Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden?

Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Sven Gareis. (Zum Anfang der Serie.)

„Der Grund für die Lähmung des Sicherheitsrates ist in seinen Strukturen und Verfahren zu suchen, die sich seit siebzig Jahren nicht grundlegend verändert haben.“

Eigentlich ist der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen das mächtigste Entscheidungsgremium in der internationalen Politik. Nach den Katastrophen zweier Weltkriege übertrugen ihm im Jahr 1945 die Gründungsstaaten der Vereinten Nationen in Art. 24 (1) ihrer Charta „die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“. Zugleich erkennen sie an, der Sicherheitsrat „bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt“ und verpflichten sich, seine Beschlüsse im Einklang mit der Charta anzunehmen und durchzuführen (Art. 25). Damit ist der Sicherheitsrat das einzige internationale Organ, dessen Beschlüsse in Fragen des Weltfriedens rechtliche Bindungskraft für alle nunmehr 193 Mitgliedstaaten entfalten – und der sie gegebenenfalls auch gegen Widerstand durchsetzen kann.

Das mächtigste Gremium der internationalen Politik

Gelangt der Sicherheitsrat zu der Einschätzung, dass eine politische Situation die Gefahr einer gewaltsamen Eskalation birgt, kann er diese zunächst untersuchen, die betroffenen Staaten zur friedlichen Streiterledigung aufrufen und Empfehlungen abgeben (Kap. VI der Charta). Muss er dennoch eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens bzw. eine Aggressionshandlung feststellen, kann er Zwangsmaßnahmen ergreifen, um die betroffenen Staaten zur Rückkehr zum friedlichen Konfliktaustrag zu bewegen. Hierzu stellt ihm Art. 41 einerseits Sanktionen wie Waffen- oder Handelsembargos, Reiseverbote, die diplomatische Isolierung von Regierungen oder auch die Schaffung von Strafgerichtshöfen wie für Ruanda oder das ehemalige Jugoslawien zur Verfügung.

Als weltweit einziges Gremium kann er nach Art. 42 aber auch die Anwendung militärischer Gewalt autorisieren, um das Allgemeine Gewaltverbot des Art 2 (4) der Charta durchzusetzen. Diese fundamentale Norm des modernen Völkerrechts verbietet allen Staaten die Androhung und Anwendung von Gewalt als Mittel bei der Verfolgung ihrer politischen Interessen und Ziele gegenüber anderen Staaten.

In großen Krisen oft handlungsunfähig

Ein auch nur oberflächlicher Blick auf die über siebzigjährige Geschichte der Vereinten Nationen zeigt jedoch, dass der Sicherheitsrat seine Aufgaben in der Friedenssicherung immer wieder nur unzureichend erfüllen und die ihm zur Verfügung gestellten Instrumente oft gar nicht oder nur beschränkt einsetzen konnte.

Auch in den großen Krisen der Gegenwart, in Syrien und Irak, in der Ukraine oder in den Herkunftsstaaten von Abermillionen Kriegsflüchtlingen tritt der Sicherheitsrat nicht als entschlossene Instanz zur Wahrung des Friedens und zum Schutz der Menschen auf, sondern erscheint oft blockiert und handlungsunfähig. Entscheidungen – so sie überhaupt getroffen werden – fallen in Ad-hoc-Formaten oder Kontaktgruppen, die in Wien, Genf, Minsk oder andernorts versuchen, alle wichtigen Akteure an den Verhandlungstisch zu bringen.

Die Gründe für die wiederkehrenden Lähmungen des Sicherheitsrates sind zu einem guten Teil in seinen Strukturprinzipien und Entscheidungsverfahren zu suchen, die sich seit siebzig Jahren nicht grundlegend verändert haben. Daher steht auf der Agenda der Weltorganisation sowie der mit ihr in Politik, Wissenschaft und Medien befassten Fachleute seit Jahrzehnten die Frage ganz oben, in welche Richtung das wichtigste UN-Gremium erneuert werden könnte – und wie es um die Realisierungschancen solcher Reformschritte bestellt ist.

Die Yalta-Formel

Die Konstruktion des Sicherheitsrates geht auf die so genannte Yalta-Formel zurück, auf die sich im Februar 1945 US-Präsident Franklin D. Roosevelt, der britische Premier Winston Churchill und der sowjetische Staatschef Josef Stalin wahrend ihrer Verhandlungen um die europäische Nachkriegsordnung geeinigt hatten. Ihre drei Mächte sollten gemeinsam mit Frankreich und der Republik China dem künftigen Sicherheitsrat als Ständige Mitglieder (kurz „Permanent Five“ oder P5) angehören, ergänzt um sechs (nunmehr zehn) nichtständige Mitglieder, die den Rest der Staatengemeinschaft repräsentieren sollten.

Damit sollten die fünf wichtigsten Siegermächte des Zweiten Weltkrieges in die Verantwortung für eine neue Weltordnung auf der Grundlage der UN-Charta eingebunden werden, eine Voraussetzung, die der Vorgängerorganisation Völkerbund immer gefehlt hatte.

Vetorecht der P5

Für diese Bereitschaft verlangten die Großen Fünf aber auch einen Preis: Der Sicherheitsrat sollte keine gegen ihre eigenen Interessen gerichteten Entscheidungen treffen können. Art. 27 (3) der Charta legt daher fest, dass Beschlüsse des Sicherheitsrates in allen außer Verfahrensfragen der Stimmen von neun Mitgliedern einschließlich sämtlicher ständigen Mitglieder bedürfen. Damit fällt jedem Ständigen Mitglied ein Veto-Recht zu, mittels dessen jegliche Entscheidung des Rates blockiert werden kann.

Gerade diese Veto-Regelung unterstreicht nochmals nachdrücklich, dass es sich beim Sicherheitsrat – wie auch bei den Vereinten Nationen insgesamt – um ein zutiefst politisches Gremium handelt, dessen Mitglieder zunächst ihre nationalen Interessen verfolgen. Einigungen zugunsten kollektiver Güter wie Frieden, internationale und zunehmend auch menschliche Sicherheit kommen vor allem dann zustande, wenn die Mitgliedstaaten sich davon auch eigene Vorteile erhoffen.

Profitieren sie nur unzureichend oder gar nicht bzw. befürchten sie Nachteile, verfügen sie über viele Möglichkeiten, Entscheidungen zu verschleppen oder zu verhindern. Im Sicherheitsrat müssen die Ständigen Mitglieder dabei zumeist gar kein formelles Veto einlegen, sondern können versuchen, das Zustandekommen einer Mehrheit von neun Stimmen zu verhindern.

Nur wenn die P5 einig sind, ist der Sicherheitsrat stark

Insgesamt lässt sich sagen, dass der Sicherheitsrat immer dann entscheidungsstark und handlungsfähig ist, wenn die P5 sich rasch einigen können – und umgekehrt. Herrschte während des Ost-West-Konflikts ein fast schon habitueller Gebrauch des Vetos vor allem durch die USA und die Sowjetunion vor, waren die nachfolgenden Jahrzehnte durch eine bis dahin ungekannte Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats gekennzeichnet.

Seit 2011 haben die unterschiedlichen Positionen, welche die USA, das Vereinten Königreich und Frankreich auf der einen sowie Russland und China zu den Vorgängen in Libyen, Syrien, der Ukraine und anderen Konfliktherden einnehmen, wieder zu einer stärkeren Marginalisierung des Sicherheitsrates geführt.

Vier wichtige Reformbereiche

Vor diesem Hintergrund wird die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates seit mehr als zwei Jahrzehnten auf vier wichtigen Feldern geführt: seiner Größe, seiner Repräsentativität, den Mitgliederkategorien und seinen Arbeitsweisen.

Seit 1945 hat sich die Zahl der UN-Mitgliedstaaten von 51 auf nunmehr 193 fast vervierfacht. Als zu Beginn der 1960 die Weltorganisation auf 115 Nationen angewachsen war, beschloss sie 1963 die bislang einzige Anpassung der Zahl nichtständiger Mitglieder des Sicherheitsrates von sechs auf zehn. Angesichts des zwischenzeitlich erfolgten weiteren Wachstums der UN sollte der Rat daher auf ca. 25 Mitglieder vergrößert werden.

Bezüglich der Repräsentativität fällt die Benachteiligung so wichtiger Weltregionen wie Lateinamerika, Afrika und Asien im Bereich der Ständigen Mitglieder ins Auge; hier spiegelt die Zusammensetzung des Rates noch die Situation zum Ende des Zweiten Weltkriegs wider. Auch der für die Bestimmung der nichtständigen Mitglieder wichtige Zuschnitt der fünf Regionalgruppen (derzeit Afrika, Asien, Lateinamerika und Karibik, Osteuropa und Westeuropäische sowie andere Staaten) trägt noch starke Züge der bipolaren Weltordnung: Viele Staaten aus dem vormals (politischen) Osteuropa gehören längst den westlichen Staatenbündnissen EU und NATO an, Australien, Neuseeland, Israel und Kanada werden als „andere Staaten“ noch zur westeuropäischen Regionalgruppe gezählt.

Neue Mitgliederkategorien?

Jeder mögliche Ansatz, Größe und Repräsentativität des Sicherheitsrates anzupassen, wirft sogleich die Frage nach den Mitgliederkategorien auf: Soll es neue Ständige Mitglieder geben oder nicht und sollen diese über das Vetorecht verfügen oder nicht? Soll nur die Zahl nichtständiger Mitglieder erhöht werden und soll hier gegebenenfalls eine Kategorie geschaffen werden, für die das bislang bestehende Verbot einer unmittelbaren Wiederwahl nach der zweijährigen Mitgliedschaft aufgehoben wird?

Bei den Arbeitsweisen stehen insbesondere die Transparenz der Entscheidungsfindung und die Abfassung praktikabler Mandate im Vordergrund. Hierbei geht es vor allem um die Einbeziehung der Staaten und Akteure, die von den Entscheidungen des Sicherheitsrates direkt oder indirekt betroffen sind, etwa bei den Zielen aber auch den möglichen Nebenwirkungen zu treffender Maßnahmen oder bei der Truppenstellung für Friedensmissionen. In diesem Bereich hat der Sicherheitsrat etwa durch die vermehrte Zahl öffentlicher Debatten oder die Einbeziehung von Truppensteller-Staaten in den Prozess der Mandatsgestaltung wichtige Fortschritte gemacht.

Dilemma zwischen Akzeptanz und Effizienz

Der materielle Teil der Reformdebatte führt rasch in ein Dilemma zwischen einer verbesserten Legitimität und globalen Akzeptanz der Beschlüsse des Sicherheitsrates durch eine repräsentativere Beteiligung der Staatenwelt einerseits sowie der Effizienz und Effektivität der Arbeit des Gremiums andererseits.

So bedeuten mehr Akteure auch größere Entscheidungskosten; und würde gar die Zahl der Veto-Staaten erhöht, so wäre eine Dauerlähmung des Rates zu befürchten. Auf der anderen Seite jedoch haben von breiter Zustimmung getragene Entscheidungen bessere Aussichten auf eine rasche Umsetzung.

Reformvorschläge

Seit 1993 sind von den Mitgliedstaaten, von einer open-ended working group, einem high-level panel sowie von vielen weiteren Akteuren zahllose Vorschläge zur Reform des Sicherheitsrates gemacht worden. Im Vorfeld des Reformgipfels zum 60. Jubiläum der UN 2005 wurden drei wichtige Reformansätze vorgelegt, die bis heute die Diskussion prägen:

● Die „Gruppe der 4“ (G4: Brasilien, Deutschland, Indien und Japan) sowie 23 weitere Staaten schlagen sechs neue Ständige Sitze vor, die auf die Ausübung eines Vetorechts bis zu einer Überprüfung dieser Frage nach 15 Jahren verzichten sollen, zudem vier weitere nichtständige Sitze.

● Die aus 12 Staaten bestehende Gruppe „Vereint für den Konsens“, die sich um regionale Konkurrenten der G4-Staaten wie Italien, Argentinien und Pakistan gebildet hat, verlangt die Einrichtung von zehn weiteren nicht-ständigen Sitzen bei Aufhebung des Wiederwahlverbotes.

● Eine Gruppe von 43 afrikanischen Staaten will ganz ähnlich wie die G4 die Zahl der Ständigen Mitglieder auf elf und die der Nichtständigen auf 15 erhöhen. Allerdings bestehen die afrikanischen Staaten auf einer Gleichbehandlung der Ständigen Mitglieder in der Veto-Frage nach dem Prinzip „alle oder keiner“.

Die G4-Initiative ist der bislang schlüssigste Entwurf

Zweifellos ist der Entwurf der G4-Initiative die wichtigste Referenzgröße auch für die künftige Reformdiskussion, weil er bislang den schlüssigsten Entwurf darstellt. Er verbindet eine der Zahl der UN-Mitglieder angemessene Größe des Rates, die unterschiedlichen Gewichte der Mitgliedstaaten sowie die Anforderungen an die Arbeitsweisen und Entscheidungsfähigkeit des Sicherheitsrats in wohl bestmöglicher Weise.

Eine Realisierung des afrikanischen Entwurfs dagegen würde mit der Ausweitung des Vetorechts die Effizienz und Effektivität der Arbeit des Rates nachhaltig gefährden – was auch jenseits der fehlenden Bereitschaft der P5, dieses Privileg zu teilen, seine völlige Aussichtslosigkeit begründet.

Der Vorstoß Italiens und seiner Partner wiederum würde einen Dauerwahlkampf in die Regionalgruppen hineingetragen, der sich kaum vorteilhaft auf die Arbeit und Entscheidungsfindung im Sicherheitsrat auswirken und eher alle Nachteile eines vergrößerten Gremiums mit sich bringen dürfte, ohne diesen die Vorteile substanziell verbesserter Mitwirkungsmöglichkeiten durch eine repräsentative Auswahl von Staaten gegenüberzustellen.

Charta-Reform: nur mit den P5

Während die Arbeitsweisen des Sicherheitsrates durch die eine einfache Veränderung seiner Praxis transparenter gestaltet werden können, sind für alle anderen angesprochenen Punkte Änderungen der Charta erforderlich. Hier sind hohe Hürden zu nehmen. Art. 108 und 109 der Charta beschreiben die Verfahren für jedwede Veränderung ihres Textes: Demnach muss zunächst die Generalversammlung mit Zwei-Drittel-Mehrheit der UN-Mitglieder (mit Stand Juni 2016 also 128 Staaten) eine Änderung beschließen. Da in der Generalversammlung das Prinzip „ein Staat – eine Stimme“ gilt, haben die Großen Fünf hier kein Veto.

Allerdings muss der neue Charta-Text danach von wiederum zwei Dritteln der Mitglieder ratifiziert werden, diesmal jedoch unter Einschluss aller fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates. Da es in diesem Verfahren keine Enthaltung gibt, kann jedes einzelne der Ständigen Mitglieder durch die schlichte Nichtratifikation der neuen Charta eine Reform verhindern.

Wesentliche Hürde ist die Uneinigkeit zwischen den Staaten

Das wesentliche Reformhindernis dürften aber nicht die Veto-Staaten sein. Einem von der überwiegenden Mehrheit der Staaten verabschiedeten und ratifizierten Reformansatz würden sich wohl nach und nach auch die Ständigen Mitglieder nicht verschließen können, zumal ein solch breiter Kompromiss kaum ohne Berücksichtigung ihrer grundlegenden Interessen etwa hinsichtlich des Vetorechts gefasst werden würde.

Das Problem besteht eher in der mangelnden Bereitschaft der Staaten, sich auf ein Modell A mit neuen Ständigen Mitgliedern oder ein Modell B mit einer größeren Zahl nichtständiger Mitglieder zu einigen und dafür eine Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung zu erreichen. Seit Beginn der Debatte um die Sicherheitsratsreform hat sich gezeigt, dass mittelmächtige Länder, die keine realistische Aussicht auf einen Ständigen Sitz haben, eher am Status quo oder an der Schaffung wiederwahlfähiger nichtständiger Sitze interessiert sind. So können sie relativen Statusverlust gegenüber einem „Aufsteiger“ verhindern oder sich zumindest zeitweise bessere Mitwirkungsmöglichkeiten und damit größeres politisches Gewicht sichern.

Letztlich haben solche Statuserwägungen dazu geführt, dass G4 und Afrikanische Union ihre bis auf die Veto-Frage fast gleichen Vorschläge nicht in einen gemeinsamen Ansatz zusammengeführt haben. Die Uneinigkeit der Mehrheit sichert auf diese Weise die Privilegien der P5.

Ausblick

Die Debatte um die Reform des Sicherheitsrates hat gemessen an ihrer Dynamik vor dem 60. Jubiläum deutlich an Kraft und Aufmerksamkeit in der globalen Öffentlichkeit verloren. Vor dem 70. Geburtstag der UN 2015 fand sie praktisch nicht statt. Es ist schwer abzuschätzen, wann und unter welchen Bedingungen sie wieder an Momentum gewinnen kann.

Wenn die Vereinten Nationen aber irgendwann wieder eine aktivere Rolle in der Weltpolitik spielen sollen, müssen ihre Mitgliedstaaten die hierzu erforderlichen Strukturen und Instrumente schaffen. Angesichts der drängenden globalen Herausforderungen sollten sie sich rasch der bemerkenswerten Möglichkeiten besinnen, die ihnen die Vereinten Nationen bieten. Die Reform des Sicherheitsrates wird dabei den Lackmustest für die Erneuerungsfähigkeit der Weltorganisation insgesamt darstellen.

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Prof. Dr. Sven Bernhard Gareis ist German Deputy Dean am George C. Marshall European Center for Security Studies in Garmisch-Partenkirchen und lehrt Internationale Politik an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster.

Wenn Sie eines an den Vereinten Nationen ändern könnten, was wäre es?

1: Serienauftakt [DE / EN]
2: Ein neues Wahlverfahren für den UN-Generalsekretär [DE / EN] ● Stephen Browne
3: Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Die Bürger in den Mittelpunkt: Die Vereinten Nationen brauchen eine Grunderneuerung für das 21. Jahrhundert [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis
6: Die Bürger der Welt müssen die Kontrolle zurückgewinnen – mit einem globalen Parlament [DE / EN] ● Andreas Bummel
7:  Elect the Council: Die globale Sicherheit braucht einen reformierten UN-Sicherheitsrat [DE / EN] ● Jakkie Cilliers und Nicole Fritz

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