Dienstag, 23. März 2021

War die gemeinsame europäische Impfstoff-Beschaffung ein Fehler?

Corona-Impfung
Ein kleiner Pieks für einen Menschen, aber ein großes Konfliktthema zwischen der EU und Großbritannien.

Beim Impfen gegen die Corona-Pandemie gibt die Europäische Union derzeit keine allzu gute Figur ab. Je 100 Einwohner:innen wurden EU-weit bis heute knapp 13 Impfungen durchgeführt – verglichen mit mehr als 36 in den USA, 42 in Großbritannien und fast 112 beim weltweiten Spitzenreiter Israel. In absoluten Zahlen wurden allein in Großbritannien mehr Impfungen gegeben als in den drei größten EU-Ländern Deutschland, Frankreich und Italien zusammen. Zugleich wird die Impfstoffbeschaffung auch zu einer immer größeren außenpolitischen Belastungsprobe für die EU, die sich seit Wochen mit Großbritannien, den USA und Australien über Exportkontrollen streitet. Die gemeinsame europäische Impfstoff-Strategie, die die Europäische Kommission im vergangenen Sommer vorgestellt hat, wirkt, kurz gesagt, wie ein ziemlicher Reinfall.

Ziel: einen innereuropäischen Wettlauf verhindern

Dies wirft auch verfassungspolitische Fragen auf. Nach den europäischen Verträgen hat die EU in der Gesundheitspolitik eigentlich kaum Kompetenzen, was zu Beginn der Coronakrise schnell zu Problemen in Form von nationalen Alleingängen und fehlender europäischer Solidarität führte. Bei der gemeinsamen Impfstoffbeschaffung wollte man es nun besser machen: Die nationalen Regierungen beauftragten die Kommission, im Namen aller Mitgliedstaaten mit den Pharmaunternehmen zu verhandeln und Verträge über Impfdosen abzuschließen, die dann unter den Mitgliedstaaten je nach Bevölkerungsanteil verteilt würden. Dadurch sollte ein kohärentes Vorgehen sichergestellt und ein Beschaffungswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten verhindert werden.

Ganz vergemeinschaftet wurde die Impfstoff-Beschaffung allerdings nicht. Die Bezahlung der Impfstoffe erfolgte nicht aus dem EU-Haushalt, sondern durch die Mitgliedstaaten selbst. Bei all ihren Entscheidungen wurde die Kommission durch einen „Lenkungsausschuss“ mit Vertreter:innen der nationalen Regierungen kontrolliert. Außerdem konnten die Mitgliedstaaten auf einen Teil der ihnen zustehenden Dosen verzichten, etwa wenn ihnen ein bestimmter Impfstoff zu teuer war. Mit Pharmaunternehmen, mit denen die EU nicht im Gespräch war, konnten sie nach Belieben eigene Verträge abschließen, wie das etwa die ungarische Regierung mit Herstellern aus China und Russland tat. Und auch die Durchführung der Impfungen blieb vollständig Aufgabe der Mitgliedstaaten, nicht der Europäischen Union.

Dennoch ist die stotternde Impfkampagne nun vielen Europagegner:innen ein Zeichen dafür, dass die Beteiligung der EU ein Fehler war. Vor allem in Großbritannien präsentieren Brexit-Befürworter:innen den britischen Vorsprung im vaccination race als eine Folge des britischen EU-Austritts. Was ist dran an dieser Kritik? Wo lagen die Probleme bei der Impfstoff-Beschaffung der EU? War es doch ein Fehler, die Europäische Kommission ans Ruder zu lassen, und wie hätte ein besseres Modell aussehen können?

Warum die EU hinter die USA und Großbritannien zurückfiel

Vergleichende Analysen der europäischen Impfstoff-Strategie (etwa in der New York Times oder durch den Brüsseler Journalisten Dave Keating) haben eine ganze Reihe von Punkten identifiziert, die dazu beitrugen, dass die EU hinter die USA und Großbritannien zurückfiel:

● Zum Teil setzte die Europäische Union schlicht auf die falschen Impfstoff-Kandidaten. Im Sommer und Herbst 2020, als die Beschaffungsverträge ausgehandelt wurden, befanden sich die Impfstoffe noch in der Entwicklungsphase: Niemand konnte sagen, welche von ihnen wann einsatzfähig sein würden. Die EU setzte dabei im Vergleich zu den USA recht stark auf die eher konventionellen Wirkstoffe der Hersteller AstraZeneca und Sanofi-GSK, während sie von den experimentelleren (und teureren) mRNA-Impfstoffen von BioNTech-Pfizer und Moderna nur verhältnismäßig wenige Dosen bestellte. In der Realität waren letztere dann jedoch als erste zulassungsreif – während es bei Sanofi-GSK im Dezember zu Problemen kam, die neue Tests notwendig machten und den geplanten Zeitplan bis zum Einsatz massiv verzögerten.

Druck zur Sparsamkeit

● Das Sanofi-Missgeschick war vor allem Pech der EU. Andere Unterschiede gingen hingegen auf politische Strategieentscheidungen zurück – insbesondere der europäische Druck zur Sparsamkeit. In den USA stellte der Kongress der Regierung bereits im Frühjahr 2020 ein üppiges Budget für die Entwicklung und Beschaffung von Impfstoffen zur Verfügung, mit dem diese dann während der Krise recht freizügig umgehen konnte. In der EU hingegen waren gerade die ärmeren Mitgliedstaaten daran interessiert, den Einkaufspreis möglichst niedrig zu halten – schließlich erfolgte die Beschaffung zwar gemeinsam, aber nicht solidarisch aus dem EU-Budget.

Die Kommission nutzte deshalb ihre Marktmacht als Großabnehmer, um die Preise zu drücken. Pro Impfdosis zahlen die Europäer:innen deshalb deutlich weniger als andere Länder, war zunächst als Erfolg der EU galt. Als im Januar jedoch zunächst BioNTech-Pfizer und dann AstraZeneca Lieferengpässe ankündigten, geriet diese Sparstrategie in die Kritik. Ein höherer Einkaufspreis hätte womöglich dazu geführt, dass die Hersteller schneller ihre Produktionskapazitäten hochgefahren hätten.

Risikoaversion statt Bündnis mit der Pharmaindustrie

● Und auch in anderer Hinsicht trat die EU gegenüber Pharmaunternehmen strenger auf als andere Regierungen: Während die USA und Großbritannien Impfstoffe auf Grundlage von „Notfallzulassungen“ erlaubten, entschied sich die Europäische Arzneimittel-Agentur EMA für eine „bedingte Zulassung“. Letztere ist aufwendiger und mit mehr Tests verbunden, sodass die EU die ersten Impfstoffe im Dezember erst einige Wochen nach den USA und Großbritannien zulassen konnte. Zudem geht eine Notfallzulassung mit einer Haftungsbefreiung für die Pharmaunternehmen einher. Kommt es zu unerwarteten Nebenwirkungen eines Impfstoffs, so sind in den USA oder Großbritannien die Regierungen schadensersatzpflichtig, in der EU hingegen die Hersteller.

Zusammen mit den geringeren Einkaufspreisen macht diese Haftungsregelung unterschiedliche Philosophien in der Impfstrategie deutlich. Während die amerikanische, aber auch die britische Regierung sich zu Verbündeten der Hersteller machten und die Entwicklung eines Impfstoffs als eine Art nationale Mann-auf-dem-Mond-Mission inszenierten, verhielt sich die EU risikoavers und blieb gegenüber der Pharmaindustrie auf Distanz. Das aber setzte einen Anreiz für die Unternehmer, verfügbare Dosen zuerst an andere große Länder zu liefern. Der Verdacht, dass sich AstraZeneca genau so verhielt, führte im Januar zur ersten Eskalation des Konflikts um die EU-Impfstrategie.

Corona-Impfstoff-Großexporteur

● Damit verbunden ist schließlich ein weiterer Punkt, auf den Dave Keating hinweist: Die USA (mit BioNTech-Pfizer) und Großbritannien (mit AstraZeneca) setzten vor allem auf Hersteller mit Produktionsstätten im eigenen Land. Zudem stellten sie vertraglich sicher, dass die in diesen Produktionsstätten gefertigten Impfstoffe zunächst auch an das eigene Land geliefert würden. Auch ohne ein formales Exportverbot führte das dazu, dass in den beiden Ländern gefertigte Impfdosen bislang ausschließlich dort eingesetzt wurden.

Die Europäische Kommission hingegen maß der geopolitischen Dimension bei der Impfstoffproduktion zunächst offenbar nur geringe Bedeutung zu. In der Folge wurde die EU in den ersten Monaten des Jahres zum Corona-Impfstoff-Großexporteur: Insgesamt 34 Millionen hier hergestellte Dosen wurden in andere Länder ausgeführt, davon rund neun Millionen nach Großbritannien und eine Million in die USA. (Übertroffen werden die europäischen Ausfuhren nur noch von China, das bereits über 80 Millionen Impfdosen exportiert hat – vor allem nach Indonesien und Brasilien.)

Ein doppeltes Debakel für die „geopolitische Kommission“

Zum Problem für die EU wurde dies, als AstraZeneca Engpässe bei der Belieferung der EU-Mitgliedstaaten ankündigte, Großbritannien aber weiterhin belieferte. Ende Januar kündigte die Kommission deshalb Impfstoff-Exportkontrollen an und zog dafür sogar physische Kontrollen an der irisch-nordirischen Grenze in Erwägung – was das gerade erste unterzeichneten Brexit-Abkommen eigentlich unbedingt vermeiden sollte. Auf Drängen der irischen Regierung ruderte die Kommission dann auch noch am selben Tag zurück.

Impfstoffhersteller müssen seitdem jedoch vor Exporten aus der EU eine Genehmigung einholen, die Anfang März bei einer geplanten AstraZeneca-Lieferung nach Australien zum ersten Mal verweigert wurde. Bei einem Treffen des Europäischen Rates diese Woche werden Exportverbote erneut Thema sein. Vor allem in Großbritannien führte das zu heftiger Kritik und Aufforderungen an die EU, sich doch bitte „erwachsen zu verhalten“.

Für Ursula von der Leyen (CDU/EVP), die einst eine „geopolitische Kommission“ angekündigt hat, ist all das ein doppeltes Debakel: Die EU wirkt geopolitisch gleichzeitig naiv, da sie sich trotz großer eigener Produktion nicht ausreichend Impfstoffe gesichert hat, und verantwortungslos, da sie durch Exportverbote einen Handelskrieg heraufbeschwören könnte.

Falsche Entscheidungen kommen vor – natürlich auch in der EU

Aber bedeutet dies, dass es von Anfang an ein Fehler war, die EU mit der Impfstoffbeschaffung zu beauftragen? Hier sollte die Frage, ob die EU-Gremien – die Kommission und der zwischenstaatliche Lenkungsausschuss – im konkreten Einzelfall die richtigen Entscheidungen getroffen haben, von der Frage getrennt werden, ob die EU grundsätzlich für diese Aufgabe geeignet war. Um es mit politikwissenschaftlichen Fachbegriffen zu sagen, geht es bei der ersten Frage um eine einzelne policy, bei der zweiten um die polity.

Dass die Kommission und der Lenkungsausschuss auf Policy-Ebene Fehler gemacht haben, dürfte dabei weitgehend Konsens sein. Diese Fehler sagen jedoch wenig darüber aus, ob die gemeinsame Beschaffung durch die EU als solche richtig oder falsch war: Policy-Fehlentscheidungen können auf allen Ebenen geschehen, und dass auch die Kommission davon nicht frei ist, dürfte eigentlich nur jemanden überraschen, der an den Zauber einer unfehlbaren supranationalen Technokratie glaubt. Allenfalls sind die Policy-Fehler der Kommission ein Zeichen dafür, wie wichtig es ist, dass die Kommission abwählbar wird und eine demokratische Opposition im Europäischen Parlament als Wahlalternative bereitsteht.

Hätten andere Verfahren bessere Ergebnisse gebracht?

Interessanter ist die Polity-Frage: Hätte wenigstens ein Teil der Probleme vermieden werden können, wenn sich statt der EU eine andere Institution um die Impfstoffbeschaffung gekümmert hätte – oder wenn die Entscheidungsverfahren in der EU anders aussehen würden?

Auf die gemeinsame europäische Impfstrategie einfach zu verzichten und die Impfstoff-Beschaffung in der Hand der Mitgliedstaaten zu belassen, wäre kaum eine sinnvolle Lösung gewesen. Sie hätte vor allem bedeutet, dass Lieferengpässe wie bei AstraZeneca nicht nur zu Konflikten mit anderen Ländern wie Großbritannien geführt hätten, sondern auch zu einem Beschaffungswettlauf zwischen den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Streitigkeiten innerhalb der EU (weitgehend) verhindert zu haben, war – bei allen Fehlern und Problemen – ein großer Erfolg der gemeinsamen Impfstrategie.

Eine stärkere Kommission hätte mutiger handeln können

Eine plausiblere Alternative wäre gewesen, die Spielräume der Europäischen Kommission weiter zu stärken. Dass die EU sich bei der Impfstoffbeschaffung zunächst risikoaverser verhielt als Großbritannien und die USA, dürfte wenigstens zum Teil auch strukturelle Gründe haben. Das kleine EU-Budget, die schwache demokratische Legitimation und die geringe institutionelle Machtkonzentration (auch die Impfbeschaffung erfolgte ja im Konzert mit dem zwischenstaatlichen Lenkungsausschuss) machen es für die Kommission schwer, einen mutigen Kurs gegen politische Widerstände durchzusetzen.

Stattdessen neigt die EU zu einer regelbasierten, konsensuellen, routineorientierten Politikweise, die im Alltag oft auch recht gut funktioniert. Gerade in den letzten Jahren wurde die Vorhersehbarkeit der EU immer wieder als wohltuender Gegensatz zum Ad-hoc-Aktionismus der Regierungen unter Boris Johnson (Cons./EKR) in Großbritannien und Donald Trump (R/IDU) in den USA wahrgenommen. In Ausnahmesituationen wie der Pandemie können Risikoaversion und Routine jedoch auch zum politischen Nachteil werden. Insbesondere wenn man die Impfbeschaffung als Nullsummenspiel zwischen Großmächten versteht, hätte eine stärkere und handlungsfähigere Kommission vermutlich besser sicherstellen können, dass die EU gegenüber Großbritannien und den USA nicht das Nachsehen hat.

Und der Rest der Welt?

Indessen gibt es aber noch eine weitere Dimension, die in der politischen Debatte derzeit oft zu kurz kommt: Im weltweiten Vergleich steht die EU immer noch hervorragend da. Die 13 Impfungen pro 100 Einwohner:innen in der EU sind mehr als das Doppelte der weltweiten Quote; außer den USA und Großbritannien haben nur Israel, die Vereinigten Arabischen Emirate, Chile, Marokko und einige Klein- und Inselstaaten einen deutlich höheren Anteil ihrer Bevölkerung geimpft. Viele Länder des Globalen Südens, vor allem in Afrika, haben hingegen noch überhaupt keinen Zugang zu Impfstoffen – obwohl die Folgen der Pandemie dort kaum weniger gravierend sind als in den großen westlichen Industriestaaten.

Die Europäische Union hat zwar vordergründig manches getan, um dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Sie gehörte zu den ersten und größten Geldgebern von COVAX, einer Kampagne der Weltgesundheitsorganisation, die Corona-Impfstoffe global verfügbar machen soll. Zudem gibt es bei den im Januar verhängten EU-Exportkontrollen Ausnahmeregeln für arme Länder.

Im Inneren vermied die EU Wettläufe, außen nahm sie daran teil

Doch all dies blieb letztlich ein Tropfen auf den heißen Stein angesichts des Beschaffungswettlaufs der westlichen Industrieländer. Da die EU, USA und Großbritannien massenweise Impfdosen aufkauften, musste sich COVAX bei den Herstellern hinten anstellen. Eine wirklich globale Impfkampagne wird es deshalb wohl erst geben, wenn die Immunisierung im Norden abgeschlossen ist.

Mit der gemeinsamen europäischen Beschaffung hat die EU nach innen einen Wettlauf zwischen ihren Mitgliedstaaten erfolgreich verhindert. Nach außen nahm sie hingegen an einem globalen Wettlauf teil und verhielt sich dabei im Großen und Ganzen ebenso egoistisch wie andere Länder auch, wenn auch vielleicht etwas weniger geschickt.

Überstaatliche Beschaffung ja – aber besser global

War die EU also die richtige Ebene für eine gemeinsame Impfstoff-Beschaffung? Man kann aus den letzten Monaten die Schlussfolgerung ziehen, dass Nationalstaaten mit einer starken zentralen Exekutive in der geopolitischen Konkurrenz mit anderen Ländern einen Vorteil haben. Man kann aber auch zu dem Ergebnis kommen, dass es besser ist, eine solche Konkurrenz gar nicht erst entstehen zu lassen.

Wie die Erfahrung der EU gezeigt hat, ist die gemeinsame Beschaffung durch eine überstaatliche Institution dafür ein geeignetes Mittel. Doch in einer weltweiten Pandemie müsste diese Institution natürlich global statt nur europäisch sein. Die Weltgesundheitsorganisation so weit zu reformieren und zu stärken, dass sie in einer künftigen Pandemie diese Rolle übernehmen kann, sollte deshalb die eigentliche Lehre aus den Problemen der europäischen Impfstoff-Strategie sein.

Bild: Tim Reckmann [CC BY 2.0], via Flickr.

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