adenauers Hilfe hatte er den Intergouvernementalismus im westlichen Kontinentaleuropa wieder salonfähig gemacht.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil: die Rechte des Einzelnen in der EG

In dieser Situation fiel zwei Wochen später eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, die auf den ersten Blick nichts mit dem deutsch-französischen Vertrag zu tun hatte. Es ging um die Klage eines niederländischen Unternehmens namens Van Gend & Loos, das Harnstoffharz aus Deutschland in die Niederlande importierte und dafür einen Einfuhrzoll bezahlen musste. Der Zollsatz dafür hatte seit 1947 drei Prozent betragen, war aber von den Niederlanden 1960 auf acht Prozent erhöht worden – obgleich Artikel 12 des damaligen EWG-Vertrags Zollerhöhungen zwischen den Mitgliedstaaten explizit verbot (die vollständige Abschaffung der Binnenzölle erfolgte erst einige Jahre später). Van Gend & Loos forderte deshalb, nur den alten Satz von drei Prozent bezahlen zu müssen.

Tatsächlich stritt auch die niederländische Regierung nicht ab, dass die Zollerhöhung im Widerspruch zum EWG-Vertrag stand. Van Gend & Loos habe aber, so argumentierte sie, kein Recht, deswegen zu klagen. Als völkerrechtliches Abkommen binde der EWG-Vertrag nämlich nur die Mitgliedstaaten untereinander: Solange also keiner von diesen (oder die Europäische Kommission) eine Klage einlege, könne auch niemand die Niederlande zu seiner Einhaltung zwingen. Da zudem die Zollerhöhung im Rahmen eines multilateralen Abkommens mit Belgien und Luxemburg erfolgt war, bestehe überhaupt kein Grund zur Aufregung – ob Van Gend & Loos irgendwelche Ansprüche gegenüber der niederländischen Regierung habe, sei letztlich eine interne Angelegenheit, die den nationalen Gerichten überlassen bleiben müsse. Im Gerichtsverfahren gaben die belgische und deutsche Regierung Erklärungen ab, die diese Lesart unterstützten, während die Kommission sich auf die Seite von Van Gend & Loos schlug.

Ebenso wie der Europäische Gerichtshof selbst. Am 5. Februar 1963 fiel das spektakuläre Urteil, das heute jeder Jurastudent im Europarechtsseminar lernt (hier die Leitsätze, hier der volle Wortlaut). Der zentrale Leitsatz darin lautete, dass die EWG eine „neue Rechtsordnung“ darstelle,

deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind. Das von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht soll daher den Einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte verleihen.

Mit der Zollerhöhung hatten die Niederlande deshalb nicht nur ihre Pflichten gegenüber den anderen Mitgliedstaaten verletzt (die das bereitwillig akzeptiert hätten), sondern auch gegenüber Van Gend & Loos. Anders als bei völkerrechtlichen Verpflichtungen konnten sich die EG-Länder nicht mehr in ihren Souveränitätspanzer flüchten, wenn nationales Recht im Widerspruch zu europäischem Recht stand – jeder Einzelne hatte jetzt die Möglichkeit, sich auch gegenüber seiner eigenen Regierung auf die Regeln des EWG-Vertrags zu berufen, die Vorrang vor nationalen Gesetzen besaßen. Während in anderen internationalen Organisationen die Menschen lediglich vermittelt über ihre Regierungen eine Rolle spielten, traten sie in der EG selbst und unmittelbar als individuelle Rechtssubjekte auf: nicht mehr nur als Staatsangehörige ihres Landes, sondern als europäische Bürger.

In den folgenden Jahren bekräftigte der EuGH diese Rechtsprechung in mehreren weiteren Entscheidungen, deren bekannteste das Costa/ENEL-Urteil von 1964 ist. Ab den 1970er Jahren begann dann in mehreren Urteilen eine Auseinandersetzung zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten, ob das Europarecht außer gegenüber einfachen nationalen Gesetzen auch gegenüber den nationalen Verfassungen Vorrang habe – eine Frage, die bis heute nicht endgültig beantwortet wurde. Die Grundprinzipien des Van-Gend-&-Loos-Urteils aber wurden rasch auch von den nationalen Gerichten akzeptiert und sind seitdem die unstrittige Grundlage des Europarechts als eigenständige, supranationale Rechtsordnung.

„Freundschaft der Völker“ oder „Europa der Bürger“?

Betrachtet man die symbolische Aussagekraft der beiden Jubiläumsereignisse, so ist mir persönlich Van Gend & Loos das sympathischere. Gewiss, der intensive kulturelle Austausch, der sich in Folge des Elysée-Vertrags zwischen Deutschland und Frankreich entwickelte, hat den Menschen beider Länder zweifellos viel Gutes gebracht. Doch das Aussöhnungspathos des Elysée-Vertrags blieb immer der Vorstellung verhaftet, dass es sich hier um zwei getrennte „Völker“ handelte, die miteinander Freundschaft schlossen: dass Deutsche Deutsche blieben und Franzosen Franzosen, auch wenn sie einander nun in Frieden und als „gute Nachbarn“ begegneten.

Das Van-Gend-&-Loos-Urteil hingegen überwand diese nationale Konstellation: Indem es den Einzelnen nicht nur als Teil eines nationalen Kollektivs behandelte, sondern zum eigenständigen europäischen Rechtssubjekt erklärte, machte es ihn freier von seiner Staatsangehörigkeit und unabhängiger von seiner Regierung. Europa war nicht mehr nur die Sache einer Handvoll Nationalstaaten, sondern von Millionen von Bürgern, die im politischen und rechtlichen System als Individuen auftreten konnten.

Vor einigen Monaten habe ich hier über die verschiedenen Narrative geschrieben, die der europäischen Einigung zugrunde liegen. Die Rhetorik des Elysée-Vertrags folgt klar jenem Friedensnarrativ, das nach dem Zweiten Weltkrieg Konjunktur hatte, aber heute mit gutem Grund etwas verstaubt wirkt. Die Van-Gend-&-Loos-Entscheidung hingegen lässt sich als wichtiger Schritt eines anderen, viel größeren Projekts verstehen: der Aufbau einer supranationalen Demokratie, in der die gemeinsame Politik nicht mehr Angelegenheit nationaler Diplomaten, sondern der europäischen Bürger selbst ist. Dass es nicht die gewählten Regierungen und Parlamente, sondern die fern der öffentlichen Aufmerksamkeit agierenden Richter des Europäischen Gerichtshof waren, die diese Sache vor fünfzig Jahren entscheidend voranbrachten, zählt zu den unglücklichen Wendungen des europäischen Integrationsprozesses. Doch das sollte kein Grund sein, den heutigen Jahrestag nicht zu feiern: Vive lʼEurope des citoyens!

Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-P106816 / Unknown / CC-BY-SA 3.0 [CC-BY-SA-3.0-de], via Wikimedia Commons.

Warum es keine europäische Zwangsprivatisierung der Wasserversorgung geben wird und die europapolitische Debatte immer so furchtbar schrill ist

Will die Europäische Kommission, dass gierige Unternehmer uns künftig verdursten lassen? Nein.

Die Privatisierung der Wasserversorgung ist das Glühbirnenverbot des Jahres 2013. Seitdem die Europäische Union Anfang 2009 ihre Umweltstandards so heraufsetzte, dass sie nur noch von Energiesparlampen erfüllt werden konnten, hat kein EU-Rechtsakt mehr solche Wellen der Empörung ausgelöst – bis hin in die sonst eher nicht so europainteressierten politischen Satiresendungen wie Neues aus der Anstalt oder heute-show, die beide in ihrer letzten Ausgabe dieses Thema behandelten. Ähnlich wie beim Glühbirnenverbot verläuft die Debatte dabei zuweilen hitzig bis an die Grenze der Hysterie, mit dem Tenor, dass „die EU“ die Kommunen zu einer Privatisierung der Wasserversorgung zwingen und damit die Bürger der Willkür habgieriger Unternehmer ausliefern wolle, die menschliche Grundbedürfnisse zu ihrer Bereicherung missbrauchten.

Konzessionsvergabe-Richtlinie

Ursache der ganzen Aufregung ist der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine „Richtlinie über die Konzessionsvergabe“, in der ein europaweit einheitliches Verfahren zur Ausschreibung von öffentlichen Konzessionen festgelegt wird. Bei einer solchen Konzession verpflichtet sich ein privates Unternehmen, eine bestimmte öffentliche Aufgabe – etwa den Betrieb einer Straßenbahn oder eines Gasleitungsnetzes oder eben die lokale Wasserversorgung – wahrzunehmen, und erhält dafür das Recht zur kommerziellen Verwertung. Ebenso wie für öffentliche Aufträge, bei denen das Privatunternehmen für seine Leistungen ein festes Entgelt erhält, gelten für solche Konzessionen bestimmte europarechtliche Rahmenregeln: Insbesondere müssen die öffentlichen Stellen (oft Kommunen) die Vergabe in einem öffentlichen Verfahren durchführen und dürfen inländische Unternehmen dabei nicht besser behandeln als Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat.

Anders als bei öffentlichen Aufträgen gibt es für die Konzessionsvergabe jedoch bislang kein einheitliches Verfahren. Stattdessen ist es den Kommunen selbst überlassen, wie sie die notwendige Transparenz und Gleichberechtigung der Bewerber sicherstellen; benachteiligte Konkurrenten können hinterher allenfalls vor dem Europäischen Gerichtshof gegen die Entscheidung klagen. Wie eine Konsultation der Europäischen Kommission im Sommer 2010 ergab, führte dieses Fehlen klarer Regeln im Ergebnis zu rechtlicher Unsicherheit und häufig auch zu Günstlingswirtschaft und Korruption. Ende 2011 präsentierte deshalb die Kommission den Richtlinienvorschlag (Wortlaut), der nun vor einigen Tagen vom Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments in leicht veränderter Form unterstützt wurde. Im März sollen die Verhandlungen zwischen Kommission, Rat und Parlament über die Endfassung der Richtlinie beginnen.

Erzwungene Privatisierung?

Wie aber soll diese auf den ersten Blick so harmlose Richtlinie zu einer erzwungenen Privatisierung des Wasserversorgung führen? Jedenfalls nicht auf eine offensichtliche Weise: Wie die Kommission wiederholt klargestellt hat, können die Kommunen nicht dazu gezwungen werden, überhaupt Konzessionen an private Unternehmen zu vergeben. Stattdessen steht es ihnen weiterhin frei, die Wasserversorgung einfach selbst durchzuführen oder ein Unternehmen im öffentlichen Besitz damit zu beauftragen. Solche „In-house-Vergaben“ sind auch weiterhin ohne Ausschreibung möglich.

Ein Problem jedoch entsteht durch die sogenannten public private partnerships (PPPs), also gemischte Unternehmen, die nur teilweise im öffentlichen und teilweise im privaten Besitz sind – was inzwischen für die Stadtwerke der meisten deutschen Städte zutrifft. Die Idee solcher PPPs besteht darin, dass die privaten Teilhaber ihr Kapital, ihre Betriebsmittel und ihr Fachwissen einbringen und dafür am Profit beteiligt werden, während gleichzeitig aber die Kommunen bei allen Entscheidungen das letzte Wort besitzen, da sie in dem gemeinsamen Unternehmen die Stimmrechtsmehrheit halten. Nach dem Richtlinienvorschlag sollen solche gemischten, aber von der Kommune kontrollierten PPPs ebenso wie öffentliche Unternehmen von der Ausschreibungspflicht ausgenommen werden – aber nur, wenn sie mindestens 80 Prozent ihres Umsatzes durch Leistungen für die Kommune erzielen.

In vielen deutschen Städten beschränken sich die Stadtwerke jedoch nicht allein auf die Durchführung öffentlicher Dienstleistungen, sondern sind daneben auch in größerem Umfang auf dem freien Markt tätig (zum Beispiel als Stromanbieter, wo sie mit privaten Unternehmen konkurrieren). Die Kommunen könnten ihnen deshalb die Konzession zur Wasserversorgung künftig nicht mehr einfach so übertragen, sondern müssten sie öffentlich ausschreiben, wodurch rein privatwirtschaftliche Unternehmen die Möglichkeit bekämen, sich als Konkurrenten der Stadtwerke am Vergabeverfahren zu beteiligen. Aus einer Halbprivatisierung in Form einer kommunal kontrollierten public private partnership könnte auf diese Weise eine Vollprivatisierung werden.

Alternative: Aufspaltung der Stadtwerke

Niemand jedoch zwingt die Kommunen zu diesem Schritt, denn schließlich entsteht der Zwang zur öffentlichen Ausschreibung nur durch die privatwirtschaftlichen Aktivitäten der Stadtwerke. Die Alternative bestünde deshalb in einer Spaltung der bestehenden PPPs: Anstelle von integrierten Stadtwerken, die zugleich als (öffentlicher) Wasserversorger und als (privater) Stromanbieter auftreten, müsste es künftig für jeden Aufgabenbereich ein eigenes Unternehmen geben. Wenn der Wasserversorger dann nur als Konzessionär im Auftrag der Kommune handelt, unterliegt er auch nicht der europäischen Ausschreibungspflicht: Die Wasserversorgung wäre weiterhin ausschließlich in öffentlicher Hand.

Ärgerlich ist diese Lösung lediglich für die Stadtwerke und die Kommunalpolitiker, die es sich im heutigen System eingerichtet und kein Interesse an einer Umstellung haben. Nicht zufällig zählen deshalb die deutschen Stadtwerke und die Kommunalverbände zu den schärfsten Gegnern der neuen Richtlinie. Für die Bürger selbst jedoch könnte eine Aufspaltung der Stadtwerke am Ende tatsächlich die beste aller Lösungen sein, schon weil die Entflechtung ihrer Tätigkeitsfelder ordnungspolitisch sauberer ist als der heutige Status quo.

Wasser als Menschenrecht?

Derartige Überlegungen zur Organisationsform deutscher Stadtwerke spielen in der erregten öffentlichen Debatte jedoch so gut wie keine Rolle. Stattdessen konzentrierten sich die Gegner des Richtlinienvorschlags auf ein anderes Argumentationsmuster: nämlich dass Wasser ein Menschenrecht sei und deshalb die Privatisierung der Wasserversorgung grundsätzlich verboten werden müsse. Prominent wird dies etwa von der Europäischen Bürgerinitiative right2water vorgebracht. Diese Initiative (die wesentlich vom Europäischen Gewerkschaftsverband für den Öffentlichen Dienst gesponsert wird, welcher unter anderem die Mitarbeiter von Stadtwerken und Kommunalverwaltungen vertritt) konnte bis jetzt europaweit fast 900.000 Unterschriften sammeln. Sofern sie, was zu erwarten ist, bis September eine volle Million erreicht, müsste die Europäische Kommission die Vorschläge der Initiative entweder umsetzen oder ihre Ablehnung ausführlich begründen.

Nun erscheint mir das inhaltliche Ziel der Bürgerinitiative, der Erhalt einer öffentlich kontrollierten Wasserversorgung, durchaus begrüßenswert. Tatsächlich haben zahlreiche Städte in der Vergangenheit sehr schlechte Erfahrungen mit der Wasser-Privatisierung gemacht; und man darf wohl annehmen, dass die naive Erwartung, dass Privatisierung immer zu steigendem Wettbewerb und dadurch zu sinkenden Preisen führe, in diesem Fall einfach nicht zutrifft. Auf der anderen Seite kann ich jedoch nicht recht erkennen, wo der Zusammenhang zwischen diesem rein ökonomischen Argument und der Bezeichnung von Wasser als Menschenrecht bestehen soll: Denn auch bei einer Privatisierung besteht wohl kaum die Gefahr, dass irgendein Europäer verdursten muss. Schon heute muss man fast überall in Europa für den Wasserkonsum bezahlen, und schon heute wird das Recht auf Wasser vom Staat schlicht dadurch gewährleistet, dass er bedürftigen Menschen Sozialhilfe zur Finanzierung des Existenzminimums bezahlt. Wenn eine Privatisierung der Wasserversorgung am Ende zu höheren Preisen führen sollte, müsste also einfach das Sozialhilfeniveau erhöht werden – was nicht schön für den Steuerzahler ist, aber ganz bestimmt auch kein Menschenrechtsproblem.

Wir brauchen eine europäische Opposition

So also macht man aus einer Mücke einen Elefanten: Im ersten Schritt wird aus einer Richtlinie, wegen der die deutschen Kommunen die Tätigkeitsfelder ihrer Stadtwerke entflechten müssten, ein Versuch der Europäischen Kommission, die Privatisierung der Wasserversorgung zu erzwingen. Und im zweiten Schritt wird diese Privatisierung der Wasserversorgung mit einem Verstoß gegen die Menschenrechte gleichgesetzt. Am Ende ist die Entrüstung groß – und der Bösewicht wie so häufig „Brüssel“. Nun ist es sicher sinnvoll, über Themen wie die öffentliche Wasserversorgung eine intensive und kontroverse politische Debatte zu führen. Doch der Tonfall der gegenwärtigen Auseinandersetzung hilft für die öffentliche Meinungsbildung nicht wirklich weiter.

Wie aber ließe sich eine Versachlichung der Debatte erreichen und verhindern, dass jede Uneinigkeit über Fragen wie diese immer gleich zu einer Fundamentalkritik an allen europäischen Institutionen führt? Der „deliberative“ Ansatz der Europäischen Kommission, durch ein öffentliches Konsultationsverfahren frühzeitig die Meinung der betroffenen Interessengruppen einzuholen, ist offensichtlich nur begrenzt dafür geeignet – im Fall der Konzessionsvergabe-Richtlinie wurde 2010 schließlich genau so ein Konsultationsverfahren durchgeführt, ohne dass das den heutigen Ärger in irgendeiner Weise verhindert hätte. Und auch die Europäische Bürgerinitiative, von der sich ihre Befürworter vor einem Jahr noch den Durchbruch zur europäischen Demokratie erwartet hatten, befördert in diesem Fall zwar ziemlich deutlich die öffentliche Debatte, kann aber die pauschale Delegitimierung von „Brüssel“ kaum verhindern.

Am Ende scheint mir die einzige Lösung deshalb darin zu bestehen, was ich bereits vor einigen Monaten zum Glühbirnenverbot geschrieben habe: Wir brauchen eine europäische Opposition. Wir brauchen eine institutionalisierte Debatte im Europäischen Parlament, bei der eine stabile Regierungsmehrheit die Vorschläge der Kommission unterstützt und in der Öffentlichkeit gegen überzogene Vorwürfe verteidigt, während eine stabile Minderheit die Kritik daran aufgreift und sich als Alternative profiliert. Das würde die Argumente in der Debatte zwar nicht unbedingt rationaler machen, wie man an manchen Diskussionen auf nationaler Ebene sehen kann. Aber zumindest wäre sie ein bisschen weniger schrill, da Gegner wie Befürworter eines Vorschlags erkennen könnten, dass ihre Interessen im politischen System vertreten sind und sie bei der nächsten Europawahl Einfluss auf die Kräfteverteilung zwischen ihnen nehmen können.

Bild: By Nikthestoned (Own work - also at Flickr) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Stabilität ohne Solidarität? Was ein europäischer Konjunkturausgleichsfonds leisten kann – und was nicht

Kann man die europäischen Konjunkturwellen glätten, ohne dass dauerhaft Geld nach Südeuropa fließt?

Regelmäßige Leser dieses Blogs werden wissen (oder können zum Beispiel hier und hier nachlesen), dass ich das Fehlen automatischer Stabilisatoren und die damit verbundene Anfälligkeit für asymmetrische Schocks für eines der größten Strukturprobleme der europäischen Währungsunion halte. Es gehört zu den Grundprinzipien antizyklischer Wirtschaftspolitik, dass die Zentralbank bei einem Boom die Zinsen erhöht, um die Inflation zu bremsen und die Bildung von Investitionsblasen zu verhindern, während sie in Zeiten der Krise Zinsen senkt, um die Konjunktur wieder anzukurbeln und eine Deflation zu vermeiden. Im Ergebnis sorgt eine solche Politik für eine konstantere Inflationsrate und einen glatteren Konjunkturverlauf, kurz: für mehr Stabilität.

Transfermechanismen sorgen für Stabilität

Ein Problem entsteht jedoch, wenn die Konjunkturentwicklung nicht überall gleichmäßig verläuft – wenn sich also eine Region gerade im Boom befindet, während eine andere mitten im Abschwung ist. Da die Zentralbank nur einen einheitlichen Leitzins für die gesamte Währungszone festlegen kann, steht sie vor einem unlösbaren Dilemma. Senkt sie die Zinsen, droht in der Boomregion die Inflation heißzulaufen; steigert sie die Zinsen, würgt sie im Krisengebiet die Wirtschaft ab. Geht sie den Mittelweg, richtet sie vielleicht auf beiden Seiten Schaden an.

Bei rein nationalen Währungen wie dem US-Dollar oder dem britischen Pfund ist dieses Dilemma jedoch meist nicht tragisch, da es hier eine Vielzahl von Mechanismen gibt, die die Konjunktur in den verschiedenen Regionen des Landes aneinander angleichen. Zu diesen automatischen Stabilisatoren zählt vor allem das Steuer- und Sozialsystem: Wo die Wirtschaft boomt, zahlen die Menschen höhere Steuern, was Inflation und Wachstum begrenzt. Wo die Wirtschaft in der Krise ist, erhalten mehr Menschen Arbeitslosenhilfe, was Inflation und Wachstum fördert. Bei einer asymmetrischen Konjunkturentwicklung kommt es also zu Transfers von der Boom- zur Krisenregion, um das Gleichgewicht zwischen ihnen wiederherzustellen.

In der Eurozone jedoch fehlt es an solchen Mechanismen. Die Folge davon ist, dass konjunkturelle Asymmetrien (ob ihr Auslöser nun die unterschiedlichen nationalen Wirtschaftspolitiken sind oder externe Schocks, die einzelne Länder stärker treffen als andere) schnell dazu führen, dass sich die Schere zwischen den Staaten immer weiter öffnet und Wirtschaftskrisen rasch eskalieren. So erlebte etwa Anfang der 2000er Jahre Südeuropa einen starken Aufschwung, während sich Nordeuropa, speziell Deutschland, in Schwierigkeiten befand. Und so kam es seit 2008 in Deutschland zu einem Boom, während in der Peripherie der Währungsunion die Arbeitslosigkeit ein Rekordhoch erreichte. In beiden Fällen saß die Europäische Zentralbank zwischen den Stühlen und hob oder senkte hilflos die Zinsen, ohne wirklich einen Beitrag zur Krisenlösung leisten zu können. (Dies änderte sich erst, als Zentralbankchef Mario Draghi Mitte letzten Jahres „unorthodoxe“ Maßnahmen in Aussicht stellte, nämlich den massiven Aufkauf von Staatsanleihen von Krisenländern, was einem versteckten Finanztransfer gleichkommt. Aber dies kann kaum eine dauerhafte Lösung sein.)

Dauerhafte Transfers erfordern Solidarität

Die logische Konsequenz, die ich auch in diesem Blog wiederholt gezogen habe, bestünde darin, in der europäischen Währungsunion dieselben automatischen Stabilisatoren einzurichten, die es auch auf nationaler Ebene gibt – einen größeren, steuerfinanzierten EU-Haushalt, gemeinsame Staatsanleihen, eine europäische Sozialversicherung und so weiter. All diese Vorschläge stoßen jedoch auf ein gemeinsames Problem: Sie führen nicht nur zu einer konjunkturellen Angleichung der Mitgliedstaaten, sondern würden auch auf dauerhafte Transfers zwischen reicheren und ärmeren Ländern hinauslaufen.

Der Hintergrund dafür sind die großen ökonomischen Ungleichheiten, die es in Europa bis heute gibt. Unabhängig von der Konjunkturlage verdienen beispielsweise die Deutschen im Mittel sehr viel mehr als die Portugiesen und würden deshalb auch immer einen sehr viel höheren Anteil der europäischen Einkommensteuer bezahlen müssen. Selbst wenn Deutschland sich in einer Rezession befände, während in Portugal die Wirtschaft boomt, würden die Transfers lediglich kleiner, was die erwünschte konjunkturelle Angleichung bewirken würde. Sie blieben jedoch in jedem Fall erhalten – wenigstens so lange, bis Portugal irgendwann einmal wirtschaftlich zu Deutschland aufgeschlossen hätte.

Auf nationaler Ebene kann man ein ähnliches Gefälle zwischen West- und Ostdeutschland oder zwischen Nord- und Süditalien beobachten: zwei Beispiele, die zeigen, wie mühselig und langwierig ein solcher Aufholprozess sein kann. Zugleich erfordert er ein hohes Maß an Zusammengehörigkeitsgefühl, damit sich die Bevölkerung der reichen Region nicht ausgenutzt vorkommt. Nun gehe ich selbst davon aus, dass es möglich wäre, mit den richtigen Umverteilungsmechanismen eine ähnliche Solidarität auch auf europäischer Ebene zu erzeugen. Wenigstens die deutsche Bundesregierung jedoch verweigert sich diesem Gedanken strikt – und warnt deshalb seit Beginn der Eurokrise, dass diese auf keinen Fall zur Einrichtung einer „Transferunion“ mit dauerhaften Zahlungen der reichen an die armen Mitgliedstaaten führen dürfe.

Ein zyklischer Ausgleichsfonds ohne dauerhafte Transfers

Die Währungsunion steht deshalb vor der zentralen Frage, ob man einen Mechanismus schaffen kann, der einerseits konjunkturelle Schwankungen zwischen den Euro-Mitgliedstaaten ausgleicht, andererseits aber keine dauerhaften Transfers von den reichen zu den armen Ländern mit sich bringt. Bereits im Juli letzten Jahres stellte hierzu die Tommaso Padoa-Schioppa Group (eine von dem Pariser Thinktank Notre Europe gegründete Gruppe angesehener europäischer Ökonomen um Hendrik Enderlein) einen Lösungsvorschlag vor, den sie in dieser Woche nun in einem Politikpapier weiter vertiefte. Ihr Grundgedanke ist die Einrichtung eines neuen europäischen Fonds, in den – unabhängig von der absoluten Höhe ihres Bruttoinlandsprodukts – jeweils die Mitgliedstaaten einzahlen, die gerade einen konjunkturellen Aufschwung erleben, während umgekehrt die Länder Finanzmittel erhalten, die sich im Konjunkturzyklus auf dem Weg nach unten befinden.

Hierzu soll, so der Vorschlag der Ökonomen, berechnet werden, wie weit das tatsächliche Wirtschaftswachstum jedes Landes von dem konjunkturbereinigten Potenzialwachstum abweicht. Die Länder, die dabei bessere Werte als das Mittel der Eurozone zeigen, müssten daraufhin einen bestimmten Anteil dieser Differenz zum Mittelwert (den „Konvergenzindikator“) in den gemeinsamen Fonds einzahlen, während die Länder mit schlechteren Werten einen entsprechenden Anteil daraus erhielten. In ihrem Papier rechnen Enderlein und seine Mitarbeiter dieses Modell mit einem Konvergenzindikator von 0,5 für die komplette Zeit seit Gründung der Eurozone 1999 durch – und kommen zu dem Ergebnis, dass die Standardabweichung des Konjunkturverlaufs der Mitgliedstaaten vom Mittelwert der Eurozone mit dem Fonds um fast 40 Prozent niedriger gewesen wäre als in der Realität.

Insgesamt hätte das Volumen der Umverteilung nach dieser Beispielrechnung je nach Jahr zwischen knapp 0,1 und 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Eurozone ausgemacht – was im Vergleich mit dem heutigen EU-Haushalt, der rund 1 Prozent des europäischen BIP umfasst, eine ganze Menge, im Vergleich mit den nationalen Sozialsystemen jedoch nur ein Klacks ist. Das entscheidende Merkmal des Modells jedoch ist, dass es über die Jahre hinweg eben nicht zu dauerhaften Transfers, sondern zu einer nahezu ausgeglichenen Nettobilanz aller Mitgliedstaaten geführt hätte: In der gegenwärtigen Krise wären massiv finanzielle Mittel von Nord- nach Südeuropa geflossen, Anfang des vergangenen Jahrzehnts hingegen wären die Transfers genau umgekehrt verlaufen. Deutschland etwa müsste nach der Beispielrechnung im Jahr 2013 gut 18 Milliarden Euro in den Fonds einzahlen, hätte jedoch im Jahr 2005, als der nationale Konjunkturzyklus am Tiefpunkt war, auch dieselbe Summe daraus erhalten. Und über die gesamte Zeitspanne seit 1999 hätte die deutsche Nettobilanz knapp 5 Milliarden Euro betragen – und zwar zugunsten, nicht zulasten des Bundeshaushalts.

Eine Win-Win-Situation

Der Cyclical Adjustment Insurance Fund, den die Tommaso Padoa-Schioppa Group vorschlägt, könnte also den gewünschten Ausgleich der Konjunkturentwicklung in den Ländern der Eurozone herbeiführen und zugleich die von der deutschen Bundesregierung so gefürchtete dauerhafte Umverteilung von reichen zu armen Mitgliedstaaten vermeiden. Da es sich dabei ausschließlich um Transfers zwischen den verschiedenen nationalen Etats handeln würde, wäre er auch kaum mit zusätzlichen Verwaltungskosten verbunden. Asymmetrische Wirtschaftsschocks würden besser abgefedert, die wirtschaftliche Stabilität der Währungsunion insgesamt erhöht. Alles in allem handelt es sich also offenbar um eine Win-Win-Situation, von der alle Beteiligten mittelfristig nur profitieren können.

Es erscheint mir deshalb überaus wahrscheinlich, dass der Konjunkturausgleichsfonds Bestandteil der nächsten großen EU-Vertragsreform sein wird. (Besonders praktisch ist dabei, dass er lediglich eine Ergänzung der bestehenden Institutionen wäre, sodass er notfalls – etwa bei einer britischen Veto-Drohung – ohne Weiteres auch in einem Parallelvertrag nur unter den Mitgliedstaaten der Eurozone vereinbart werden könnte.) Zwar weigerte sich Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) beim letzten Gipfel des Europäischen Rates noch, diesen Vorschlag zu diskutieren; doch das dürfte allein daran liegen, dass die deutsche Regierung so kurz vor dem nächsten Bundestagswahlkampf keine Maßnahmen akzeptieren will, die auch nur andeutungsweise an die wieder und wieder als Schreckgespenst beschworene „Transferunion“ erinnern. Spätestens Ende des Jahres wird sich wohl die Erkenntnis durchsetzen, dass vor rein zyklischen Transfers, die nur konjunkturelle Schwankungen ausgleichen und am Ende zu einer ausgeglichenen Nettobilanz führen, auch in Deutschland niemand Angst haben muss.

Aber Ungleichheit ist auch ein Problem für sich

Dass der Konjunkturausgleichsfonds keine dauerhafte Umverteilung von den reichen zu den armen Mitgliedstaaten mit sich bringt, erhöht einerseits also enorm seine Verwirklichungschancen. Andererseits aber könnte in genau diesem Merkmal auch seine größte Schwäche bestehen – denn es bedeutet eben auch, dass die wirtschaftliche Ungleichheit zwischen dem wohlhabenden Zentrum und der ärmeren Peripherie der Eurozone dadurch nicht verringert wird. Und diese Ungleichheit ist gleich in mehrerer Hinsicht ein Problem für sich. Zum einen gibt es zahlreiche wirtschaftswissenschaftliche Studien, die zeigen, dass sich Ungleichheit hemmend auf das Wachstum einer Volkswirtschaft auswirkt; Europa wäre also vermutlich als Ganzes reicher, wenn die Unterschiede zwischen seinen Regionen kleiner wären. Und zum anderen bringt Ungleichheit natürlich auch politische Konflikte mit sich: Je enger die europäische Gesellschaft grenzüberschreitend zusammenwächst und je genauer in der Öffentlichkeit auch die Verhältnisse in anderen Ländern wahrgenommen werden, desto weniger werden es die Bürger der ärmsten Mitgliedstaaten hinnehmen wollen, dass sich die Bürger in den reichsten Mitgliedstaaten im Durchschnitt mehr als dreimal so viel leisten können wie sie.

Auf die Dauer wird die EU den sozialen Frieden deshalb nur wahren können, wenn es ihr gelingt, dass sich die Einkommensverhältnisse der verschiedenen Mitgliedstaaten einander annähern. Wenn der Konjunkturausgleichsfonds für dieses Problem keine Antwort bietet, ist das durchaus in Ordnung: Es gibt noch genügend andere Mechanismen (etwa die Struktur- und Kohäsionsfonds), die dafür besser geeignet sind. Aber am Ende werden wir unsere Augen nicht davor verschließen können, dass es – bei aller wirtschaftspolitischer Raffinesse – dauerhafte Stabilität ohne Solidarität nicht geben wird.

Bild: By Eduard Kasparides (1858–1926) (http://www.hampel-auctions.com/) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Vollbeschäftigung in Deutschland bei europäischer Rekordarbeitslosigkeit?

Hermann Gröhe will Vollbeschäftigung. Jedenfalls in Deutschland: Der Rest von Europa ist wahlkampftaktisch weniger bedeutend.

In den zwei Wochen, die dieses Jahr nun alt ist, gab es in den deutschen Medien zwei größere arbeitsmarktpolitische Nachrichten. Die erste kam von Hermann Gröhe, Generalsekretär der CDU (EVP), der in einem Interview mit der Welt ankündigte, dass seine Partei dieses Jahr mit dem Ziel der Vollbeschäftigung in den Bundestagswahlkampf ziehen werde. Die zweite war die Veröffentlichung des Europäischen Sozial- und Beschäftigungsberichts (hier im Wortlaut) durch Beschäftigungskommissar László Andor (MSZP/SPE), der konstatierte, dass die Arbeitslosigkeit in Europa 2012 auf ein neues Rekordhoch geklettert war: Die letzten Daten aus dem zweiten Quartal des Jahres betrugen 10,4 Prozent in der EU und sogar 11,2 Prozent im Euroraum.

Die Ursachen des deutschen Jobwunders

Bemerkenswerterweise wurden diese beiden Nachrichten (jedenfalls soweit ich gesehen habe) in keinem großen deutschen Medium in Bezug zueinander gebracht. Dies ist vor allem deshalb erstaunlich, weil sie sich auf den ersten Blick doch sehr zu widersprechen scheinen: Wie ist es möglich, dass die Regierungspartei im größten Land Europas von Vollbeschäftigung träumen kann, während der Kontinent um sie herum in der Rezession versinkt? Auf den zweiten Blick bietet der Europäische Sozialbericht allerdings selbst eine Antwort darauf: Während nämlich die Arbeitslosigkeit zwar in Europa insgesamt gestiegen ist, geht sie in Deutschland seit 2005 kontinuierlich zurück. Und nicht nur hier: In der ganzen Eurozone driften die Beschäftigungszahlen zwischen dem wirtschaftsstarken „Zentrum“ (neben Deutschland noch Belgien, Finnland, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande und Österreich, wobei keines dieser Länder eine mit Deutschland vergleichbare Dynamik aufweist) und der krisengeschüttelten „Peripherie“ (den übrigen zehn Ländern) auseinander.

Was ist der Grund dieser für Deutschland so erfreulichen und für Europa so fatalen Entwicklung? In der Rhetorik der deutschen Koalitionsparteien ist dies natürlich die umsichtige Strategie, mit der die laut Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) „erfolgreichste Regierung seit der Wiedervereinigung“ das Land durch die europäische Finanz- und Wirtschaftskrise geschifft hat. Die Süddeutsche Zeitung hingegen sieht als Ursache für das deutsche „Jobwunder“ eher die Agenda 2010, also die im Jahr 2003 beschlossenen Arbeitsmarktreformen der rot-grünen Regierung unter Gerhard Schröder (SPD/SPE). Von diesen beiden Interpretationen ist die zweite zweifellos näher an der Realität – doch über einen wichtigen Aspekt geht auch die Süddeutsche recht oberflächlich hinweg. Denn der deutsche Arbeitsmarkt entwickelt sich nicht nur trotz der Eurokrise so erfolgreich: Vielmehr beruhen die deutschen Erfolge und der Absturz der Peripherie wenigstens zum Teil auf denselben Ursachen.

Deutschland und die Peripherie in der Krise

Die Schere öffnet sich: Während die Arbeitslosigkeit in Spanien auf Rekordniveau steigt, entstehen in Deutschland weiterhin neue Jobs.

Wenn man die letzten Jahre Revue passieren lässt, ist es tatsächlich noch gar nicht so lange her, dass Deutschland sich in der europäischen Beschäftigungsstatistik auf den hintersten Rängen befand. Nachdem durch die Euro-Einführung die D-Mark ihre Rolle als europäische Leitwährung verloren hatte, kam es in der ersten Hälfte des letzten Jahrzehnts zu massiven Kapitalzuflüssen in die „Peripherie“. Länder wie Irland oder Spanien erfuhren einen Boom und schienen endlich zum reichen Zentrum des Kontinents aufschließen zu können. In Deutschland hingegen belasteten die Folgen der Wiedervereinigung, die teuren Lohnnebenkosten, der Kündigungsschutz und hohe Zugangsbarrieren für Jobsuchende die Produktivität der Unternehmen und den Arbeitsmarkt.

Hätte es zu jener Zeit die D-Mark noch gegeben, so hätte sie gegenüber den übrigen europäischen Währungen abwerten müssen. Da dies in der Währungsunion nicht möglich war, griff die Regierung Schröder zu dem Mittel einer „inneren Abwertung“: eben jener Agenda 2010, durch die der deutsche Arbeitsmarkt flexibilisiert wurde, die Reallöhne sanken und (damit verbunden) die Produktivität und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen stieg. In der Folge trat das Land schließlich ab 2005 vor allem dank anziehender Exporte in einen kräftigen Wirtschaftsaufschwung mit deutlich sinkender Arbeitslosigkeit ein.

In der Peripherie hingegen bildeten sich in dieser Zeit fatale Wirtschaftsblasen: Während die Preise für Konsumgüter und Immobilien stiegen, täuschten die anhaltenden Kapitalzuflüsse darüber hinweg, dass die Produktivität immer weiter hinter jener des neu erstarkten Zentrums zurückblieb. Mit der Finanzkrise von 2008 schließlich platzten diese Blasen: Nicht zuletzt weil die dortigen Banken mangels einer europäischen Bankenunion weniger Sicherheit zu bieten schienen, zogen die Investoren in kurzer Zeit sehr viel Kapital aus der Peripherie ab, was einerseits zu einem Anstieg der Staatsschulden, andererseits zu Unternehmenspleiten, Massenentlassungen und der heutigen Rekordarbeitslosigkeit führte. Ziel dieser Kapitalflucht wiederum war meist das Zentrum der Eurozone, insbesondere Deutschland. In der Folge sank nicht nur der Zins der deutschen Bundesanleihen auf ein Rekordtief, auch den deutschen Unternehmen gelang es zum größten Teil, die Krise ohne schwere Schäden zu überstehen.

Agenda 2010 als Erfolgsmodell?

In gewisser Weise ist die Deutung, die die Agenda 2010 als Trendwende und entscheidenden Faktor des deutschen Aufschwungs beschreibt, also gar nicht so falsch. Und doch ist sie nur die halbe Wahrheit – denn ohne dass darüber viel diskutiert wurde (und wohl auch ohne dass es den meisten im nationalen Rahmen denkenden Politikern bewusst war), bestand ein Teil des deutschen Erfolgsrezeptes gerade darin, dass die peripheren Staaten auf durchgreifende Strukturreformen verzichteten.

Denn wie ich an anderer Stelle bereits ausführlicher beschrieben habe, hätte der deutsche Produktivitätsanstieg nach der Agenda 2010 eigentlich zu einer starken Aufwertung der deutschen Währung und damit zu einer Verminderung der deutschen Exporte führen müssen. Dass der Wert des Euro stabil blieb und die Exporte in die Höhe schossen, war lediglich der wirtschaftlichen Schwäche der Peripherie zu verdanken. Der deutsche Arbeitsmarkt profitierte von den niedrigen Lohnstückkosten im Inland, aber eben auch von den hohen Lohnstückkosten in den südeuropäischen Staaten. Wären diese bereits vor zehn Jahren mit eigenen Strukturreformen nachgezogen – oder wären die Reallöhne in Deutschland weiter gestiegen –, so wäre die Eurokrise heute vermutlich weit weniger dramatisch. Zugleich aber hätte auch die Arbeitslosigkeit in Deutschland niemals den Tiefpunkt erreicht, an dem sie sich heute befindet.

In einer Währungsunion kann kein Land sich abkoppeln

Überdenkt man diese Zusammenhänge, so scheint die vollmundige Ankündigung von Hermann Gröhe, die CDU wolle den „Industriestandort Deutschland stärken“ und dadurch nationale Vollbeschäftigung erreichen, weniger eine Verheißung als eine Drohung zu sein. Denn ein weiteres Absinken der deutschen Arbeitslosigkeit wäre wohl nur dann denkbar, wenn sich die wirtschaftliche Lage im Zentrum und der Peripherie der Eurozone noch weiter auseinander entwickelt: wenn die deutsche Produktivität sich noch schneller von derjenigen der südeuropäischen Länder entfernt und deshalb Deutschland noch mehr exportieren kann, ohne daran durch einen steigenden Eurokurs gehindert zu werden.

Ein solches Szenario aber ist schon aufgrund der Krise selbst eher unwahrscheinlich. Zum einen haben die Länder in der Peripherie inzwischen selbst ihre Arbeitsmärkte reformiert und ihre Löhne drastisch gesenkt. Zum anderen haben die Spanier und Griechen wegen der grassierenden Arbeitslosigkeit inzwischen schlicht zu wenig Geld, als dass diese Länder noch viel importieren könnten. Allmählich beginnen die Handelsbilanzen deshalb wieder ins Gleichgewicht zu kommen, was natürlich auch den deutschen Export belastet – und tatsächlich gab die Bundesagentur für Arbeit nur einen Tag nach Gröhes Interview bekannt, dass Ende 2012 die europäische Krise erstmals auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt ihre Spuren hinterließ. Am Ende ist es in einer Währungsunion eben doch unmöglich, dass sich ein einzelnes Land (oder eine Gruppe von Ländern) in der Krise von den übrigen abkoppelt. Auf die Dauer wird auch die günstige Arbeitsmarktlage in Deutschland nur zu halten sein, wenn die Eurozone als Ganzes ihre derzeitigen Schwierigkeiten überwindet und auf einen wirtschaftlichen Wachstumspfad zurückfinden kann.

Nötig ist ein europäischer Aufschwung

Davon aber sind wir derzeit weiter entfernt denn je. Denn die massive Arbeitslosigkeit, die die Peripherie-Staaten derzeit erfahren, führt dazu, dass dort immer mehr Menschen den Anschluss zum Berufsleben verlieren: In der erzwungenen Untätigkeit veralten ihre beruflichen Qualifikationen, die Hoffnungslosigkeit nimmt ihnen den Mut zu neuen Unternehmungen, und das Auseinanderbrechen des Wohlfahrtsstaates und die Verelendung immer breiterer Bevölkerungsschichten zerstört das soziale Gefüge, auf dem auch das wirtschaftliche Leben aufgebaut ist. Wie der Europäische Sozial- und Beschäftigungsbericht warnt, ist die kurzfristige, krisenbedingte Arbeitslosigkeit in den peripheren Ländern dabei, zu einer langfristigen, strukturellen Arbeitslosigkeit zu werden. Nachdem die akute Gefahr eines Auseinanderbrechens der Währungsunion inzwischen erfreulicherweise durch die Europäische Zentralbank abgewendet wurde, scheint mir dieses Phänomen, das in den Wirtschaftswissenschaften als „Hysterese“ bekannt ist, die größte ökonomische Bedrohung für die Eurozone zu sein. Das Einzige, was dagegen hilft, ist ein schneller Konjunkturaufschwung.

Wenn die deutsche Bundesregierung also mit einem vernünftigen und nachhaltigen Wirtschaftsprogramm in die Bundestagswahl gehen will, dann sollte sie nicht von deutscher Vollbeschäftigung sprechen, sondern sich stattdessen auf die gemeinsamen europäischen Probleme konzentrieren. Wir müssten aufhören, in der Eurozone zwischen „eigenen“ und „fremden“ Arbeitslosen zu unterscheiden; wir müssten verstehen, dass trotz der derzeit entspannten Lage in Deutschland die Zukunftsaussichten alles andere als rosig sind, solange Europa als Ganzes in der Krise steckt. Vor einigen Monaten habe ich hier geschrieben, dass die Regierung zu einem solchen Perspektivwechsel aus strukturellen Gründen nicht in der Lage ist, da sie ihre Politik nun einmal an den kurzfristigen Interessen der deutschen Wähler ausrichten muss, bei denen Arbeitslosigkeit zurzeit kein besonders wichtiges Thema ist. Ich wäre froh, wenn der Wahlkampf dieses Jahr mich eines Besseren belehren würde. Aber wenn ich Hermann Gröhe höre, glaube ich das, offen gestanden, nicht.

Bilder: By Christliches Medienmagazin pro (Flickr: Hermann Gröhe) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons; eigene Grafik (Quelle: Europäischer Sozial- und Beschäftigungsbericht).

Warum ein britischer Austritt für die EU schlecht, aber nicht das Schlechteste wäre

In Umfragen spricht sich gut die Hälfte der Briten für einen EU-Austritt ihres Landes aus. Aber was sagen eigentlich die anderen Europäer dazu?

Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) ein nationales Referendum über den Verbleib seines Landes in der Europäischen Union einberufen. Seine Conservative Party ist zuletzt immer weiter ins europaskeptische Lager gerückt, getrieben von der nationalpopulistischen UK Independence Party, die in Umfragen seit Monaten zulegt. Das Veto gegen den Fiskalpakt Ende 2011 und den EU-Haushaltsplan im Herbst 2012 isolierten Cameron im Europäischen Rat, verschafften ihm aber im Inland jeweils nur kurzfristig Popularität. Nun könnte er den Befreiungsschlag suchen – wenn ihn nicht sein liberaldemokratischer Koalitionspartner (LibDem/ELDR) davon abhält, bis bei den nächsten Wahlen wieder die Labour Party (SPE) gewinnt. Spätestens seit letztem Oktober gilt der Brexit, der britische EU-Austritt, als ein durchaus realistisches Zukunftsszenario.

Seither ist über kaum ein anderes Thema in der europäischen Blogosphäre so viel diskutiert worden (etwa hier, hier, hier, hier oder hier). Zuletzt äußerte vor einigen Tagen der Blogger Ronny Patz gar die Vermutung, dass dieses große Gewicht darauf zurückzuführen sei, dass ein Großteil der europapolitischen Blogs in englischer Sprache verfasst ist – und deshalb eher dazu neigt, sich mit britischen Themen zu beschäftigen als mit denen irgendeines anderen Mitgliedstaates. Ich teile diese Einschätzung nicht ganz: Dass der mögliche britische Austritt so wichtig genommen wird, liegt wohl in erster Linie schlicht daran, dass es sich dabei wirklich um ein gravierendes Ereignis handeln würde. Wozu die Dominanz des Englischen jedoch tatsächlich beigetragen haben könnte, ist, dass sich die meisten Beiträge zu diesem Thema vor allem mit der Frage beschäftigen, was aus britischer Sicht die Vor- und Nachteile eines EU-Austritts wären. Sehr viel seltener wird die Perspektive eingenommen, was eigentlich für Europa die beste Haltung in dieser Frage wäre.

„Europe à la carte“ und „Norwegen“: halb draußen oder halb drinnen?

Dabei ist es ja nicht so, als ob der Rest der EU in dieser Frage nichts mitzureden hätte. Zwar besitzt nach Art. 50 EU-Vertrag jeder Mitgliedstaat ein einseitiges Austrittsrecht, doch auch in Großbritannien will kaum jemand die Union einfach mit lautem Türenschlagen verlassen. Insbesondere ist der Zugang zum europäischen Binnenmarkt für das Land wirtschaftlich viel zu wichtig, als dass es einfach alle Brücken zum Kontinent abreißen könnte. Außer den beiden Extremlösungen – der vorbehaltlosen Beteiligung am Integrationsprozess und dem vollständigen Abschied aus der Union – gibt es noch zwei weitere Möglichkeiten, und alles deutet darauf hin, dass die Entscheidung letztlich zwischen diesen beiden fallen wird.

Die erste dieser Möglichkeiten ist das, was man als die norwegische Option bezeichnen könnte. Norwegen, das 1972 und 1994 in zwei Referenden gegen den Beitritt zur EU gestimmt hat, versteht sich heute als der „most active outsider“ in der europäischen Integration. Durch die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum ist es in den Binnenmarkt integriert; außerdem ist es Mitglied im Schengen-Raum und nimmt an der Dublin-Verordnung, am Erasmus-Programm, an der europäischen Umweltagentur sowie an diversen anderen EU-Politikbereichen teil. Dafür muss Norwegen das entsprechende europäische Recht implementieren und einen „Kohäsionsbeitrag“ von jährlich rund 300 Millionen Euro bezahlen. Vergleichbare Arrangements gibt es (in unterschiedlicher Ausgestaltung) mit Island, der Schweiz, der Türkei und anderen Nachbarländern. Mit Großbritannien wäre eine ähnliche Lösung denkbar.

Die zweite britische Möglichkeit hingegen besteht darin, in der Europäischen Union zu verbleiben, sich jedoch für jedes umstrittene Politikfeld eine Ausnahmeregelung geben zu lassen. Schon heute besitzt Großbritannien in zentralen Bereichen wie dem Schengener Abkommen, der Währungsunion, dem Fiskalpakt oder der EU-Menschenrechtscharta ein „Opt-out“, durch das es sich nicht an der gemeinsamen Politik beteiligen muss; außerdem erhält es seit 1984 mit dem „Briten-Scheck“ einen speziellen Rabatt auf seine Beiträge zum europäischen Haushalt. Seit einigen Monaten nun spielt die Regierung Cameron mit dem Gedanken, diese Ausnahmeregeln auf die gesamte europäische Innen- und Justizpolitik auszuweiten, und auch soziale Mindeststandards wie die Arbeitszeitrichtlinie sind in der Diskussion. Am Ende könnte dann ein „Europe à la carte“ stehen, in dem das Land zwar Mitglied der Union ist, sich jedoch jeweils selbst aussucht, ob es sich an gemeinsamen Beschlüssen beteiligt oder nicht.

Die eigentliche Entscheidung wird also eher nicht zwischen „drinnen“ und „draußen“ fallen, sondern allenfalls zwischen „halb drinnen“ und „halb draußen“. In beiden Fällen würde Großbritannien an manchen europäischen Politikfeldern weiterhin teilnehmen, aus anderen aber aussteigen. In beiden Fällen müsste es einen finanziellen Beitrag für den EU-Haushalt leisten, der allerdings niedriger ausfiele als derjenige anderer Mitgliedstaaten. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Optionen besteht lediglich darin, dass Großbritannien bei der Europe-à-la-carte-Lösung weiterhin an den Institutionen der EU beteiligt wäre – während es im norwegischen Modell seinen Vertreter im Ministerrat, sein Kommissionsmitglied und seine Abgeordneten im Europäischen Parlament verlieren würde.

Das europäische Interesse

Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass die Vernünftigeren unter den britischen Konservativen klar die Option „halb drinnen“ bevorzugen. Wer möchte schon gern regelmäßig europäisches Recht umsetzen müssen, ohne bei der Rechtsetzung selbst mitreden zu können? Ihr Schlagwort der Stunde lautet deshalb „Repatriierung von Kompetenzen“ – eine Neuverhandlung der EU-Verträge, um bislang supranationale Politikfelder auf Großbritannien rückzuübertragen und neue Opt-outs einzuführen, ohne dass ein Austritt notwendig würde. Eine solche Vertragsreform aber erfordert natürlich die Zustimmung auch der anderen Mitgliedstaaten. Und damit stellt sich nun für uns alle die Frage, wie wir es denn mit dem Brexit und seinen Alternativen halten.

Hierzu vorweg: In meinen Augen wäre die beste Lösung sowohl für Großbritannien als auch den Rest von Europa eine volle Beteiligung des Landes an der Europäischen Union. Es gibt keinen zwingenden Grund, weshalb Großbritannien hier irgendeine andere Rolle als Deutschland, Frankreich oder Italien spielen sollte. Seine wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Verflechtungen mit dem übrigen Kontinent unterscheiden sich kaum von denen jedes anderen europäischen Landes – nur im politischen Diskurs über Integration und nationale Identität zeigt es massive Besonderheiten, die leider in den letzten Jahrzehnten eine selbstverstärkende Wirkung hatten. Seit den 1950er Jahren gelang es dem Land nie, in Europa aus einer Außenseiterrolle herauszukommen, die anfangs noch selbst gewählt, später aber vor allem Folge einer unglücklichen historischen Pfadabhängigkeit war. Sie zu überwinden, wäre für die Briten wie für den Rest der Europäer von Vorteil.

Wenn David Cameron und die Conservative Party nun jedoch eine Entscheidung über Repatriierung oder Austritt herbeiführen wollen, dann sollte der Rest des Kontinents ihnen unzweideutig zu verstehen geben, dass ein „Europe à la carte“ nicht im europäischen Interesse liegen kann. So unschön es für die Briten wäre, nach der norwegischen Lösung nicht mehr an den europäischen Entscheidungen beteiligt zu sein, die es betreffen, so inakzeptabel ist es umgekehrt für den Rest der Union, dass die europäischen Beschlüsse von den Bürgern eines Staates mit gefasst werden, der sich hinterher an einen Großteil dieser gemeinsamen Beschlüsse gar nicht gebunden fühlt. Opt-out-Regelungen mögen sinnvoll sein, wenn sonst überhaupt keine Lösung möglich ist. Erhebt man jedoch für einzelne Länder das Rosinenpicken zum Prinzip, dann geht die demokratische Gleichheit der Unionsbürger zugrunde.

Schaden für die europäische Demokratie

Nun ließe sich natürlich ein Modell vorstellen, nach dem die britischen Vertreter künftig nur noch an Entscheidungen in solchen Politikbereichen teilnehmen, in denen sie auch an die Beschlüsse der Union gebunden sind. Schon heute ist das wichtigste Gremium für die europäische Währungsunion nicht der gesamte Finanzministerrat, sondern die Eurogruppe, in der nur die Minister der Euro-Staaten vertreten sind. Und auch für das Europäische Parlament wurde in den letzten Monaten verschiedentlich die Einrichtung einer „Euro-Kammer“ vorgeschlagen, in der die in Großbritannien und anderen Nicht-Euro-Ländern gewählten Abgeordneten nicht vertreten wären. Dieses Prinzip ließe sich auf alle anderen Politikbereiche ausweiten: Warum sollte es nicht auch eine Schengen-Gruppe und eine Schengen-Kammer, eine Binnenmarkt-Gruppe und eine Binnenmarkt-Kammer, eine Justiz-und-Inneres-Gruppe und eine Justiz-und-Inneres-Kammer geben, an denen jeweils nur die Vertreter der Länder beteiligt wären, die für diesen Politikbereich die Kompetenz der Europäischen Union anerkannt haben?

Zwei Gründe sprechen gegen diesen Vorschlag: Zum einen bleibt dabei ungeklärt, was aus der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof würde: Sollten auch deren britische Mitglieder nur noch an solchen Entscheidungen beteiligt sein, für die Großbritannien kein Opt-out besitzt? Zum anderen behandelt der Vorschlag nicht nur die Minister im Rat, sondern auch die Abgeordneten im Parlament nur als Vertreter ihrer jeweiligen Staaten, nicht als Repräsentanten der europäischen Bürger – und schwächt damit das Konzept der Unionsbürgerschaft insgesamt. Durch eine Auflösung des Europäischen Parlaments in eine Vielzahl von thematischen Einzelkammern würden transnationale Europawahllisten ebenso unmöglich gemacht wie stabile parteipolitische Mehrheiten; die Europawahlen könnten noch weniger als heute zu gesamteuropäischen Debatten und Leitentscheidungen führen. Vermutlich könnte der britische Premierminister, der ohnehin mehr auf Intergouvernementalismus als auf supranationale Demokratie setzt, mit einer solchen Lösung gut leben. Mir persönlich hingegen scheint sie die schlechteste aller möglichen Optionen zu sein, da sie die Aussichten auf eine demokratische Entwicklung der gesamten EU dauerhaft beschädigen würde.

Die EU darf sich nicht erpressen lassen

Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird die Überwindung der Eurokrise eine weitere große Vertragsreform notwendig machen; und dann wird David Cameron mit seinem Veto drohen und die Gelegenheit nutzen wollen, um die Bedingungen der Mitgliedschaft seines Landes in der Europäischen Union neu zu verhandeln. Wenn es so weit kommt, sollte der Rest der EU sich nicht erpressen lassen. Im vergangenen Jahr haben der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus und der Fiskalpakt gezeigt, dass es zwar nicht besonders schön, aber doch möglich ist, auch ohne britische Zustimmung eine De-facto-Vertragsreform durchzuführen. Wenn es darum geht, die EU insgesamt demokratischer und handlungsfähiger zu machen, sollte jedenfalls nicht die Regierung eines einzelnen Landes alle übrigen aufhalten. Und wenn sich Großbritannien mit diesem Ziel zuletzt partout nicht anfreunden will, dann wird es wohl das Beste sein, wenn es die Union in aller Freundschaft verlässt.

Immerhin: Schöner wäre es natürlich schon, die Briten auch künftig dabeizuhaben. Übrigens genauso wie die Norweger, die Isländer, die Schweizer und die Türken.

Bild: By BKP (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Europapolitischer Wunschzettel

2012 haben wir ESM und Fiskalpakt bekommen. 2013 wäre ein wenig mehr europäische Demokratie ganz schön.

Lieber europapolitischer Weihnachtsmann,

für das neue Jahr wünsche ich mir eine Reform der EU-Verträge. Nicht einfach irgendeine Reform, davon hatten wir ja in letzter Zeit schon viele. Sondern eine richtige – so eine mit Europäischem Konvent und viel Medienaufmerksamkeit und öffentlicher Debatte und am Schluss vielleicht einem europaweiten Referendum. Das wäre ganz toll. Und wenn ich mir noch mehr wünschen darf, dann fände ich es gut, wenn bei dieser Vertragsreform Folgendes beschlossen würde:

● die Wahl des Kommissionspräsidenten allein durch das Europäische Parlament, ohne Beteiligung des Europäischen Rates,

● die Einführung eines konstruktiven Misstrauensvotums, durch welches das Europäische Parlament mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder jederzeit einen neuen Kommissionspräsidenten ernennen kann,

● die Ernennung der übrigen Kommissionsmitglieder allein durch den Kommissionspräsidenten, ohne weitere Vorgaben über ihre Anzahl und Nationalität,

● eine Reform des Europawahlrechts zur Einführung transnationaler Wahllisten, oder noch besser: die Streichung aller primärrechtlichen Vorgaben zu nationalen Sitzkontingenten und die Einführung einer Regelung, nach der das Europawahlrecht künftig allein durch das Europäische Parlament (ohne Beteiligung des Ministerrates) beschlossen wird,

● eine Reform des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 294 AEU-Vertrag, sodass im Europäischen Parlament nur noch eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen, nicht eine Mehrheit aller Abgeordneten notwendig ist,

● die Festlegung von Brüssel als einzigen Sitz des Europäischen Parlaments (und damit ein Ende der monatlichen Abgeordneten-Umzüge nach Straßburg),

● ein legislatives Initiativrecht für das Europäische Parlament in allen Bereichen, für die das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gilt,

● neue EU-Kompetenzen bei der Festlegung von Mindeststandards für die Sicherheit von Kernkraftwerken und Atommüll-Lagern,

● die Einführung automatischer Stabilisatoren gegen asymmetrische Konjunkturschocks in der Eurozone: zum Beispiel durch Eurobonds, oder durch eine massive Ausweitung des EU-Haushalts (z.B. mit einer gesamteuropäischen Arbeitslosenversicherung), oder auch einfach durch einen neuen „Stabilisierungsfonds“, der aus einer stark konjunkturabhängigen Steuer (z.B. der Mehrwertsteuer) gespeist und dann gemäß einem konjunkturbereinigten Schlüssel unter den Mitgliedstaaten aufgeteilt würde,

● die Übertragung des Vorsitzes in der Eurogruppe an den Kommissar für Wirtschaft und Währung (und damit die Abschaffung des „Präsidenten der Eurogruppe“ als eigenständiges Amt),

● eine gemeinsame Einlagensicherung der europäischen Banken,

● die Einführung einer EU-Steuer.

Gut, ich weiß, das ist schon eine ganze Menge. Aber, lieber europapolitischer Weihnachtsmann, weil ich wirklich das ganze Jahr über brav gewesen bin, habe ich noch ein paar etwas weitergehende Vorschläge:

● eine Ausweitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (d.h. gemeinsame Entscheidung durch Europäisches Parlament und Ministerrat, ohne Vetomöglichkeit für einzelne Mitgliedstaaten) auf alle Politikbereiche der EU, einschließlich Steuern, Sozialpolitik etc.,

● eine Reform von Art. 7 EU-Vertrag, sodass künftig nicht mehr ein einstimmiger Beschluss des Rates, sondern ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs notwendig ist, um die Verletzung der EU-Grundwerte durch einen Mitgliedstaat festzustellen,

● eine Reform von Art. 22 AEU-Vertrag, sodass Unionsbürger künftig nicht nur bei kommunalen, sondern auch bei regionalen und nationalen Wahlen unabhängig von ihrer Staatsbürgerschaft an ihrem Wohnort wählen können,

● eine Reorganisation des Europäischen Systems der Zentralbanken, bei der die einzelnen „nationalen Zentralbanken“ im Eurosystem von den Nationalstaaten gelöst werden, sodass sie künftig nicht mehr für einzelne Staaten, sondern für transnationale Zentralbank-Distrikte zuständig sind,

● eine Eingliederung des Europäischen Stabilitätsmechanismus in den regulären EU-Haushalt,

● eine Reform des EU-Haushaltsverfahrens, sodass das EU-Budget künftig ohne Beteiligung des Ministerrats allein durch das Europäische Parlament verabschiedet wird,

● wenn das Europäische Parlament alleinige Haushaltsbehörde wird und eigene Steuern erheben kann: die Einführung von Anleihen auf den EU-Haushalt zur Finanzierung von Investitionen und zum Ausgleich konjunktureller Schwankungen,

● wenn das Europäische Parlament alleinige Haushaltsbehörde wird, eigene Steuern erheben und Anleihen auf den EU-Haushalt herausgeben kann: die Abschaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, weil der dann überflüssig sein wird,

● die Zusammenfassung des gesamten europäischen Primärrechts (vor allem EU-Vertrag, AEU-Vertrag und EU-Grundrechtecharta) in ein einheitliches Dokument,

● die Abschaffung des nationalen Vetorechts bei künftigen Reformen des EU-Vertrags.

Na schön, dieser letzte Punkt ist wirklich ein ziemlich dicker Brocken. Ich will aber nicht unbescheiden sein. Immerhin gibt es auch ein paar Reformvorschläge, auf die ich gut verzichten kann. Explizit nicht möchte ich also:

● eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten,

● eine „Eurokammer“ im Europäischen Parlament,

● eine Stimmrechtsreform im EZB-Rat oder in anderen Gremien, durch die die Stimmen von Mitgliedstaaten nach ihrer Wirtschaftskraft gewichtet werden.

Das, lieber europapolitischer Weihnachtsmann, sind meine Wünsche für eine große EU-Vertragsreform 2013, mit Konvent und allem Drum und Dran. Vielleicht habe ich auch noch den einen oder anderen Wunsch vergessen, den die Leserinnen und Leser dieses Blogs mithilfe der Kommentarfunktion gerne nachtragen können. Aber wenn du diese hier erfüllst, dann würde ich mich jedenfalls schon einmal sehr darüber freuen. Und wenn es nicht klappt, lieber europapolitischer Weihnachtsmann, kannst du uns stattdessen ja auch einfach wieder wie dieses Jahr einen Friedensnobelpreis bringen. Der war ja auch ganz nett.

Und damit geht dieses Blog für eine Weile in die Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein glückliches 2013!

Bild: von Sigismund von Dobschütz (Eigenes Werk) [GFDL oder CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.