Ist die europäische Demokratie fit für den Klimawandel? Der Fall der „grünen Taxonomie“

English

Von Bohyun Kim

Die EU hat die Kernenergie als „grün“ klassifiziert. Der Entscheidungsprozess war transparent, aber seine Offenheit für die Zivilgesellschaft unzureichend.

Die EU setzt sich aktiv dafür ein, „grüner“ zu werden. Im Rahmen des derzeitigen internationalen Klimaregimes sind die 195 Unterzeichnerstaaten des Pariser Abkommens rechtlich verpflichtet, dringende Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen, um die globalen Treibhausgasemissionen zu reduzieren und die globale Erwärmung unter 1,5 °C zu halten. Als einzige regionale Organisation mit UNFCCC-Vertragsstatus ist die EU eine der am schnellsten voranschreitenden Demokratien auf dem Weg zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft.

EU-Klimapolitik

Die EU hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2050 der erste klimaneutrale Kontinent zu werden. Zu diesem Zweck hat sie 2019 den Europäischen Grünen Deal auf den Weg gebracht, dem 2021 das Europäische Klimagesetz mit dem neuen EU-Ziel folgte, die Netto-Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 zu senken. Um dieses Ziel zu erreichen, schlug die Europäische Kommission im Juli 2021 das „Fit-for-55“-Paket vor, das alle relevanten klima-, energie-, verkehrs- und steuerpolitischen Instrumente überprüft, einschließlich einer Reform des EU-Emissionshandelssystems. Im Mai 2022 kam der REPowerEU-Plan hinzu, eine Initiative zur raschen Verringerung der Abhängigkeit von russischen fossilen Brennstoffen und zur Beschleunigung der grünen Wende.

Die Umsetzung des Europäischen Green Deal wirkt sich auch auf die externe Klimapolitik der EU aus. Der CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) tritt am 1. Oktober 2023 in seine Übergangsphase. Er gilt zunächst für Importe bestimmter Waren und ausgewählter Vorprodukte, deren Herstellung kohlenstoffintensiv ist und bei denen das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen am größten ist. In Sachen Klimapolitik scheint die EU bereits „grün“ zu sein.

EU-Taxonomie: Sein oder Schein einer grünen Wirtschaft?

Doch nicht alles ist harmonisch auf dem Gebiet der EU-Klimapolitik. Inmitten des raschen Fortschritts bei der Umsetzung der EU-Taxonomie ist die alte Debatte, ob Kernenergie umweltfreundlich ist, wieder aufgeflammt.

Die EU-Taxonomie nachhaltiger Aktivitäten (auch „grüne Taxonomie“ genannt) ist ein Klassifizierungssystem, das verdeutlichen soll, welche Investitionen ökologisch nachhaltig sind und im Einklang mit den Zielen des Europäischen Green Deal stehen. Die Taxonomie, die im Juli 2020 in Kraft getreten ist, soll Investor:innen helfen, umweltfreundlichere Entscheidungen zu treffen. Seitdem hat die Europäische Union vier delegierte Rechtsakte zur Ergänzung der Taxonomie erlassen: zwei zum Klima (2021 und 2022), einen zur Offenlegung von Informationen (2021) und zuletzt einen für Umwelt und Klima (2023).

Von diesen war der zweite delegierte Rechtsakt zum Klima der umstrittenste, da er auch Kernenergie und Erdgas in das Regelwerk der EU-Taxonomie aufnahm. Da das Europäische Parlament in seiner Sitzung vom 6. Juli 2022 keine Einwände gegen die Aufnahme von Gas- und Nuklearaktivitäten erhob, ist der delegierte Rechtsakt seit Januar 2023 in Kraft und erlaubt es offiziell, Gas- und Kernkraftwerke als grün zu kennzeichnen.

Erbitterte Auseinandersetzung um die Kernenergie

Das Regelwerk spaltet die EU-Mitgliedstaaten ebenso wie die Investor:innen. Im Oktober letzten Jahres reichte die österreichische Regierung wegen der grünen Kennzeichnung von Kernenergie und Erdgas eine Klage gegen die Kommission ein. Österreich, das zusammen mit Deutschland, Dänemark und Portugal zu den kernenergieskeptischsten Mitgliedstaaten gehört, hatte sich seit Beginn der Kontroverse gegen den Taxonomie-Plan der EU ausgesprochen. Auf der anderen Seite steht die Gruppe der „Nuklear-Allianz“, die sich für die Kernenergie einsetzt und der Frankreich, Belgien, Bulgarien, Estland, Finnland, Italien, Kroatien, die Niederlande, Polen, Rumänien, Schweden, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik und Ungarn angehören.

Was die öffentliche Meinung zur Frage der EU-Taxonomie betrifft, so haben Umweltgruppen wie Greenpeace und andere NGOs die Kommission Anfang des Jahres wegen des delegierten Rechtsakts verklagt, der ihrer Meinung nach gegen die eigentliche Idee der Taxonomie-Verordnung verstößt, indem er umweltschädliche Aktivitäten einbezieht. Zuletzt hat sich die Debatte zwischen Befürworter:innen und Gegner:innen der Kernenergie noch weiter verschärft, da sie auch mit der Frage nach dem Stellenwert der Kernenergie in der Energiewende der EU und mit der durch die russische Aggression in der Ukraine ausgelösten Energiekrise zusammenhängt und somit Energie- und Sicherheitsfragen mit Fragen des Klimawandels verbindet.

Wie aber gelang es der EU angesichts dieser Vielzahl unterschiedlicher Gruppen und politischer Interessen auf mehreren Ebenen, einen Weg zur Verabschiedung von Rechtsvorschriften in der höchst umstrittenen Frage der Kernenergie zu finden?

Throughput-Legitimität der EU-Politik

Die EU ist bekanntlich weder eine internationale Organisation noch ein Nationalstaat und hat mit ihrem institutionellen Mehrebenensystem verschiedene Säulen, auf die sie ihre Legitimität stützt. Zum einen verfügt sie über eine „indirekte Legitimation“ durch die im Rat vertretenen Mitgliedstaaten, zum anderen über eine „direkte Legitimation“ durch das gewählte Europäische Parlament. Darüber hinaus verfügt die EU aber auch über eine „technokratische“ und eine „prozedurale“ Legitimität: Die EU-Institutionen sind dann am besten legitimiert, wenn sie entweder Regulierungsprobleme lösen oder wenn sie Verfahrensregeln wie Transparenz und die Konsultation von Interessengruppen einhalten (Neuhold 2021).

Vivien Schmidt (2021) bezeichnet diese technokratische und prozedurale Legitimität als „Throughput-Legitimität“ des EU-Regierungssystems. In Anerkennung der vielfältigen Legitimitätsgrundlagen demokratischen Regierens in der EU greift sie auf drei ursprünglich von Scharpf (1999) eingeführte Legitimitätskonzepte zurück: Output-, Input- und Throughput-Legitimität. Die Output-Legitimität bezieht sich auf die Legitimität des Regierens im Hinblick auf die Wirksamkeit der Politik und die Leistung für das Gemeinwohl, während die Input-Legitimität mit der Beteiligung und Repräsentation der Bürger:innen und der Empfänglichkeit der politischen Eliten für die Anliegen der Bürger:innen zusammenhängt. Die Throughput-Legitimität hingegen bezieht sich demgegenüber auf die Qualität der Regierungsprozesse. Dazu gehören die Effizienz der politischen Entscheidungsfindung, die Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger:innen gegenüber den jeweils zuständigen Gremien, die Transparenz ihres Handelns und der Zugang zu Informationen sowie ihre Offenheit und Inklusivität gegenüber der Zivilgesellschaft.

Da sich qualitativ minderwertige Throughput-Verfahren – etwa inkompetente, parteiische, korrupte oder repressive  Entscheidungsprozesse – sowohl auf den politischen Output als auch auf den politischen Input negativ auswirken können (Schmidt 2021), ist die Aufrechterhaltung einer hohen Throughput-Legitimität für das Funktionieren der EU als demokratisches Regierungssystem von entscheidender Bedeutung.

Die rhetorische Macht der Kommission in der Klimakrise

Für die interne und externe Klimapolitik der EU haben Studien einen wachsenden Einfluss der Europäischen Kommission aufgezeigt (Rayner und Jordan 2016). Die Rolle der Europäischen Kommission als „policy entrepreneur“ im EU-System ermöglicht es ihr, politischen Wandel zu gestalten und voranzutreiben, indem sie für neue Ideen oder Vorschläge eintritt, Probleme (um)formuliert, Koalitionen zwischen politischen Entscheidungsträger:innen und Interessenvertreter:innen schmiedet, die öffentliche Meinung mobilisiert und die Agenda bestimmt (Dupont et al. 2020).

Selbst in Krisensituationen kann die Kommission als Exekutivorgan der Union das, was ihr an traditioneller staatlicher Zwangsgewalt fehlt, durch rhetorische Macht ausgleichen, um ihr Handeln nachträglich zu legitimieren und zu normalisieren (Schmidt 2021). Diese rhetorische Macht verleiht allen Akteuren Legitimität und beeinflusst über Ideen und Diskurse die Legitimitätswahrnehmung der Bürger:innen (Carstensen und Schmidt 2018).

Auch wenn die Kommission nun vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt wurde, ist die EU-Gesetzgebung zur grünen Taxonomie zunächst ein erfolgreiches Beispiel für eine „Versicherheitlichung“ des Klimawandels durch Sprechakte, die es ermöglicht haben, Atomenergie und Gas als grün zu legitimieren (Oels 2012). Durch die Etablierung des Klimawandels als „existenzielle Bedrohung“ im Rahmen des Europäischen Green Deal konnte die Kommission als sicherheitsgebender Akteur politische Legitimität für ihre delegierten Rechtsakte generieren, die andernfalls womöglich als illegitim angesehen worden wären (Olesker 2018).

Wie lässt sich Kernenergie als umweltfreundlich legitimieren?

Wie ist es der Kommission also gelungen, die Aufnahme von Kernenergie und Gas in die grüne Taxonomie mit ihren delegierten Rechtsakten zum Klima prozedural zu legitimieren? Sie durchlief das übliche Verfahren für delegierte Rechtsakte, das Throughput-Legitimität erzeugt: Bevor die Kommission delegierte Rechtsakte erlässt, konsultiert sie Expertengruppen, die sich aus Vertreter:innen der einzelnen EU-Länder zusammensetzen. Nach Erlass des Rechtsaktes haben Parlament und Rat zwei Monate Zeit, um Einwände zu erheben. Tun sie dies nicht, tritt der Rechtsakt in Kraft.

Der zweite delegierte Rechtsakt zum Klima wurde zusammen mit zwei Berichten vorgelegt – einem von der Technischen Sachverständigengruppe für nachhaltige Finanzen (2019) und einem von der Gemeinsamen Forschungsstelle (Joint Research Centre, JRC), dem wissenschaftlichen Dienst der Europäischen Kommission (JRC 2021). Darüber hinaus konsultierte die Kommission die Plattform für nachhaltige Finanzen (Platform on Sustainable Finance, PSF) und die Sachverständigengruppe der Mitgliedstaaten (Member States Experts Group, MSEG). Diese technischen Bewertungsgremien waren auf der Grundlage der ursprünglichen Taxonomie-Verordnung vom Juni 2020 eingerichtet worden und hatten die Aufgabe, die in der Verordnung verwendeten Begriffe „wesentlicher Beitrag“ und „erhebliche Beeinträchtigung“ auf der Grundlage von wissenschaftlichen Erkenntnissen und Beiträgen von Expert:innen und relevanten Interessengruppen zu aktualisieren und zu spezifizieren.

In einer Mitteilung von April 2021 informierte die Kommission den Rat und das Parlament über ihre Absicht, einen ergänzenden delegierten Rechtsakt zur Taxonomie-Verordnung zu erlassen, um bestimmte Energiesektoren und Produktionstätigkeiten wie Kernenergie, nationales Gas und verwandte Technologien als „Übergangstätigkeit“ zu erfassen. Der Vorschlag stützte sich auf einen JRC-Bericht, der zu diesem Zeitpunkt noch von der Euratom-Artikel-31-Expertengruppe und dem Wissenschaftlichen Ausschuss für Gesundheit, Umwelt und neu auftretende Risiken (Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, SCHEER) geprüft wurde.

Kernenergie als „Übergangstätigkeit“

Die rhetorische Legitimationsstrategie der Kommission für die Einbeziehung von Kernkraft und Gas in die Taxonomie wird in den beiden delegierten Rechtsakten zum Klima deutlich. Im ersten delegierten Rechtsakt, der im Juni 2021 verabschiedet wurde, betonte die Kommission die Bedeutung von „klimaneutraler Energie“ als wirtschaftliche Übergangstätigkeit im Sinne von Art. 10 (2) der Taxonomie-Verordnung 2020/852. Zudem erklärte sie, dass die entsprechende Bewertung für die Kernenergie noch im Gange sei und dass sie auf Grundlage der Bewertungsergebnisse Folgemaßnahmen ergreifen werde, sobald der Prozess abgeschlossen sei.

Im zweiten delegierten Rechtsakt zum Klima, der am 9. März 2022 angenommen wurde, kam die Kommission zu dem Schluss, dass Tätigkeiten im Zusammenhang mit Kernenergie kohlenstoffarme Tätigkeiten darstellen und für eine Reihe von Mitgliedstaaten Bestandteil der künftigen Energiequellen und der Anstrengungen zur Erreichung des Dekarbonisierungsziels für 2050 sind. Daher wurde die Kernenergie in die EU-Taxonomie aufgenommen.

Diese Schlussfolgerung wurde durch den JRC-Bericht untermauert, der feststellte, dass die Kernenergie die einschlägigen Unbedenklichkeitskriterien erfüllt: „Die Analysen ergaben keine wissenschaftlich fundierten Belege dafür, dass die Kernenergie der menschlichen Gesundheit oder der Umwelt mehr Beeinträchtigung zufügt als andere Stromerzeugungstechnologien, die bereits in der Taxonomie als Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels aufgeführt sind“ (JRC 2021, im Original auf Englisch).

Demokratische Unzulänglichkeiten

Ist die Kernenergie nach den Kriterien der EU also grün? Diese Frage ist in der Tat nicht leicht zu beantworten. Offiziell ist die Europäische Union jedenfalls zu dem Schluss gekommen, dass sie vorläufig als grün einzustufen ist. Dieser Fall der EU-Gesetzgebung zur grünen Taxonomie ist nicht nur ein Anlass, über die gesellschaftlichen Auswirkungen wissenschaftlicher und technokratischer Entscheidungen nachzudenken, sondern bietet auch einige Lektionen über demokratische Regierungsführung in der EU.

Können das Verfahren zur Annahme der Taxonomie und der Einfluss der Kommission darauf als ausreichend demokratisch bezeichnet werden? Obwohl der Prozess transparent war, zeigen sich Unzulänglichkeiten bei der Offenheit gegenüber der Zivilgesellschaft. Die rhetorische Macht der Kommission beruhte fast ausschließlich auf technokratischen und wissenschaftlichen Ergebnissen.

Diese reichten zwar aus, um die Entscheidungsträger:innen im Rat und im Parlament zu überzeugen, die keine Einwände gegen den zweiten delegierten Rechtsakt zum Klimawandel erhoben. Es gelang der Kommission jedoch nicht, damit auch die gesellschaftlichen Kontroversen um die Rolle der Kernenergie zu befrieden. Laut einer vom WWF in Auftrag gegebenen und von Savanta ComRes in acht großen EU-Ländern durchgeführten Umfrage sprachen sich nur 29 % der Bürger:innen für die Aufnahme der Kernenergie in die grüne Taxonomie aus, während 55 % sie ablehnten. Eine weitere Umfrage von Innofact kam für Deutschland zu ähnlichen Ergebnissen.

EU-Demokratie für den Klimaschutz?

In ihrem 2004 erschienenen Buch „The Green State“ hat Robyn Eckersley die „kantianische“ oder „post-westfälische“ Kultur der Europäischen Union als die größte Annäherung an einen grünen Staat beschrieben. Sie argumentierte, dass Staaten die einzigen politischen Institutionen seien, die noch über eine starke Macht und die Fähigkeit verfügten, Gesellschaften und Volkswirtschaften zu lenken. Um liberal-demokratische Staaten in „grün-demokratische Staaten“ umzuwandeln, müssen Graswurzel-Umweltbewegungen die staatlichen Institutionen konfrontieren und auf eine grünere Weise umgestalten (Fischer 2017).

Es mag zu idealistisch sein, ein solch hohes Maß an gesellschaftlicher Integration auch auf EU-Ebene zu erhoffen. Aber in jedem Fall wäre ein direkterer und stärker deliberativer Prozess, der mehr unterschiedliche zivilgesellschaftliche Akteur:innen in das Regierungssystem einbezieht, der nächste Schritt für die EU, um auch in Zukunft führend im Klimaschutz zu bleiben und gleichzeitig ihre demokratischen Ambitionen zu verwirklichen.

Bohyun Kim ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Universität Duisburg-Essen.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Atomkraftwerk und Sonnenblumen: Jess & Peter [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Bohyun Kim: privat [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Is EU democracy fit for climate change? The case of the “green taxonomy”

Deutsch

By Bohyun Kim

The EU has decided to classify nuclear power as green. While the process has been transparent, its openness to civil society seems insufficient.

The EU is actively greening itself. Under the current international climate regime, the 195 signatories to the Paris Agreement are legally bound to take urgent climate action to reduce global greenhouse gas (GHG) emissions and stay below 1.5°C of global warming. As the only regional organization with UNFCCC Party status, the EU is one of the fastest moving democracies on the journey towards a low-carbon economy.

The EU’s climate action

It has committed to becoming the first climate-neutral continent by 2050 with the introduction of the European Green Deal (2019), followed by the European Climate Law (2021) with the new EU target of reducing net GHG emissions by at least 55% by 2030 compared to 1990 levels. In order to achieve the Union’s climate target, the European Commission proposed a ‘Fit for 55 Package’ in July 2021 to review all relevant policy instruments in the areas of climate, energy, transport and taxation, including a reform of the EU Emissions Trading System (EU ETS). In May 2022, the REPowerEU plan was added, an initiative to swiftly reduce dependence on Russian fossil fuels and accelerate the green transition.

The implementation of the European Green Deal is also taking place in the EU’s external climate policy. The EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) will enter its transitional phase on 1 October 2023. It will initially apply to imports of certain goods and selected precursors whose production is carbon-intensive and where the risk of carbon leakage is highest. When it comes to climate policy, the EU already seems to be ‘green.’

EU taxonomy: for greening or greenwashing?

Still, not all is harmonious in the field of EU climate policymaking. Amid its rapid progress, the old debate on whether nuclear energy is green has been recently reignited during the implementation of the EU taxonomy.

The EU taxonomy for sustainable activities (or “green taxonomy”) is a classification system established to clarify which investments are environmentally sustainable, in line with the objectives of the European Green Deal. The taxonomy, which came into force in July 2020, is designed to help investors make greener choices. Since then, the European Union has adopted four delegated acts to supplement the taxonomy legislation: two climate delegated acts (2021 and 2022), one disclosure delegated act (2021) and, most recently, one delegated act for environmental and climate (2023).

Among these, the second climate delegated act was the most controversial as it included nuclear energy and natural gas in the EU taxonomy rulebook from 2023 on. As the European Parliament did not object to the inclusion of gas and nuclear activities on July 6, 2022, the delegated act applies since January 2023, officially allowing gas and nuclear power plants to be labelled as green.

Acrimonious debate on nuclear energy

The rules are dividing EU member states and investors. In October last year, the Austrian government filed a lawsuit against the Commission over the green labelling of nuclear energy and natural gas. It has been opposed to the EU’s taxonomy plan since the beginning of the controversy, as it is one of the EU countries most sceptical of nuclear energy, along with Germany, Denmark and Portugal. On the other hand, there is the Nuclear Alliance group, which is in favour of nuclear energy and includes France, Belgium, Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Estonia, Finland, Italy, Hungary, the Netherlands, Poland, Romania, Slovakia, Slovenia, and Sweden.

Regarding public opinion on the EU taxonomy issue, environmental groups such as Greenpeace and other NGOs sued the Commission earlier this year for the taxonomy action, arguing that it violated the very idea of the taxonomy regulation by including environmentally harmful activities. The debate between supporters and opponents of nuclear energy has become even more acrimonious due to its connection to the question of the place of nuclear energy in the EU’s energy transition and the energy crisis driven by Russia’s aggression in Ukraine, linking energy and security concerns with climate change issues.

Given the different groups and political interests at multiple levels around this highly contentious nuclear energy issue, how did the EU find its way to pass the legislation?

Throughput legitimacy of EU policymaking

Neither an international organization nor a nation-state, the EU’s multi-level institutional structure gives it a number of different pillars on which to base its legitimacy. It has ‘indirect legitimacy’ from its member states through their representation in the Council and ‘direct legitimacy’ from the elected European Parliament. It also has ‘technocratic and procedural legitimacy’, through which the Union’s institutions are best legitimized either when they solve regulatory problems or when they adhere to procedures such as transparency and stakeholder consultation (Neuhold 2021).

Vivien Schmidt (2021) calls this technocratic and procedural legitimacy the ‘throughput legitimacy’ of the EU governance system. Recognizing the diversified channels of legitimacy for EU democratic governance, she reintroduces three concepts of legitimacy proposed by Scharpf (1999): 1) output legitimacy, 2) input legitimacy, and 3) throughput legitimacy. Output legitimacy refers to the legitimacy of governance in terms of policy effectiveness and performance for the common good, while input legitimacy is related to citizen participation and representation and the responsiveness of political elites to citizen concerns. Throughput legitimacy refers to the quality of governance processes. This includes the efficacy of policy making, the accountability of decision-makers to relevant forums, the transparency of their actions and access to information, and their openness and inclusiveness towards civil society.

As low-quality throughput procedures – such as governance processes that appear incompetent, biased, corrupt or oppressive – can have a negative impact on both policy output and policy input (Schmidt 2021), maintaining a high level of throughput legitimacy is crucial for the EU to function as a democratic governance system.

The Commission’s rhetoric power in climate emergency

In addition, studies have shown the European Commission’s increasing authority over the EU’s internal and external climate policy (Rayner and Jordan 2016). The European Commission’s role as a ‘policy entrepreneur’ in the EU system allows it to take advantage of framing and driving policy change by advocating new ideas or proposals, (re)framing problems, building coalitions among policymakers and stakeholders, mobilizing public opinion and setting the agenda (Dupont et al. 2020).

Even in emergency situations, the Commission, as the Union’s executive body, can make up for what it lacks in traditional coercive state powers with its rhetorical power to legitimize its actions and normalize them afterwards (Schmidt 2021). This rhetorical power links legitimacy to all actors and influences peoples’ perceptions of legitimacy through ideas and discourses (Carstensen and Schmidt 2018).

Although the Commission is now facing legal challenges in the European Court of Justice, the EU’s green taxonomy legislation is a successful example of the ‘securitization’ of climate change through speech acts, which has allowed nuclear energy and gas to be legitimized as green (Oels 2012). By framing climate change as an “existential threat” with the European Green Deal, the European Commission, acting as a securitizing actor, was able to produce political legitimacy for its climate delegated acts, which otherwise might have been seen as illegitimate (Olesker 2018).

How to legitimize nuclear energy as green

So how did the Commission procedurally legitimize the inclusion of nuclear energy and gas in the green taxonomy with its climate delegated acts? The Commission went through the usual delegated act procedure, which ensures its throughput legitimacy: Before adopting delegated acts, the Commission consults with expert groups composed of representatives from each EU country. Once the Commission has adopted the act, Parliament and Council have two months to raise any objections. If they do not, the delegated act enters into force.

The second climate delegated act was submitted together with two reports – one from the Technical Expert Group on Sustainable Finance (2019) and the other from the Joint Research Centre, the European Commission’s science and knowledge service (JRC 2021) –, as well as consultations with the Platform on Sustainable Finance (PSF) and the Member States Expert Group (MSEG). These technical assessment bodies had been established on the basis of the original taxonomy regulation of June 2020 and had been tasked with updating and specifying the notions of ‘substantial contribution’ and ‘significant harm’ based on scientific evidence and input from experts as well as relevant stakeholders.

In a Communication of April 2021, the Commission informed Council and Parliament on its intention to adopt a complementary delegated act to the taxonomy regulation to cover certain energy sectors and manufacturing activities, such as nuclear energy, national gas and related technologies, as a ‘transitional activity’. The process was based on a JRC report, which at that time was still under review by the Euratom Article 31 expert group and the Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks (SCHEER).

Nuclear energy as a ‘transitional activity’

The Commission’s rhetorical legitimization of the inclusion of nuclear and gas in the taxonomy is well illustrated in the two climate delegated acts. In the first climate delegated act, adopted in June 2021, the Commission clearly stated the importance of ‘climate-neutral energy’ as a transitional economic activity, as referred to in Art. 10 (2) of the Taxonomy Regulation 2020/852. It also wrote that the relevant assessment for nuclear energy was still ongoing and that it would take a follow-up action based on the results of the assessment once the process was completed.

In the second climate delegated act, adopted on March 9, 2022, the Commission concluded that nuclear energy-related activities are low-carbon activities and part of the future energy sources and decarbonization efforts of a number of member states to achieve the 2050 decarbonization objective. Accordingly, nuclear energy was qualified to be covered by the EU taxonomy.

This conclusion was supported by the JRC report finding that nuclear energy met the ‘do no significant harm’ (DNSH) criteria: ‘The analyses did not reveal any science-based evidence that nuclear energy does more harm to human health or to the environment than other electricity production technologies already included in the Taxonomy as activities supporting climate change mitigation’ (JRC 2021).

Democratic shortcomings

So, is nuclear energy now green according to the EU’s DNSH criteria? This is indeed not an easy question to answer. However, the European Union has officially concluded that it should be classified as green for now. This case of EU green taxonomy legislation not only leads us to consider the societal implications of scientific and technocratic decision-making, but also offers some lessons in terms of EU democratic governance.

Can the taxonomy governance process and the Commission’s influence be described as democratic enough? The process has been transparent and accountable, but the aspect of openness towards civil society seems insufficient. The rhetorical power of the Commission has been based almost exclusively on technocratic and scientific results.

While this sufficed to convince decision-makers in the Council and Parliament, who did not object to the second climate delegated act, the Commission was unable to placate the societal controversies around the role of nuclear energy. According to a survey commissioned by WWF and conducted by Savanta ComRes in eight large EU countries, only 29% of the citizens supported the inclusion of nuclear energy in the green taxonomy, while 55% rejected it. Another survey by Innofact showed similar results for Germany.

EU democracy for climate action?

In her book ‘The Green State’ (2004), Robyn Eckersley once presented the European Union’s ‘Kantian’ or ‘post-Westphalian’ culture as the closest real approximation to a green state. She argued that states are the only political institutions that still possess strong power and capacity to direct societies and economies. In order to transform liberal-democratic states into ‘green-democratic states’, grassroots environmental movements must confront the state and reshape the state institutions in a greener way (Fischer 2017).

It may be too idealistic to question whether this high level of social inclusion is even possible at the EU level. Nevertheless, a more direct and deliberative process with diverse actors and civil society in the governance system would be the next step for the EU to take further climate action while enhancing and realizing its democratic ambitions.

Bohyun Kim is a research associate at the University of Duisburg-Essen.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Nuclear plant and sunflowers: Jess & Peter [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Bohyun Kim: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Echte Europawahlen gibt es nicht – aber vielleicht in der Zukunft?

English

Von Wouter Wolfs

Was das Verfahren betrifft, sind die Europawahlen nicht mehr als die Summe ihrer nationalen Teilwahlen.

Wahlen sind der Eckpfeiler jeder Demokratie – das gilt für die nationale Ebene, aber auch für die Ebene der Europäischen Union. Die Wahlen zum Europäischen Parlament können auf einen langen Entwicklungsprozess zurückblicken. Trotz zahlreicher Versuche, sie zu verbessern, ist ihr Rechtsrahmen bis heute mit etlichen Hindernissen gespickt, die verhindern, dass diese Wahlen zu einem echten Höhepunkt der europäischen Demokratie werden.

Ein altes Ziel

Die Idee genuin europäischer Wahlen ist so alt wie das Projekt der europäischen Integration selbst. Bereits Anfang der 1950er Jahre forderten Mitglieder der ersten Vorläuferin des Europäischen Parlaments, der Gemeinsamen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die Einführung allgemeiner, direkter Wahlen. In den 1960er und 1970er Jahren wurden diese Forderungen regelmäßig aufgegriffen (Pittoors 2023), doch erst 1979 fanden in den damals neun Mitgliedstaaten die ersten Direktwahlen zum Europäischen Parlament statt. Seitdem wählen die Bürger:innen in ganz Europa alle fünf Jahre ihre europäischen Vertreter:innen. Im Jahr 2024 finden diese Wahlen zum zehnten Mal statt – fast ein halbes Jahrhundert repräsentative Demokratie in der EU.

Doch während die ersten Wahlen im Jahr 1979 noch in einer Atmosphäre des Optimismus und Idealismus stattfanden, hat die Begeisterung in den folgenden Jahrzehnten nachgelassen. Europawahlen werden nicht mehr als Allheilmittel für das Demokratiedefizit der EU angesehen. Sie gelten oft als (nationale) Wahlen zweiter Ordnung und sind von einer sinkenden Wahlbeteiligung geprägt: Während bei den ersten Wahlen 62 Prozent der Wähler:innen ihre Stimme abgaben, waren es 2014 nur noch 43 Prozent. Erst bei den Wahlen im Jahr 2019 gab es einen deutlichen Anstieg auf 51 Prozent. Dieser Rückgang lässt sich zwar zum Teil durch die generell niedrigere Wahlbeteiligung in den in den letzten zwei Jahrzehnten beigetretenen Mitgliedstaaten erklären. Es lässt sich aber auch nicht leugnen, dass das Wahlsystem der Europawahlen deren demokratisches Potenzial stark einschränkt.

Das Wahlsystem: Summe von 27 nationalen Teilwahlen

Der Regelungsrahmen für die Europawahlen besteht aus einer (begrenzten) Anzahl gemeinsamer Grundsätze, die auf EU-Ebene festgelegt wurden und den Mitgliedstaaten einen großen organisatorischen Ermessensspielraum lassen. Der grundlegende Rahmen ist im Direktwahlakt von 1976 festgelegt, der 2002 und 2018 geändert wurde (wobei letztere Reform noch nicht in Kraft getreten ist). Er beinhaltet die Verpflichtung zur Durchführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen unter Anwendung einer Form des Verhältniswahlrechts – ein heikles Thema in Ländern mit Mehrheitswahlsystemen wie dem Vereinigten Königreich oder Frankreich.

Die meisten anderen Aspekte bei der Organisation und Durchführung der Europawahlen werden jedoch auf nationaler Ebene geregelt, was zu einer Vielzahl unterschiedlicher nationaler Vorschriften geführt hat. So haben die Mitgliedstaaten unterschiedliche Entscheidungen darüber getroffen, ob sie ihr Hoheitsgebiet in kleinere Wahlkreise einteilen oder nicht, ob sie ein System offener oder geschlossener Listen verwenden, wie hoch das Mindestalter der Kandidat:innen ist, wie die Stimmabgabe aus dem Ausland geregelt ist und sogar, an welchem Tag die Wahlen genau stattfinden. Auch die Dauer der offiziellen Wahlperioden, die Schwellenwerte für Einnahmen und Wahlkampfausgaben der Parteien sowie die Regeln für Wahlwerbung durch Dritte und/oder in den sozialen Medien unterscheiden sich je nach Mitgliedstaat. Die wichtigste Konsequenz daraus ist, dass die Wahlinfrastruktur derzeit nicht europäisch, sondern im Wesentlichen national ist. Mit anderen Worten: Was das Verfahren betrifft, so können die Europawahlen nur als Summe ihrer nationalen Teilwahlen betrachtet werden.

Mangelhaftes demokratisches Mandat

Diese Verfahrensregeln sind nicht nur eine technische Angelegenheit, sondern wirken sich auch auf die inhaltlichen Themen aus, die bei den Europawahlen verhandelt werden. Der derzeitige Rechtsrahmen für die Wahlen weist den nationalen politischen Parteien die Hauptrolle zu und drängt die politischen Parteien auf europäischer Ebene in den Hintergrund.

Diese europäischen politischen Parteien wurden vor fast einem halben Jahrhundert, im Vorfeld der ersten europäischen Direktwahlen im Jahr 1979 gegründet (Bressanelli 2023). Die Teilnahme an den Europawahlen ist der Kern ihrer Daseinsberechtigung und sogar eine formale Voraussetzung, um offiziell beim Europäischen Parlament registriert zu werden und finanzielle Unterstützung aus dem EU-Haushalt zu erhalten.

Sowohl Wissenschaftler:innen als auch politische Entscheidungsträger:innen haben argumentiert, dass eine stärkere Rolle der europäischen Parteien zu einer „Europäisierung“ der Wahlen und damit zur Demokratisierung der EU insgesamt beitragen könnte. Wenn sich die Europawahlen um überwiegend nationale Themen drehen, fehlt es an einer öffentlichen Debatte über die Richtung, die die Politik auf europäischer Ebene einschlagen sollte.

Die Folge ist ein mangelhaftes demokratisches Mandat der Europaabgeordneten: Sie werden auf der Grundlage nationaler politischer Debatten – möglicherweise sogar zu Themen, die in die nationale Zuständigkeit fallen – gewählt, um über europäische Fragen zu entscheiden. Im besten Fall, nämlich wenn es im Vorfeld der Wahlen zu einer weitreichenden Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten kommt, könnten die Europawahlen eine europäische Debatte auslösen. Diese würde aber immer noch aus nationaler Perspektive, durch eine nationale „Linse“ geführt. Mit anderen Worten: Der dominante Bezugspunkt bleibt die nationale Demokratie, nicht eine übergreifende europäische Ebene.

Anreize zur Annahme einer nationalen Perspektive

Diese Dynamik schafft eine Anreizstruktur für Europaabgeordnete, Themen in erster Linie aus der Perspektive nationaler Interessen und nicht aus der Perspektive des gemeinsamen Interesses der EU zu betrachten. Dies liegt daran, dass ihr politisches Überleben auf nationaler Ebene entschieden wird: Sie müssen von einer nationalen Wählerschaft über nationale Wahllisten (wieder)gewählt werden, die von nationalen politischen Parteien aufgestellt werden. Dies führt zu einem institutionellen Ungleichgewicht in der EU, denn eigentlich sollten die nationalen Interessen durch die Vertreter:innen der Mitgliedstaaten im Ministerrat repräsentiert werden – während die Europaabgeordneten für die verschiedenen weltanschaulichen Sichtweisen der EU-Bürger:innen auf die europäische Politik stehen.

Eine stärkere Rolle der europäischen politischen Parteien kann dieses Problem abmildern. Die europäischen Parteien entwickeln politische Programme, in denen sie ausgehend von ihren jeweiligen weltanschaulichen Grundsätzen spezifische politische Initiativen für die EU vorschlagen. Mit anderen Worten: Sie legen eine politische Agenda für die EU als Ganzes vor, die von nationalen Interessen womöglich inspiriert, aber nicht determiniert ist. Europäische Parteien haben somit die Möglichkeit, öffentliche Debatten über nationale Grenzen hinweg zu führen und die Entwicklung einer transnationalen europäischen Öffentlichkeit zu fördern.

Kaum Einfluss auf die Kandidatenauswahl

Der rechtliche Rahmen schränkt die Rolle der europäischen Parteien bei den Europawahlen jedoch stark ein und macht es ihnen schwer, wirklich grenzüberschreitende Kampagnen zu führen. Ein erstes großes Problem ist, dass die europäischen Parteien keinen Einfluss auf die Auswahl der Kandidat:innen haben: Wie bereits erwähnt, werden die Wahllisten von den nationalen politischen Parteien aufgestellt, was zu nationalen Abhängigkeiten führt.

Um dieses Problem zu lösen, wurden verschiedene institutionelle Reformen vorgeschlagen. Die radikalste Idee ist die Einführung eines gesamteuropäischen Wahlkreises: Eine bestimmte Anzahl von Sitzen im Europäischen Parlament würde nicht über nationale Kontingente, sondern auf dem gesamten Gebiet der EU vergeben. Dafür würden die europäischen Parteien länderübergreifende Listen mit Kandidat:innen aus ganz Europa aufstellen, und alle Bürger:innen hätten die Möglichkeit, unter denselben Wahlvorschlägen zu entscheiden. Dies würde die Rolle der europäischen Parteien erheblich stärken: Sie wären für die Auswahl der Kandidat:innen und für die Durchführung länderübergreifender Wahlkampagnen zuständig.

Die Innovation der Spitzenkandidat:innen

Eine zweite, weniger weitreichende Neuerung ist das sogenannte Spitzenkandidaten-System, das seit 2014 angewandt wird. Die Idee ist, dass jede europäische Partei vor der Europawahl ihre Kandidat:in für die Kommissionspräsidentschaft nominiert. Diese Spitzenkandidat:innen fungieren dann im Wahlkampf als politische Aushängeschilder, die für das politische Programm der europäischen Partei werben und ihr ein „Gesicht“ geben. Eine Stimme für eine nationale Mitgliedspartei kann demnach auch als Zeichen der Unterstützung für die Spitzenkandidat:in von deren europäischer Partei gewertet werden.

Dieses Verfahren ist vergleichbar mit der Situation in den meisten Mitgliedstaaten, in denen die Spitzenkandidat:innen der wichtigsten politischen Parteien um das Amt der Regierungschef:in konkurrieren, aber oft in einem lokalen oder regionalen Wahlkreis kandidieren, der nur einen kleinen Teil des gesamten Staatsgebiets ausmacht. Bei der deutschen Bundestagswahl 2021 war beispielsweise eine Stimme für die SPD auch außerhalb seines Wahlkreises Potsdam ein indirektes Zeichen der Unterstützung für die Kanzlerkandidatur von Olaf Scholz. Nach der gleichen Logik war bei der Europawahl 2019 eine Stimme für die SPD ein Zeichen der Unterstützung für den Spitzenkandidaten der Sozialdemokratischen Partei Europas, Frans Timmermans, für das Amt des EU-Kommissionspräsidenten.

Doch während das Spitzenkandidaten-System 2014 erfolgreich war, als die EVP als stärkste politische Kraft aus den Wahlen hervorging und ihr Spitzenkandidat Jean-Claude Juncker Kommissionspräsident wurde, war dies 2019 nicht der Fall: Statt einer Spitzenkandidat:in wurde Ursula von der Leyen an die Spitze der EU-Exekutive gesetzt, die nicht einmal an den Wahlen teilgenommen hatte.

Begrenzte öffentliche Sichtbarkeit 

Während die grundsätzliche Idee des Spitzenkandidatenverfahrens einfach ist, gibt es einige praktische und technische Probleme, die seine Umsetzung erschweren. Damit das Verfahren funktioniert, muss den Wähler:innen insbesondere die Verbindung zwischen den nationalen Parteien und den (Spitzenkandidat:innen der) europäischen Parteien bekannt sein. Gegenwärtig ist sich die große Mehrheit der Bürger:innen dieser Verbindung nicht bewusst.

So erscheinen beispielsweise die Namen und/oder Logos der europäischen Parteien nur in wenigen Mitgliedstaaten auf dem Wahlzettel. Auch die nationalen Parteien erwähnen ihre europäische Zugehörigkeit nur selten in ihren Wahlkampfmaterialen und ihrer Wahlkampfkommunikation. Selbst auf den Webseiten taucht sie oft nicht auf, obwohl die nationalen Parteien eigentlich dazu verpflichtet sind (EDC 2021; Auel & Tiemann 2020, 74-80). Mit anderen Worten: Die Aufmerksamkeit und der Zugang der europäischen Parteien zur Öffentlichkeit sind auf nationaler Ebene sehr begrenzt.

Wenig finanzielle Mittel, viele Ausgabenbeschränkungen

Auch andere Aspekte des Rechtsrahmens für die Europawahlen stellen für die europäischen Parteien ein erhebliches Sichtbarkeitshindernis dar. Erstens: Auch wenn die europäischen Parteien inzwischen durchaus beträchtliche öffentliche Mittel erhalten (Wolfs 2022, 53-70), sind diese finanziellen Ressourcen für eine kontinentweite Kampagne nach wie vor sehr begrenzt. Im Jahr 2019 beliefen sich die Wahlkampfausgaben der EVP auf 5,68 Millionen Euro, mehr als doppelt so viel wie die der SPE (2,35 Millionen Euro) und der EGP (2,24 Millionen Euro). Die anderen europäischen Parteien gaben nur einen Bruchteil dieser Beträge aus. Zum Vergleich: Allein die CDU gab für die Europawahl 2014 in Deutschland Wahlkampfausgaben in Höhe von 48,5 Millionen Euro an (Schmälter et al. 2019).

Zweitens: Um in den Genuss der EU-Finanzierung zu kommen, sind die europäischen Parteien zwar verpflichtet, an den Europawahlen teilzunehmen. Gleichzeitig dürfen sie aber die Mittel, die sie erhalten, nicht zur direkten oder indirekten Unterstützung von nationalen Parteien und Kandidat:innen verwenden, insbesondere nicht im Wahlkampf. Dies bedeutet nicht nur eine Einschränkung der Maßnahmen, die sie durchführen können – etwa die Schulung von Kandidat:innen –, sondern ist insbesondere im Hinblick auf das Spitzenkandidatenverfahren problematisch: Das Verbot der (in)direkten Unterstützung von Kandidat:innen bedeutet, dass die europäischen Parteien keine Wahlkampfaktivitäten für ihre Spitzenkandidat:innen in dem Mitgliedstaat finanzieren können, in dem diese auf dem Wahlzettel stehen.

Bei den Europawahlen 2019 konnte die SPE beispielsweise keine Wahlkampfveranstaltungen für Martin Schulz in Deutschland finanzieren, wo er kandidierte. Dies führt zu der paradoxen Situation, dass es für eine Europapartei vorteilhafter sein kann, wenn ihre Spitzenkandidat:in gar nicht auf dem Wahlzettel steht: So durfte die ALDE-Partei 2019 die Wahlkampfaktivitäten von Margrethe Vestager in Dänemark finanzieren, weil sie nicht als offizielle Kandidatin bei den Europawahlen antrat.

Weitere Hindernisse

Darüber hinaus gibt es noch eine Vielzahl weiterer Hindernisse, die die Wahlkampfaktivitäten der europäischen Parteien erschweren: Neben den europäischen Vorschriften müssen die Aktivitäten der europäischen Parteien auch den nationalen Wahlkampfvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten entsprechen, die sich zum Teil erheblich unterscheiden.

Einige Länder schreiben einen strengen Wahlkampfzeitraum und eine genaue Obergrenze für Ausgaben oder Einnahmen der Parteien vor, andere nicht. Auch die Ausgaben für digitale Kampagnen oder „Drittparteien“-Kampagnen sind in einigen Ländern geregelt, in anderen nicht. Dies kann besonders problematisch sein, wenn europäische Parteien selbst als „Drittparteien“ betrachtet und dadurch in ihren Wahlkampfmöglichkeiten eingeschränkt werden.

Schließlich stellt die Interaktion zwischen der nationalen und der europäischen Ebene auch die Wahlaufsichtsbehörden vor neue Herausforderungen und erfordert eine umfassende Zusammenarbeit bei der Kontrolle und Durchsetzung der Wahlvorschriften.

Durchbruch durch das neue Wahlgesetz?

Die Entschärfung dieser Probleme war in den letzten Jahren ein wichtiges Thema für (einige) Mitglieder des Europäischen Parlaments. So gab es regelmäßige Vorstöße für eine Überarbeitung des europäischen Wahlsystems im Allgemeinen und die Einführung europaweiter Listen im Besonderen (siehe z.B. Díaz Crego 2022). Die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zu weitreichenden Änderungen war jedoch gering.

Die letzte Reform des Europawahlrechts erfolgte 2018 und war in ihrer Reichweite relativ bescheiden. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten lediglich dazu, für Wahlkreise mit mehr als 35 Sitzen eine Sperrklausel zwischen 2 und 5 Prozent festzulegen, und schreibt zudem vor, dass die Parteien ihre Kandidatenlisten in allen Mitgliedstaaten spätestens drei Wochen vor dem Wahltermin einreichen müssen. Da noch nicht alle Mitgliedstaaten die Änderungen ratifiziert haben, sind die neuen Regelungen noch nicht in Kraft getreten.

Ein neuer Vorstoß des Europäischen Parlaments

Dies hat das Europäische Parlament allerdings nicht davon abgehalten, eine neue Revision des europäischen Wahlrechts vorzubereiten. Der Reformvorschlag 2022 enthält einen neuen Vorstoß für eine stärkere Harmonisierung der Regeln. Die Abgeordneten schlagen eine gemeinsame Altersgrenze von 18 Jahren für das passive und von 16 Jahren für das aktive Wahlrecht, eine Harmonisierung der Vorschriften für die Stimmabgabe im Ausland (einschließlich der Verpflichtung, Briefwahl zu ermöglichen), Maßnahmen zur Verbesserung der Barrierefreiheit der Wahllokale und einen einheitlichen Wahltag für alle EU-Länder vor.

Der Vorschlag sieht auch die Einrichtung eines EU-weiten Wahlkreises vor, in dem 28 Europaabgeordnete über ein geschlossenes Listensystem gewählt werden sollen. Diese transnationalen Listen könnten von den europäischen Parteien, aber auch von neu gegründeten „europäischen Wählervereinigungen“ oder Wahlbündnissen mehrerer Parteien eingereicht werden. Um die geografische Ausgewogenheit zu fördern, müssen die Kandidat:innen auf den Listen entsprechend der Bevölkerungsgröße ihrer Herkunftsländer gemischt werden. Damit soll sichergestellt werden, dass auch Kandidat:innen aus kleinen und mittleren Mitgliedstaaten eine Chance haben, im EU-weiten Wahlkreis einen Sitz zu gewinnen. Um die „transnationale“ Aufsicht der Europawahlen zu erleichtern, soll zudem eine neue Europäische Wahlbehörde eingerichtet werden, die den Informationsaustausch zwischen den nationalen Wahlbehörden der 27 Mitgliedstaaten koordiniert.

Da die Mitgliedstaaten jedoch bestenfalls halbherzig bereit sind, auch nur einige der Forderungen des Europäischen Parlaments zu erfüllen, sind die Verhandlungen über die neue Reform derzeit blockiert.

Mitgliedstaaten behalten die Kontrolle

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das derzeitige europäische Wahlsystem hinter den Erwartungen zurückbleibt. Für das Europäische Parlament war die Einführung und Reform der Europawahlen stets ein wichtiges Thema, um die repräsentative Demokratie auf europäischer Ebene – und damit die eigene Legitimation – zu stärken.

Umgekehrt waren die Mitgliedstaaten mit grundlegenden Änderungen des Wahlsystems sehr zurückhaltend und haben stets darauf geachtet, die Kontrolle über die Durchführung der Wahlen zu behalten. Es fehlt deshalb an einer Wahlinfrastruktur, die das demokratische Potenzial der EU voll ausschöpfen könnte. Und obwohl es an Vorschlägen zur Verbesserung der Situation nicht mangelt, sieht es nicht so aus, als ob in absehbarer Zeit eine bedeutsame Reform gelingen wird.

Wouter Wolfs ist Politikwissenschaftler am Public Governance Institute der Universität Leuven und Senior Researcher der flämischen Forschungsstiftung (Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek – Vlaanderen).

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Rechenschieber: Marco Verch [CC BY 2.0], via Flickr [original photo here]; Porträt Wouter Wolfs: Joanna Scheffel [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Genuine European elections do not exist now – but could they in the future?

Deutsch

By Wouter Wolfs

From a procedural point of view, European elections can only be seen as a mere sum of national elections.

Elections are the cornerstone of any democracy – this is true at the national level, but also at the level of the European Union. The elections to the European Parliament can fall back on a long process of development. Despite regular efforts to improve them, the regulatory framework is still riddled with hurdles and thresholds that prevent these elections from becoming the real highlight of European democracy.

An old aspiration

The idea of genuine European elections is as old as the project of European integration itself. Members of the European Parliament’s predecessor – the Common Assembly of the European Coal and Steel Community – called for the introduction of direct universal suffrage already in the early 1950s. These calls were regularly repeated in the 1960s and 1970s (Pittoors 2023), but it was not until 1979 that the European Parliament was directly elected for the first time by the citizens of the then nine member states. Since then, citizens across Europe have elected their European representatives every five years. In 2024, these elections will be held for the tenth time, marking almost half a century of representative democracy in the EU.

But while the first elections in 1979 took place in an atmosphere of optimism and idealism, the enthusiasm gradually waned in the following decades. European elections are no longer seen as a panacea for the EU’s democratic deficit. Often referred to as second-order (national) elections, they have been plagued by declining turnout: while 62 per cent of the electorate voted in the first elections, this dropped to 43 per cent in 2014. Only the 2019 elections saw a notable increase to 51 per cent. While this can partly be explained by lower voter turnout in the member states that have joined in the last two decades, it can also be argued that the way these elections are regulated and organized severely limits their democratic potential.

Electoral organisation: a sum of 27 national elections

The regulatory framework for European elections consists of a (limited) number of common principles defined at EU level, leaving a large degree of organisational discretion to the member states. The basic framework is set out in the 1976 Act, as amended in 2002 and 2018 (although the latter reform has not yet entered into force). It includes the obligation to hold elections by direct universal suffrage and to use some form of proportional representation – a sensitive issue in countries with a majoritarian system, such as the UK or France.

However, most of the other aspects of the organisation and management of European elections are regulated at national level, which has led to a plethora of different rules in the various member states. They have made different choices about whether or not to divide their territory into smaller electoral districts (without jeopardizing the proportional nature of the elections), on whether to use open or closed lists, on the minimum age of candidates, on the modalities for voting from abroad, and even on the exact day on which the elections are held. Member states also have different official electoral periods, thresholds for party income and campaign spending, and rules on third party and/or social media campaigning. The main implication of the current arrangement is that the electoral infrastructure is not European but mostly national. In other words, from a procedural point of view, European elections can only be seen as a mere sum of national elections.

A flawed democratic mandate

These procedural rules are more than just a technical issue and have substantive implications for the issues that at stake in the European elections. The electoral framework puts the national political parties in the driver’s seat and forces EU-level political parties to play second fiddle.

These European political parties have been around for almost half a century, having been specifically created in the run-up to the first direct elections to the European Parliament in 1979 (Bressanelli 2023). Participation in European elections is at the core of their raison d’être, and is even a formal requirement to be officially registered with the European Parliament and to receive public funding from the EU budget.

Both scholars and policymakers have argued that a stronger role for these Europarties could contribute to a “Europeanization” of the elections and thus to the democratization of the European Union as a whole. If the European elections revolve around political issues that are predominantly national, there is no public deliberation about the direction and desired policies that need to be pursued at the European level.

The implication is a flawed democratic mandate for the Members of the European Parliament: they are elected on the basis of national political issues – and possibly even national competences – to decide on European political issues. At best – in the case of a far-reaching Europeanization of national debates ahead of the ballot – the European elections might generate a European debate, but still from a national perspective, through a national “lens”. In other words, the dominant point of reference remains the national democratic sphere, and not an overarching European sphere.

Incentives to adopt a national perspective

This dynamic creates an incentive structure for MEPs to look at issues primarily from a national interest perspective rather than from an overarching EU interest perspective. This is because their political survival is decided nationally: they have to be (re)elected by a national electorate on national electoral lists drawn up by national political parties. This leads to an institutional imbalance in the EU: national interests are supposed to be defended by the representatives of the member states in the Council of Ministers, while the MEPs are supposed to defend the various ideological tendencies that exist among EU citizens with regard to European policy.

A stronger role for European political parties can alleviate this problem. These Europarties develop political programmes that set out specific EU policy initiatives based on their ideological principles. In other words, they present a political agenda for the EU as a whole, which can be inspired but not determined or biased by national interests. As such, Europarties have the ability to take public debate and deliberation beyond national borders and to foster the development of a transnational European public sphere.

Europarties’  limited influence on the selection of candidates

However, the regulatory framework severely limits the role that Europarties can play in the European elections and complicates their ability to run truly transnational campaigns across national borders. A first major problem is that European political parties have no influence on the selection of candidates: as mentioned above, the electoral lists are drawn up by the national political parties, leading to national dependencies.

Several institutional reforms have been proposed to mitigate this situation. The most radical idea is the introduction of a pan-European electoral district: a number of seats in the European Parliament would be contested throughout the entire territory of the EU. Europarties would present transnational lists of candidates from across Europe, and all citizens across the continent would be able to vote for the same range of candidates. This would significantly strengthen the role of the Europarties: they would be responsible for selecting candidates and running transnational election campaigns.

The lead-candidates innovation

A second, less far-reaching innovation is the so-called lead-candidates or “Spitzenkandidaten” system, which has been applied since 2014. The idea is that each Europarty nominates its candidate for the presidency of the European Commission before the European elections. These candidates then act as political figureheads in the election campaigns, promoting the political programme of the Europarty and giving it a “face”. In this respect, a vote for a national member party would be seen as a sign of support for the lead candidate of the Europarty.

This is analogous to the situation in most member states, where the leaders of the main political parties compete for the post of prime minister, but often stand for election only in one electoral district, which is only a small part of the country’s entire territory. Just as Germans’ vote for the SPD in the 2021 national elections was also an indirect sign of support for Olaf Scholz’s candidacy for chancellor (even outside his electoral district of Potsdam), a vote for the SPD in the 2019 European elections would be seen as a sign of support for the Party of the European Socialists’ lead candidate, Frans Timmermans, to head the European Commission.

But while the lead-candidates system was successful in 2014, when the EPP emerged as the largest political force after the elections and its Spitzenkandidat Jean-Claude Juncker became Commission President, this was not the case in 2019: not one of the lead candidates, but Ursula von der Leyen – who had not even participated in the elections – was placed at the helm of the EU executive.

Europarties’ limited public visibility

While the Spitzenkandidaten idea is clear in principle, there are several practical and technical issues that further complicate its implementation. An important condition for the system to work is that voters are aware of the link between national parties and (the lead candidates of) their Europarties. At present, the vast majority of citizens are unaware of this link.

For example, only in a handful of countries the names and/or logos of the Europarties are mentioned on the ballot paper. Similarly, national parties rarely mention their European affiliation in their campaign material and electoral communications, or even on their websites (although this is compulsory) (EDC 2021; Auel & Tiemann 2020, 74-80). In other words, at the national level, the amount of “access” and attention given to Europarties is relatively limited.

Few financial resources, many spending restrictions

Other aspects of the legal framework for European elections also create significant barriers for Europarties to increase their visibility. Firstly, although Europarties receive significant amounts of public funding (Wolfs 2022, 53-70), these financial resources are still quite limited for running a continent-wide campaign. In 2019, the EPP’s campaign spending amounted to €5.68 million, more than twice as much as the PES (€2.35 million) and the EGP (€2.24 million). The other Europarties spent only a small fraction of these amounts. By comparison, the CDU reported a campaign expenditure of €48.5 million in campaign spending for the 2014 European elections in Germany alone (Schmälter et al. 2019).

Second, although Europarties are obliged to participate in the European elections in order to be eligible for EU funding, they are at the same time not allowed to use these financial resources to directly or indirectly support national parties and candidates, especially during election periods. This complicates certain initiatives they can take – such as providing training  to candidates – but is particularly problematic with regard to the Spitzenkandidaten system: the ban on (in)direct support to candidates means that Europarties cannot finance any campaign activities for their lead candidate in the member state where (s)he is on the ballot. For example, during the 2019 European elections, the PES was not allowed to pay for any campaign events for Martin Schulz in Germany, where he was a candidate. This creates the strange situation that it may be more advantageous for a Europarty if its Spitzenkandidat is not standing for election: the ALDE party, for example, was able to fund campaign activities of Margrethe Vestager in Denmark because she was not standing as an official candidate in the European elections.

Finally, Europarties’ campaign efforts are further complicated by a plethora of other obstacles: in addition to European rules, Europarties’ activities also have to comply with the national campaign rules of each member state, which can vary considerably. Some countries impose a strict campaign period and a specific spending threshold or ceiling for certain income categories, while others do not. Similarly, digital campaign expenses or “third party” campaigning are regulated in some countries and not in others. The latter element can be particularly problematic if Europarties themselves are considered as “third parties”, significantly limiting their ability to campaign. Furthermore, the interaction between the national and European levels in these elections poses new challenges for monitoring agencies and requires extensive collaboration to ensure proper oversight and enforcement.

The new electoral law as a game changer?

Mitigating these problems has been an important issue for (some Members of) the European Parliament in recent years. They have regularly pushed for a revision of the European electoral system in general and the introduction of a pan-European district in particular (see, for example, Díaz Crego 2022). However, the appetite of the member states for far-reaching revisions has been minimal.

The last reform of the European electoral law dates back to 2018 and was relatively modest in scope. It only requires member states to set an electoral threshold between 2 and 5 per cent for constituencies with more than 35 seats, and introduces a deadline for parties to submit lists of candidates at least three weeks before the election date. In addition, not all member states have ratified the changes, so the new rules are not yet in force.

A new push by the European Parliament

This has not stopped the European Parliament from preparing a new revision of European electoral law. The proposed reforms include a new push for greater harmonization of the rules. MEPs are proposing a common age of 18 to stand as a candidate and a minimum voting age of 16, harmonization of the rules on voting abroad (including the obligation to allow postal voting), measures to improve the accessibility of voting facilities and a single polling day for all EU countries.

The proposal also includes the creation of an EU-wide constituency in which 28 MEPs would be elected through a closed list system. These transnational lists could be submitted by Europarties, but also by newly created European movements or coalitions of parties. In order to promote geographical balance, the candidates on the lists must be mixed according to population size. This is to ensure that citizens from small and medium-sized member states also have a chance to win a seat in the EU-wide constituency. Moreover, in order to facilitate “transnational” monitoring of the European elections, a new European Electoral Authority would be established to coordinate and exchange information between the national electoral authorities of the 27 member states.

However, the member states are at best lukewarm about meeting even some of the European Parliament’s demands, and negotiations on the new reform remain blocked.

Member states retain control

In conclusion, the current organization of the European elections falls short of expectations. The introduction and reform of the European elections has always been an important issue for the European Parliament, in an attempt to strengthen representative democracy at European level (and thus its own legitimacy).

Conversely, the member states have been rather reluctant to allow for many substantial changes to the way the elections are conducted and have retained control over the actual conduct of the elections. As a result, the electoral infrastructure is insufficient to fully live up to the democratic potential of the EU, and although there is no lack of proposals to improve the situation, it seems unlikely that any meaningful reform will be successful in the foreseeable future.

Wouter Wolfs is Lecturer at the Public Governance Institute of the University of Leuven and Senior Researcher of the Research Foundation Flanders.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Abacus: Marco Verch [CC BY 2.0], via Flickr [original photo here]; portrait Wouter Wolfs: Joanna Scheffel [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.