Das Ende des „geordneten Multilateralismus“: Markus Söders Angriff auf die europäische Rechtsgemeinschaft

Für Markus Söder erreicht Deutschland Respekt nicht durch Rechtstreue, sondern durch Stärke.

Es waren markige Worte, mit denen der bayrische Ministerpräsident Markus Söder (CSU/EVP) am vergangenen Donnerstag die Forderung seiner Partei begründete, Asylbewerber, die bereits in anderen EU-Mitgliedstaaten registriert seien, künftig durch einen einseitigen nationalen Beschluss schon an der Grenze zurückzuweisen. „In Europa und der Welt“, so Söder, werde „die Zeit des geordneten Multilateralismus etwas abgelöst von Einzelländern, die auch Entscheidungen treffen.“ Der „Respekt vor Deutschland“ ergebe sich „auch daraus, dass wir auch in der Lage sind, unsere Interessen selbst wahrzunehmen.“ Wenig später legte er noch nach: „Wir müssen auch an die einheimische Bevölkerung denken und nicht nur immer an ganz Europa.“

In ganz ähnlicher Form hatte CSU-Generalsekretär Markus Blume bereits am Mittwoch erklärt, Deutschland solle „nicht länger auf die Europäische Union warten, sondern selbst handeln, so wie es andere europäische Staaten auch tun“. Andere Parteisprecher, etwa der CSU-Ehrenvorsitzende Edmund Stoiber, relativierten diese Haltung zwar etwas und betonten, dass auch die CSU in der Asylfrage eine „europäische Lösung“ wolle. Die Forderung nach einseitigen nationalen Maßnahmen zog jedoch niemand in Zweifel: Angesichts der „europäischen Schwerfälligkeit“, so Stoiber, sei es nun erst einmal notwendig, unilateral zu handeln. Sogar EVP-Fraktionschef Manfred Weber stellte sich als Mitglied des niederbayrischen Bezirksvorstands hinter diese Position.

Empörungsreaktionen genügen nicht

Die Reaktionen der proeuropäischen Parteien auf diese nationale Wende der CSU ließen nicht auf sich warten. Kathrin Göring-Eckardt, Fraktionsvorsitzende der Grünen (EGP), sprach von einer „verrohten Politik“, Thorsten Schäfer-Gümbel, Vizepräsident der SPD (SPE), von dem drohenden „Ende der europäischen Integration“. Sogar Annegret Kramp-Karrenbauer, Generalsekretärin der CDU (EVP), warnte in einem Brief an die CDU-Mitglieder vor „einem negativen Dominoeffekt und letztlich der Infragestellung des Europäischen Einigungswerks“. Noch drastischer fielen die Worte einiger Medien-Kommentare aus: Die Huffington Post bezeichnete Söders Formulierung als „verbalen Anschlag auf die EU“; Stefan Ulrich nannte Söder und den CSU-Innenminister Horst Seehofer in der Süddeutschen Zeitung ein „Sicherheitsrisiko für Deutschland“.

Doch wie es so häufig ist, wenn ein politischer Akteur die Grenzen des Sagbaren verschiebt: Es ist einfach, eine Äußerung als Affront zu erkennen und sich davon abgestoßen zu fühlen. Doch solange die Reaktion darauf sich auf bloße Empörung beschränkt, erlaubt das den verbalen Grenzverletzern unter Umständen sogar, sich als mutige Tabubrecher zu inszenieren. Es ist deshalb nötig, konkreter zu werden: Was genau ist an Söders Haltung so problematisch?

Die CSU will gegen europäisches Recht verstoßen

Eine naheliegende Antwort auf diese Frage ist schnell gefunden: Die Forderung der CSU, Asylbewerber schon an der Grenze abzuweisen, würde klar gegen geltendes Europarecht verstoßen. Die Asylpolitik fällt nach Art. 78 AEUV in die Kompetenz der EU, die die Frage, welcher Mitgliedstaat welchen Asylantrag bearbeiten muss, in der sogenannten Dublin-Verordnung geregelt hat. Zuständig ist demnach meistens das Land, in dem der Asylbewerber erstmals das Territorium der EU betreten hat.

Allerdings gibt es eine Reihe von Vorrangregeln, durch die dieses Prinzip nicht in allen Fällen gilt: Beispielsweise sollen die Asylanträge von Familienangehörigen möglichst in demselben Land bearbeitet werden. Deshalb muss in jedem konkreten Fall zunächst einmal in einem eigenen Verfahren geprüft werden, welcher Mitgliedstaat tatsächlich für den Asylantrag zuständig ist. Diese Zuständigkeitsprüfung wiederum muss der Mitgliedstaat vornehmen, in dem der Asylantrag tatsächlich gestellt wurde. Würde Deutschland Asylbewerber an der Grenze abweisen, würde es sich vor dieser Pflicht drücken und damit gegen die Regeln der Dublin-Verordnung verstoßen.

(Einmal ganz davon abgesehen, dass die deutsche Sondergenehmigung, an seinen Schengen-Binnengrenzen Personenkontrollen durchzuführen, am 11. November 2018 ausläuft. Aber darauf scheint die CSU ohnehin nicht viel zu geben, wie die geplante Gründung einer Bayerischen Grenzpolizei zeigt.)

Angriff auf die Rechtsgemeinschaft

Dass Söder einen solchen Rechtsverstoß explizit damit begründet, Deutschland müsse „an die einheimische Bevölkerung denken“ und seine „Interessen selbst wahrnehmen“, zielt auf die Wasserlinie der Europäischen Union. Zu den Grundsätzen, auf denen der europäische Integrationsprozess basiert, gehört die Idee der Rechtsgemeinschaft: Dass die EU trotz ihrer schwachen zentralen Exekutive funktioniert, liegt an dem Respekt, den die nationalen Institutionen dem gemeinsam gesetzten Recht entgegenbringen.

Wenn die Mitgliedstaaten jedoch beginnen, auf das Recht des Stärkeren zu setzen und europarechtliche Bindungen einfach zu ignorieren, hat die EU nur verhältnismäßig wenig Zwangsmittel in der Hand. Im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens kann der Europäische Gerichtshof zwar Rechtsverstöße feststellen und gegebenenfalls Zwangsgelder verhängen. Doch solche Verfahren dauern lang – und auch sie beruhen letztlich auf der Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Urteile des EuGH als verbindlich zu akzeptieren. Söders offene Absage an den „geordneten Multilateralismus“ lässt zumindest befürchten, dass die CSU auch dieses Tabu zu brechen bereit wäre.

Spirale des Misstrauens

Dagegen ließe sich einwenden, dass andere Staaten in den letzten Jahren ebenfalls dazu übergegangen sind, sich in der Asylpolitik über das geltende Recht hinwegzusetzen: Wenn Griechenland oder Italien Einwanderer nicht registrieren, damit sie in andere EU-Staaten weiterziehen und später nicht mehr feststellbar ist, in welchem Land sie zum ersten Mal die EU erreicht haben. Wenn etliche Mitgliedstaaten einen Ratsbeschluss ignorieren, der die Umverteilung von Asylbewerbern zwischen den Mitgliedstaaten vorsieht, und Ungarn sogar ein EuGH-Urteil dazu zurückweist. Wenn Italien seine Häfen für Schiffe schließt, die auf dem Mittelmeer in Seenot geratene Menschen gerettet haben.

Doch all das macht die Haltung der CSU nicht besser, sondern nur noch schlimmer: Denn einzelne rogue states sind zwar ein Problem für die EU, gefährden sie jedoch nicht im Kern. Wenn Rechtsbruch und Unilateralismus aber zur Norm werden, ist bald das Vertrauen zerstört. Wer dann noch (wie jüngst die neue spanische Regierung unter Pedro Sánchez, PSOE/SPE) auf Kooperation setzt, wird leicht nur noch als naiver Schwächling wahrgenommen. Das aber kann eine Spirale in Gang setzen, die zuletzt tatsächlich die Substanz der europäischen Integration gefährden würde.

Können unilaterale Maßnahmen die Dublin-Reform erzwingen?

Aber nehmen wir Söders Behauptung, Deutschland müsse sich durch einseitige Maßnahmen „Respekt“ verschaffen, einmal für bare Münze: Könnte es eine sinnvolle Strategie sein, durch die von der CSU vorgeschlagene Abweisung von Asylbewerbern an der deutschen Grenze Druck aufzubauen, der eine europäische Lösung erzwingt? Immerhin hat die Europäische Kommission bereits vor über zwei Jahren Vorschläge für eine Reform der Dublin-Verordnung vorgelegt, die derzeit aufgrund der Uneinigkeit zwischen den nationalen Regierungen im Ministerrat feststecken.

Könnte Deutschland durch eine gezielte Verletzung der derzeitigen Regeln die anderen Mitgliedstaaten dazu bringen, dass sie sich in dieser Frage aufeinander zubewegen? Das wäre zwar immer noch rechtswidrig – aber wenn es auf diesem Weg möglich wäre, die Dublin-Reform zu retten und einen neues, funktionierendes europäisches Asylsystem zu erreichen, könnte es zumindest politisch zu rechtfertigen sein.

Südeuropa gegen Visegrád-Staaten

Bei genauem Hinsehen ist allerdings nicht wirklich zu erkennen, wie eine solche Strategie funktionieren sollte. Denn jenseits aller Rhetorik verläuft die substanzielle Hauptkonfliktlinie um die Dublin-Reform zwischen den südeuropäischen Staaten (Spanien, Italien, Griechenland, Malta und Zypern) einerseits und der ostmitteleuropäischen Visegrád-Gruppe (Polen, Tschechien, Ungarn und der Slowakei) andererseits.

Die südeuropäischen Länder beklagen, dass die derzeitigen Dublin-Regeln sie über Gebühr benachteiligen, da die meisten Flüchtlinge Europa über das Mittelmeer erreichen. Sie fordern deshalb ein Ende der Regel, nach der jeweils das Erstaufnahmeland für das Asylverfahren zuständig ist, und die automatische Umverteilung der Asylbewerber nach einer Quotenregelung auf alle Mitgliedstaaten. Die Visegrád-Länder hingegen sind als europäische Binnenstaaten kaum von Einwanderung aus Nicht-EU-Ländern betroffen und müssen nach den jetzigen Regeln nahezu überhaupt keine Asylverfahren bearbeiten. Damit das so bleibt, lehnen sie die Dublin-Reform – und speziell eine Umverteilung nach Länderquoten – grundsätzlich ab.

In diesem Spannungsfeld kommt Deutschland eigentlich eine Mittelposition zu: Als europäisches Binnenland war es seit den 1990er Jahren ein Profiteur der Dublin-Regelungen, die Asylbewerberzahlen gingen stark nach unten. Seit 2015 ist die Zahl der Flüchtlinge in Deutschland jedoch wieder deutlich gestiegen, sodass sich die Bundesregierung in den letzten Jahren doch für eine Umverteilungsquote eingesetzt hat. Könnte sie jetzt die Rolle eines „robusten Vermittlers“ einnehmen, der einen Kompromiss zwischen den süd- und den ostmitteleuropäischen Ländern erzwingt?

„Achse Rom-Berlin-Wien“

Doch falls Söder eine solche Strategie vor Augen haben sollte, ist jedenfalls unklar, wie er das mit den von der CSU vorgeschlagenen Maßnahmen erreichen will. Denn ob sich die Bundesregierung nun auf Söders Weise „Respekt“ verschafft oder nicht: Die Visegrád-Staaten, die die Dublin-Reform derzeit blockieren, geraten schließlich gar nicht unter Druck, wenn Deutschland Flüchtlinge an der österreichischen Grenze zurückweist. Und mehr noch: Der wichtigste Visegrád-Hardliner, der ungarische Premierminister Viktor Orbán (Fidesz/EVP), wird aus der CSU nicht einmal für seine Flüchtlingspolitik kritisiert, sondern vielmehr als Vorbild gelobt.

Wer hingegen tatsächlich vom CSU-Vorschlag betroffen wäre, sind Österreich, das die an der deutschen Grenze abgewiesenen Asylbewerber aufnehmen müsste, und Italien, falls Österreich in der Folge seinerseits dazu überginge, die Flüchtlinge dorthin zurückzuschicken. Will die CSU also den österreichischen Kanzler Sebastian Kurz (ÖVP/EVP) oder die italienische Regierung um Giuseppe Conte (parteilos) und Innenminister Matteo Salvini (Lega/BENF) unter Druck setzen? Das Gegenteil ist der Fall: Erst vor wenigen Tagen sprach Kurz nach einem Gespräch mit Horst Seehofer von einer „Achse Rom-Berlin-Wien“, die in der Flüchtlingspolitik eng zusammenarbeite.

Es geht gar nicht um eine Überwindung des Quotenstreits

Letztlich gelingt der CSU also das Kunststück, in der Flüchtlingspolitik sowohl mit Ungarn als auch mit Italien auf gutem Fuß zu stehen – ohne aber irgendeinen Beitrag dazu zu leisten, die Konflikte zwischen diesen Regierungen im Quotenstreit zu überwinden. Wie aber kann es sein, dass Viktor Orbán, Sebastian Kurz und Matteo Salvini allesamt Einigkeit mit Horst Seehofer signalisieren und die Dublin-Reform dennoch nicht vorankommt?

Der Grund dafür dürfte sein, dass die Umverteilung der bereits abgekommenen Asylbewerber angesichts der rapide sinkenden Flüchtlingszahlen in Europa für sie in Wirklichkeit gar nicht mehr im Vordergrund steht. Das eigentliche Interesse der EVP-Rechten aus Bayern, Österreich und Ungarn sowie des BENF-Innenministers aus Italien ist hingegen, die Ankunft neuer Flüchtlinge in Europa zu verhindern: Sei es durch Zäune, durch Aufnahmezentren in Afrika oder durch Abschreckung im Form von schlechteren Bedingungen für Asylbewerber in Europa selbst.

Beschwörung des nationalen „Wir“ – auch gegen die EU

Was Horst Seehofer und Markus Söder bezwecken, ist also ziemlich sicher nicht, durch politischen Druck einen Durchbruch in der Dublin-Reform zu erzwingen. Stattdessen drängt sich der Eindruck auf, dass es um etwas ganz anderes geht: nämlich darum, auf wahlkampftaugliche Weise ein starkes nationales „Wir“ zu beschwören, das nun endlich wieder in die Lage versetzt werden soll, über sich selbst zu entscheiden.

Dieses populistische Narrativ wendet sich gegen die Flüchtlinge, die sich als Neuankömmlinge leicht aus dem nationalen „Wir“ ausgrenzen lassen, aber eben auch gegen die EU, die solch einer populistischen Stärkedemonstration im Weg stehen könnte. Der Verstoß gegen geltendes europäisches Recht wird dabei nicht nur in Kauf genommen, sondern erlaubt es den Populisten, sich als Anpacker zu inszenieren: als jemand, der sich von rechtsstaatlichen Schranken nicht hindern lässt, die Interessen der „einheimischen Bevölkerung“ zu verfolgen.

Rücksichtsloser Nationalpopulismus ist, in Deutschland wie in anderen europäischen Ländern, nicht mehr allein Sache extremistischer Randparteien. In den nächsten Jahren muss sich zeigen, ob die europäische Rechtsgemeinschaft diesen Angriff übersteht.

Wer jetzt für Europa auf die Straße gehen möchte: Am kommenden Samstag, 23. Juni, finden in mehreren europäischen Städten Demonstrationen für eine demokratische, solidarische und nachhaltige EU statt. Los geht es jeweils um 11.45 Uhr: in Berlin am Bahnhof Friedrichstraße, in München am Siegestor, in Köln am Ebertplatz. Organisiert werden die Demonstrationen von einem breiten Bündnis zivilgesellschaftlicher Organisationen unter der Koordination von The European Moment.

Bild: By Crosa [CC BY 2.0], via Flickr; March For A New Europe.