Neuer Schwung für die Bürgerbeteiligung in Europa

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Von Dominik Hierlemann und Stefan Roch

Eine solide Infrastruktur ist der Schlüssel zu wirksamer Bürgerbeteiligung. Alle Instrumente müssen funktionieren, einzeln und im Zusammenspiel.

Die Demokratie in Europa ist unter Druck – und macht eher Rück- als Fortschritte. Unter diesem Eindruck, hat die von-der-Leyen-Kommission den Slogan „Neuer Schwung für die Demokratie in Europa“ 2019 zu einer ihrer sechs Prioritäten erklärt. Seitdem hat die EU die Konferenz über die Zukunft Europas durchgeführt und mit innovativen Beteiligungsformaten experimentiert. Ein Ergebnis: Die Kommission will künftig regelmäßig Bürger:innen an Europäischen Bürgerpanels beteiligen. Sie hat zudem einen Aktionsplan für Demokratie auf den Weg gebracht, der unter anderem zu einem Gesetzespaket zur Stärkung der Demokratie und zum Schutz von Wahlen sowie zum Europäischen Medienfreiheitsgesetz geführt hat.

Bürger:innen fühlen sich außen vor

Doch während die Kommission ihre Demokratie-Agenda vorantreibt, fühlen sich die Bürger:innen weiterhin außen vor. Laut Eurobarometer glauben nur 43 Prozent, dass ihre Stimme in der EU zählt. Das liegt nicht daran, dass es die Bürger:innen nicht interessiert was auf EU-Ebene geschieht. Im Gegenteil: Als die Bertelsmann-Stiftung im Jahr 2020 mithilfe von eupinions die europäischen Bürger:innen befragte, gaben 78 Prozent der Befragten an, sich mehr Mitspracherecht in der EU zu wünschen.

Auf die Frage, was sie davon abhält, sich stärker an der EU-Politik zu beteiligen, lautete die häufigste Antwort: „Ich glaube nicht, dass es einen ausreichenden Unterschied machen würde“ (32 Prozent), gefolgt von: „Ich weiß nicht genug über europäische Politik“ (29 Prozent). Die europäischen Bürger:innen wünschen sich eindeutig eine demokratischere EU, an der sie sich aktiv beteiligen können. Aber wenig von dem, was die EU in letzter Zeit getan hat, scheint sie davon überzeugt zu haben, dass dies möglich ist.

Mühsame Bestrebungen zur Demokratisierung der EU

Im Laufe ihrer Geschichte hat die EU mehrere Schritte unternommen, um „demokratischer“ zu werden. 1958 wurde die erste Petition an die Gemeinsame Versammlung eingereicht, 1979 fanden die ersten Europawahlen statt, 1995 wurde das Amt des Europäischen Bürgerbeauftragten geschaffen, 2009 führte der Vertrag von Lissabon die Europäische Bürgerinitiative ein, 2012 begannen die EU-Bürgerdialoge, und 2022 wurden die Europäischen Bürgerforen ins Leben gerufen. Es scheint, dass keine dieser Neuerungen (mit Ausnahme der Europawahlen) das demokratische Ansehen der EU bei ihren Bürger:innen wesentlich verbessert hat. Warum ist das so?

Die EU weist zweifellos ein Ungleichgewicht zwischen indirekter und direkter demokratischer Legitimation auf – ein Thema, das seit Jahrzehnten diskutiert wird. Vor allem in den 1990er Jahren gab es eine Debatte über das „Demokratiedefizit“ der EU, die sich, laut Jan Werner Müller, um die Idee drehte, dass die EU zwar weitreichende Entscheidungen treffen kann, die ihre Bürger:innen betreffen, diese aber nicht „zwischen verschiedenen politischen Programmen für die EU als Ganzes“ wählen können.

Diese Debatte ist wichtig, lässt aber einen wichtigen Aspekt außen vor: das Fehlen einer kohärenten partizipativen Infrastruktur in der EU. Zu wissen, was es gibt und wie man Partizipationsinstrumente nutzen kann, um die eigenen EU-Bürgerrechte auszuüben, ist der Schlüssel zu demokratischem Engagement. Was derzeit existiert, ist keine partizipative Infrastruktur, sondern eher ein Flickenteppich lose verknüpfter Beteiligungsinstrumente..

Problematischer Status quo: Ein lose verknüpfter Flickenteppich

In unserer 2022 veröffentlichten Studie „Under Construction: Citizen Participation in the European Union“ zeigen wir gemeinsam mit dem European Policy Centre, dass die EU über ein bemerkenswert vielfältiges Portfolio an Bürgerbeteiligungsinstrumenten verfügt – mehr als die meisten Mitgliedstaaten. Wir haben 59 EU-Demokratieexpert:innen befragt, um herauszufinden, wie gut diese Instrumente funktionieren. Die meisten (54 Prozent) stimmten zu, dass die geeigneten Instrumente vorhanden sind. Aber eine Mehrheit denkt auch, dass sie derzeit nicht so funktionieren, wie sie sollten (75 Prozent), dass sie nicht ausreichend bekannt sind und genutzt werden (95 Prozent) und dass es den EU-Institutionen nicht genug gelingt, Bürgerbeteiligung zu fördern (83 Prozent).

Die meisten Instrumente sind recht gut konzipiert. Die Bürger:innen haben jedoch nur eine vage Vorstellung von ihnen, und die EU hat, abgesehen von den Europawahlen, wenig unternommen um die Öffentlichkeit auf sie aufmerksam zu machen. In der Vergangenheit war die EU sehr darauf bedacht den Bürger:innen ihre Errungenschaften zu vermitteln, aber eher zögerlich darin sie in deren Umsetzung einzubeziehen.

Die meisten Beteiligungsinstrumente führen auf europäischer Ebene ein Schattendasein. Wie im Fall der Europäischen Bürgerinitiative werden sie zunächst mit einigem Rummel eingeführt, erhalten dann aber wenig Aufmerksamkeit und Unterstützung und werden für die politischen Prozesse der EU weitgehend irrelevant. Ja, es wurden erhebliche Fortschritte erzielt: das Europäische Parlament hat an Macht- und die Europawahlen an Aussagekraft gewonnen. Aber wenn es um Bürgerbeteiligung geht, werden weiterhin neue Instrumente schlichtweg an alte angereiht, mit wenig Kontext, kaum Verknüpfungen, mit anfänglichen Hype der genauso schnell abflacht wie er begonnen hat.

Reformziel: Eine vollständig integrierte EU-Beteiligungsinfrastruktur

Eine solide Infrastruktur ist der Schlüssel zu sinnvoller und wirksamer Bürgerbeteiligung. Alle Instrumente müssen funktionieren, sowohl einzeln als auch im Zusammenspiel. Alle Instrumente benötigen Ressourcen wie Finanzierung, politische Unterstützung und öffentliche Aufmerksamkeit, um wirkungsvoll zu sein. Die meisten Instrumente können diese Ressourcen nicht aus eigener Kraft aufbringen, sondern nur durch eine funktionierende Infrastruktur.

Jedes EU-Beteiligungsinstrument hat Stärken, Schwächen und ganz unterschiedliche Einsatzgebiete. Wahlen sind für die meisten Bürger:innen der Einstieg in die Beteiligung. Die Europäische Bürgerinitiative kann, wenn sie richtig eingesetzt wird, ein hervorragendes Instrument zum Bottom-up-Agendasetting sein. Petitionen sind ein potenziell starkes Instrument für die tägliche Interaktion zwischen dem Europäischen Parlament und seinen Bürger:innen. Die Europäische Bürgerbeauftragte übt eine wichtige Wächterfunktion über die europäischen Institutionen und ihre Beziehungen zu den EU-Bürger:innen aus. Bürgerdialoge können ein wirkungsvolles Dialogformat sein, bei dem EU-Politiker:innen sich direkt mit Bürger:innen austauschen. Öffentliche Konsultationen können eine Schlüsselrolle spielen, wenn es darum geht, Input der Bürger:innen für den politischen Prozess zu sammeln. Europäische Bürgerforen können genutzt werden, um Bürger:innen und politische Entscheidungsträger:innen einander näher zu bringen, wirklich transnationale politische Debatten zu fördern und die Qualität der Demokratie und Politik der EU zu verbessern“, wie wir in unserer jüngsten Veröffentlichung über die Institutionalisierung Europäischer Bürgerforen argumentieren.

Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass diese Vorteile zum Tragen kommen, wenn Instrumente wie die Bürgerforen im derzeitigen Flickenteppich von EU-Beteiligungsinstrumenten isoliert bleiben. Das volle Potenzial der Bürgerbeteiligung kann nur dann ausgeschöpft werden, wenn die Bürger:innen sich der Rolle eines Instruments im Verhältnis zu allen anderen bestehenden Instrumenten und seiner Auswirkungen auf die EU-Politikgestaltung bewusst sind.

Wandel der Kommunikation …

Die Hauptaufgabe der Infrastruktur sollte darin bestehen, Beteiligung sichtbar, einfach und zugänglich zu machen. Die EU muss eine klare und umfassende Strategie für die Bürgerbeteiligung festlegen, in der sie darlegt, was sie erreichen will, welche Rolle Bürgerbeteiligung im Verhältnis zu den zuständigen Institutionen und den politischen Prozessen der EU spielen soll, wie die Instrumente miteinander verbunden sind und, vor allem, welches Instrument für welchen Zweck eingesetzt werden soll. Die Strategie muss tief in der institutionellen und politischen Struktur der EU verankert sein. Sie muss darlegen, in welchen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses welches Instrument eingesetzt werden soll.

In Verbindung mit dieser Strategie muss die EU einen kohärenten Kommunikationsplan entwickeln. Dies erfordert eine Verlagerung von der Kommunikation über spezifische Ziele und Instrumente hin zur Förderung der Bürgerbeteiligung als solcher. Die Strategie sollte sich darauf konzentrieren Begeisterung für Beteiligung zu wecken und die Bürger:innen zu ermutigen, die verschiedenen Möglichkeiten der EU-Beteiligung zu erkunden.

… und der politischen Kultur

Kultureller Wandel und politischer Wille sind ebenso erforderlich. Trotz verschiedener Forderungen nach mehr Demokratie ist Bürgerbeteiligung für viele politische Entscheidungsträger in Brüssel und den EU-Hauptstädten bestenfalls ein nice to have und nicht die Grundlage demokratischer Politik. Ohne die Bereitschaft aller relevanten EU-Institutionen, die Bürger:innen aktiv einzubeziehen, viel Zeit und Ressourcen in ihre Beteiligung zu investieren und ihnen die Auswirkungen der Beteiligung klar und glaubwürdig zu vermitteln, kann der derzeitige Flickenteppich an Beteiligungsinstrumenten nicht überwunden werden.

Schließlich ist es wichtig, dass sich alle zentralen EU-Institutionen zur Beteiligung verpflichten und diese koordinieren. Die Einführung der neuen Bürgerforen veranschaulicht dieses Problem. Wie die meisten anderen Instrumente sind auch die Foren derzeit in erster Linie bei der Kommission angesiedelt, obwohl die behandelten Themen für die gesamte EU von Bedeutung sind. Wie wir in unserer jüngsten Veröffentlichung dargelegt haben, wäre es im Interesse sowohl der Bürger:innen als auch einer effektiven Beteiligung, wenn die Foren mit allen wichtigen Institutionen verbunden wären. Ein stärkerer interinstitutioneller Ansatz würde der Stimme der Bürger:innen erhebliches politisches Gewicht verleihen und könnte ein großer Schritt hin zu einer partizipativeren EU-Politik sein.

Praktische Umsetzung: Ein Onlinehub für EU-Beteiligung

Obwohl in der Europäischen Kommission Pläne zur Schaffung einer neuen EU-Beteiligungsplattform kursieren und sie eine „Ihre Meinung zählt“-Website betreibt, die hauptsächlich für öffentliche Konsultationen genutzt wird, ist das, was einem Beteiligungshub am nächsten kommt, ein Abschnitt der EU-Website mit dem Titel: „Mitmachen, mitreden und wählen“. Die Website besteht aus einer einfachen Auflistung der verschiedenen Instrumente, ohne kohärente Differenzierung und mit wenig bis gar keinen Informationen darüber, wofür die Instrumente genutzt werden können, was bereits erreicht wurde und woran sich die Bürger:innen derzeit beteiligen können.

Im Gegensatz dazu zeigen etwa die finnische Beteiligungsplattform Demokratia.fi und die taiwanesische Plattform Join.gov.tw, was möglich ist. Beide Hubs zeigen einen starken Willen, die Bürger:innen vom ersten Klick an einzubeziehen, indem sie kohärent bestehende Instrumente auflisten und laufende Aktivitäten präsentieren, und das alles in einer ansprechenden und äußerst nutzerfreundlichen Art und Weise.

Der Unterschied liegt nicht nur im Design, sondern auch in der politischen Substanz. Taiwan und Finnland sind Vorreiter in Sachen innovativer und effektiver Bürgerbeteiligung. Beispiele dafür sind die 2012 gegründete finnische Bürgerinitiative, die 2008 entwickelte finnische Plattform für virtuelle Politik und die Plattform vTaiwan. Ihr Engagement für Bürgerbeteiligung spiegelt sich direkt in der Gestaltung und Benutzerfreundlichkeit ihrer Beteiligungsplattformen wider.

Finnland und Taiwan als Vorbilder

Wie könnte ein EU-Beteiligungshub aussehen? Wie in den Beispielen aus Finnland und Taiwan muss die Absicht der EU, den Bürger:innen zuzuhören und sie einzubeziehen, klar zum Ausdruck kommen. Alle Instrumente sollten in einem kohärenten System und mit einer intuitiven Logik präsentiert werden. Darüber hinaus gilt:

1. Klare Informationen sind entscheidend. Die Plattform muss den Zweck, die Nutzung und die Auswirkungen der einzelnen Instrumente sowie die Beteiligung der EU-Bürger:innen als solche klar beschreiben. Die Bürger:innen sollten sich nicht mit der Komplexität der interinstitutionellen Beziehungen der EU und der Zuordnung der einzelnen Instrumente zu bestimmten Organen auseinandersetzen müssen, sondern durch die präsentierten Informationen ermutigt fühlen, sich direkt zu beteiligen. Der Hub sollte auch direkt Antworten auf Bürgerfragen geben, zum Beispiel durch den Einsatz eines KI-basierten Chatbots.
2. Beteiligung sollte unmittelbar sein. Durch die Hervorhebung laufender Beteiligungsaktivitäten sollte der Hub zeigen, dass Beteiligung nicht nur ein abstraktes Recht ist, sondern konkret und jederzeit stattfindet. Bürger:innen sollten ermutigt werden sich direkt und unmittelbar zu beteiligen, ohne zusätzliche Barrieren.
3. Die Vernetzung mit anderen Bürger:innen und Politiker:innen sollte eine zentrale Funktion sein. Der Hub sollte es den Bürger:innen ermöglichen, direkt mit EU-Politiker:innen und anderen Bürger:innen in Kontakt zu treten. Politiker:innen sollten regelmäßig auf dem Hub präsent sein, um virtuell mit Bürger:innen zu interagieren und für aktuelle und zukünftige Beteiligungsmöglichkeiten zu werben. Bürger:innen sollten die Möglichkeit haben, an virtuellen Chatrooms teilzunehmen, um direkt über Grenzen und Sprachbarrieren hinweg zu interagieren. Die jüngsten Fortschritte im Bereich der KI-gestützten Simultanübersetzung machen dies zunehmend möglich.

Zeit zu handeln

Insgesamt muss die EU ihr institutionelles Verständnis von Bürgerbeteiligung ändern. Nur wenn sie beginnt alle Instrumente als eine klare und funktionierende Infrastruktur zu begreifen, werden die Bürger:innen davon Notiz nehmen und die politischen Entscheidungsträger:innen sich dafür interessieren. Bleibt es bei einem Flickenteppich weitgehend isolierter Beteiligungsinstrumente, werden auch die vielversprechendsten Innovationen wie Bürgerpanels zu kurz greifen.

Die Europäische Kommission kann das nicht allein, das Parlament und vor allem der Rat müssen mit an Bord. Sie haben es auf der Konferenz zur Zukunft Europas versprochen, jetzt müssen sie es einlösen. Über die Einbeziehung der Bürger:innen zu reden, ist seit einiger Zeit eine Konstante in der politischen Kommunikation der EU, aber wenn die Einbeziehung wirklich stärker und besser werden soll, ist dafür eine konzertierte und nachhaltige Anstrengung aller Institutionen nötig.

Es ist recht simpel: Um eine immer enger zusammenwachsende Union zu erreichen, dürfen die europäischen Bürger:innen nicht länger auf Abstand gehalten werden.

	Dominik Hierlemann ist Senior Advisor und Leiter des Programms Demokratie und Zusammenhalt der Bertelsmann-Stiftung.
	Stefan Roch ist Project Manager im Projekt New Democracy der Bertelsmann-Stiftung.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte.
Bilder: Orchestergraben: Codersquid [CC BY-SA 2.0], via Flickr; Porträts Stefan Roch, Dominik Hierlemann: privat [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

A new push for European citizen participation

Deutsch

By Dominik Hierlemann and Stefan Roch

A solid infrastructure is key to meaningful and effective citizen participation. All instruments need to work, both on their own and in relation to each other.

Against the backdrop of democratic backsliding inside and outside the EU, the von der Leyen Commission adopted the slogan “A new push for European Democracy” as one of its six priorities in 2019. Since then, the EU held the Conference on the Future of Europe, experimenting with innovative forms of participation, leading to the Commission’s European Citizens’ Panels, which would become a regular feature of the EU’s policy-making process. It published the Democracy Action Plan, which led to, among other things, a legal package on reinforcing democracy and protecting elections, and the European Media Freedom Act.

Persisting feel of disconnect

While the Commission is pushing its Democracy agenda, citizens still feel a disconnect. Only 43 percent believe their voice counts in the EU, according to Eurobarometer. This is not because citizens do not care about what happens at the EU level. Quite the opposite, when the Bertelsmann Stiftung surveyed European citizens through eupinions in 2020, 78 percent of citizens indicated that they want to have a bigger say in the EU.

Furthermore, when asked what keeps them from participating more in EU politics, the most common answer was “I don’t believe it will make enough of a difference” (32 percent), followed by “I don’t know enough about European politics” (29 percent). Clearly, European citizens want a more democratic European Union in which they can actively participate, but hardly anything the EU has done in the recent past seems to have convinced them that this is possible.

Arduous efforts to democratize the EU

Throughout its history, the Union has taken several steps to become more “democratic”. The first petition to the Common Assembly was submitted in 1958, the first European elections took place in 1979, the European Ombudsman office was founded in 1995, the Lisbon Treaty of 2009 introduced the European Citizens’ Initiative, the EU Citizens’ Dialogues started in 2012, and the European Citizens’ panels were established in 2022. It seems that none of these innovations (except for European elections) has significantly improved the EU’s democratic standing vis-à-vis its citizens. Why is that?

Surely, the EU exhibits an imbalance between indirect and direct democratic legitimacy – an issue that has been discussed for decades. Particularly throughout the 1990s, there was a debate about the EU’s “democratic deficit”, which, as Jan Werner Müller argues, revolved around the idea that while the EU could take far-reaching decisions affecting its citizens, they could not choose “among different political programs for the EU as a whole”.

But while this debate is ongoing, it is not the whole story. Another important democratic constraint is the EU’s lack of a coherent participatory infrastructure. Knowing what is there and how to use participation instruments to exercise citizens’ rights is key to democratic engagement. What currently exists is not a participatory infrastructure, but rather a patchwork of disconnected instruments.

Problematic status quo: a patchwork of disconnected instruments

In our 2022 study “Under Construction: Citizen participation in the European Union”, we and the European Policy Centre found that the EU has a remarkably diverse portfolio of citizen participation instruments, more than most member states. We surveyed 59 EU democracy experts to find out how these instruments perform. Most (54 percent) agreed that the right instruments are in place. However, most also believe that they are currently not working as they should (75 percent), that they are not sufficiently known and used (95 percent) and that the EU institutions are not successful in facilitating participation (83 percent).

Most of the instruments are quite well designed. But citizens have only a vague idea of them and, except for European elections, the EU has made little effort to raise public awareness of them. In the past, the EU has been very eager to communicate its achievements to citizens, but reluctant to involve citizens in in delivering them.

Most participation instruments exist at the European level for their own sake. As with the European Citizens’ Initiative, they are introduced with some hype at first, but soon receive little attention and maintenance, and become largely irrelevant to EU policy processes. Sure, considerable progress has been made in giving the European Parliament more power and in making the European elections more meaningful. But when it comes to citizen participation, new instruments continue to be piled on top of existing ones, with little context, little connection, initial hype, and a long cool-down.

Reform goal: a fully integrated EU participatory infrastructure

A solid infrastructure is key to meaningful and effective citizen participation. All instruments need to work, both on their own and in relation to each other. All instruments need resources such as funding, political support, and public attention to be meaningful. Most instruments cannot obtain these resources on their own, but only through a functioning infrastructure.

When we look at the current toolbox of EU participation instruments, we see that each instrument has strengths and weaknesses, making one more relevant for certain issues than others. Elections are the entry point to participation for most citizens. The European Citizens’ Initiative, if used properly, can excel at bottom-up agenda setting. Petitions are a potentially powerful tool for day-to-day interactions between the European Parliament and its citizens. The European Ombudsman performs an important watch-dog role over the European institutions and their relationship with EU citizens. Citizens’ Dialogues can serve as a potent dialogical format, in which EU politicians exchange ideas with citizens directly. Public consultations can play a key role in gathering citizens’ input into the policy-making process itself. European citizens’ panels can be used to “bring citizens and policy-makers closer, promote truly transnational political debates and improve the quality of the EU democracy and policies”, as we argue in our recent publication on institutionalizing European Citizens’ Assemblies.

However, these virtues are unlikely to be realized if instruments such as citizens’ panels remain isolated within the EU’s current patchwork of participation instruments. The full potential of citizens’ participation can only be realized if citizens are clear about the role of an instrument in relation to all other existing instruments and its impact on EU policymaking.

A change in communication and political culture

Putting participation in the spotlight and making it easy and accessible should be the main tasks of the infrastructure. The EU needs to define a clear and comprehensive strategy on citizen participation, setting out what it wants to achieve, what role citizen participation should play in relation to the relevant institutions and EU policy processes, how the instruments connect to one another, and most importantly, which instrument should be used for what purpose. The strategy needs to be deeply rooted in the EU’s own institutional and political structure. It must set out at which stages of the policy-making process each instrument should be used.

Linked to this strategy, the EU needs to develop a coherent communication plan. This requires a shift from communicating about specific objectives and/or specific instruments to promoting citizen participation as such. The strategy should focus on creating enthusiasm for participation itself, encouraging citizens to explore the various means of EU participation.

Cultural change and political will are also needed. Despite various calls for more democracy, for many policy-makers in Brussels and EU capitals, citizen participation remains at best a “nice to have” rather than a foundation of democratic politics. Without the willingness of all major EU institutions to actively involve citizens, to invest considerable time and resources in participation, and to communicate clearly and credibly to citizens about the impact of participation, the current patchwork of participation in the EU cannot be overcome.

Finally, it is important that all major EU institutions commit to and coordinate on participation. The introduction of the new citizens’ panels illustrates this problem. Like most other instruments, the panels are currently primarily linked to the Commission, despite the fact that the issues discussed are of high relevance to the entire EU. As we argue in our recent publication, it would be in the interest of citizens and of effective participation that panels connect to all major institutions. A stronger interinstitutional approach would add considerable political weight to the voice of citizens and could be a big step towards making EU politics more participatory.

Practical implementation: an online EU participation hub

Although plans are circulating in the European Commission to create a new EU participation platform and the Commission runs a “Have your Say” website which is mainly used for public consultations, the closest thing the EU currently has to a participation hub is a section on the EU- website called: “Participate, interact and vote in the European Union”. The site consists of a simple list of the various instruments, with no coherent differentiation and little to no information on what instruments can be used for, what has been achieved, and what a citizen can currently participate in.

By contrast, the Finnish participation hub Demokratia.fi and the Taiwanese hub Join.gov.tw show what is possible. Both hubs demonstrate a strong willingness to engage citizens from the first click: by coherently listing existing tools and showcasing ongoing activities, all in an engaging and highly user-friendly way. The difference is not only in design, but also in political substance. Taiwan and Finland are at the forefront of innovative and effective citizen participation. Examples for this are the Finnish citizens’ initiative established in 2012, the Finnish virtual polity platform designed in 2008, and the vTaiwan platform. Their commitment to engage citizens is directly translated into the design and usability of their participation hubs.

Following the examples of Finland and Taiwan

What might an EU participation hub look like? As in the Finnish and Taiwanese examples, the EU’s intention to listen to and engage with its citizens needs to be clearly stated. All instruments should be presented in a coherent system, with an intuitive logic. Beyond that:

1. Clear information is key. The platform needs to clearly describe the purpose, use and impact of each instrument, as well as the participation of EU citizens as such. Citizens should not have to deal with the complexity of the EU’s inter-institutional relations and the affiliation of each instrument, but should feel encouraged to engage directly through the information presented. The hub should also provide an immediate response to citizens’ questions, for example through the use of an AI-based chatbot.
2. Participation should be immediate. By highlighting ongoing participation activities, the hub should demonstrate that participation is not just an abstract right, but is happening right now. It should encourage citizens to participate directly and immediately on the site, without additional barriers.
3. Connecting with other citizens and politicians should be a key feature. The website should allow citizens to interact directly with EU politicians and other citizens. Politicians should be regularly present on the hub to interact virtually with citizens and promote current and future opportunities for participation. Citizens should be able to join virtual chatrooms to interact directly across borders and language barriers. Recent advances in AI-based simultaneous translation make this increasingly feasible.

It is time to deliver

Overall, the EU needs to develop a different understanding of its institutional approach when it comes to citizen participation. Only if it starts to see all the instruments as a clear and functioning infrastructure will citizens take notice and policy-makers take an interest. If the current situation of a patchwork of largely isolated participation instruments remains, even the most promising innovations such as citizens’ panels will fall short.

The European Commission cannot do this alone; the Parliament and, above all, the Council need to be on board. They promised to do so at the Conference on the Future of Europe, now they must deliver. Talking about involving citizens has been a constant in EU political communication for some time, but more and better involvement requires a concerted and sustained effort by all institutions. To put it simply: an ever closer union cannot be achieved by continuing to keep European citizens at arm’s length.

	Dominik Hierlemann is a Senior Advisor and leads the programme Democracy and Social Cohesion at Bertelsmann Stiftung.
	Stefan Roch is a project manager in the project New Democracy at Bertelsmann Stiftung.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Orchestra pit: Codersquid [CC BY-SA 2.0], via Flickr; portraits Stefan Roch, Dominik Hierlemann: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Welche Finalität für die EU-Außenpolitik? In den aktuellen Reformdebatten geht es um mehr als nur Handlungsfähigkeit

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Von Niklas Helwig

Die Vielzahl nationaler Außenpolitiken mit eigenen Prioritäten, Expertisen und Verknüpfungen ist eine Stärke der EU. Sie zu bündeln und zu kräftigen, ist Ziel der europäischen Außenpolitik.

Die aktuelle geopolitische Lage erhöht den Reformdruck auf die EU-Außenpolitik. Als Reaktion auf den russischen Angriffskrieg überraschte die EU manche Beobachter:in mit weitreichenden Entscheidungen in der Sanktionspolitik und der Militärhilfe für die Ukraine. Gleichzeitig hat die Krise altbekannte Debatten neu entfacht: Ist die weitgehend zwischenstaatlich organisierte EU-Außenpolitik in einer Ära des internationalen strategischen Wettbewerbs noch zeitgemäß? Oder sollte das Einstimmigkeitsprinzip zugunsten einer stärker zentralisierten, genuin europäischen Außenpolitik aufgegeben werden?

„Europa wird in Krisen geschmiedet“, prophezeite einst Jean Monnet. Somit stellt der russische Angriffskrieg ein starkes Argument dar, um Reformen in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) anzugehen. Befürworter:innen argumentieren, dass Reformen wie die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen (QME) die globale Handlungsfähigkeit der EU erhöhen. Zudem müsse die EU auf eine sich abzeichnende Erweiterung um die Ukraine, Moldau und weitere Länder vorbereitet sein. Wie soll eine geopolitische EU funktionieren, wenn starke gemeinsame Positionen im zwischenstaatlichen Klein-Klein zerrieben werden?

Zwei Modelle europäischer Außenpolitik

Das Argument der Handlungsfähigkeit leuchtet ein, greift aber zu kurz. Viele der derzeit diskutierten Reformen sind mehr als nur das Drehen an einzelnen Stellschrauben im außenpolitischen Gefüge der EU. Es geht um die fundamentale Frage, welches Zukunftsmodell einer europäischen Außenpolitik verfolgt werden soll. Auf der einen Seite steht das Modell einer integrierten Außenpolitik, in der die EU stärker als Akteur wahrgenommen wird und mithilfe der QME Druck auf abweichende nationale Positionen ausgeübt werden kann. Auf der anderen Seite steht ein System von eng kooperierenden, aber weitgehend nationalen Außenpolitiken, welches von der EU-Ebene koordiniert und repräsentiert wird, die Hauptstädte aber nicht ersetzt.

In diesem Beitrag wird argumentiert, dass es in der aktuellen Reformdebatte wichtig ist, die größeren Fragen der Finalität der EU-Außenpolitik im Auge zu behalten. Hier geht es nicht um eine unnötige „langwierige akademische Debatte“, wie sie anscheinend von EU-Außenminister:innen befürchtet wird, sondern darum, Lösungen zu finden, die sich in die historische Entwicklung der EU einfügen und somit auch funktionieren. Es besteht nämlich die Gefahr, dass unter dem Druck, die Effektivität der EU-Außenpolitik zu erhöhen, Reformen eingeführt werden, die die Mitgliedstaaten auf lange Sicht nicht zufriedenstellen und dadurch die langfristige Handlungsfähigkeit der EU einschränken. Nach einem kurzen Blick in die Geschichte behandelt der Beitrag exemplarisch drei Reformbestrebungen und unterbreitet abschließend einen Vorschlag für ein schrittweises Vorgehen in der GASP-Reform.

Vertane transformative Momente

Bereits in der Vergangenheit gab es transformative Momente, die für einen kurzen Moment den Blick auf eine alternative Zukunft einer integrierten EU-Außenpolitik freigaben, um dann wieder auf den Kurs der schrittweisen Vertiefung der Zusammenarbeit umzuschwenken. In der Zeit nach der Wende, in den frühen 1990ern, galt es, die Skepsis gegenüber einem wiedervereinigten und wiedererstarkten Deutschland abzubauen. Während der Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht war das Konzept einer „Politischen Union“ in Fragen der gemeinsamen Außenpolitik in Deutschland populär. Schon damals wurde vorgeschlagen, die neu eingeführte GASP an die Europäische Kommission anzugliedern und Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zu treffen. Das institutionelle Gefüge sollte nicht durch separate vertragliche Bestimmungen unnötig verkompliziert werden.

Es kam bekanntlich anders. Auf Betreiben des engen Partners und außenpolitischen Schwergewichts Frankreich wurde die GASP als zwischenstaatliche Säule in die EU eingeführt. Einstimmigkeit blieb die Regel, die Europäische Kommission erhielt keine Exekutivbefugnisse. Mit dem Vertrag von Amsterdam 1999 setzten die Mitgliedstaaten diesen vorsichtigen Kurs fort. Die Hohe Vertreter:in der GASP wurde als Generalsekretär:in des Rates und somit jenseits der Kommission eingeführt.

Der nächste Integrationsversuch kam mit dem Verfassungskonvent Anfang der 2000er Jahre, der in den Vertrag von Lissabon mündete. Der Reformdruck war erneut hoch, denn die große Osterweiterungsrunde stand vor der Tür und bedrohte die Handlungsfähigkeit in einer EU mit bis zu 28 Mitgliedstaaten. Trotz entsprechender Vorschläge und beherzter Debatten wurde die GASP jedoch auch diesmal nicht in die Kommission eingegliedert und die QME nicht zum Regelfall. Als Kompromiss wurde der Posten der Hohen Vertreter:in/Kommissionsvizepräsident:in als Doppelhut geschaffen und Möglichkeiten für Mehrheitsentscheidungen eingeführt, die in der Realität jedoch nur selten genutzt wurden. Der „Souveränitätsreflex“ der Mitgliedstaaten wirkte trotz guter Argumente und politischen Engagements.

Zwischen radikaler Unsicherheit und destruktiven Mitgliedstaaten

Es gibt gute Gründe für die Annahme, dass diesmal der Reformdruck eine stärkere Wirkung zeigen könnte. Der Hohe Vertreter der EU, Josep Borrell, sprach unlängst von einer Zeit der „radikalen Unsicherheit“. Unvorhersehbare Ereignisse treten in hoher Frequenz auf (Brexit, Trump, Covid, russischer Angriffskrieg …), während die EU ihre ökonomischen und militärischen Kapazitäten an China und die USA ausgelagert hat. Eine handlungsfähige EU-Außenpolitik, so Borrell weiter, müsse proaktiv agieren und dürfe nicht in getrennten „Silos“ von Kommission und Rat denken.

Nachvollziehbar ist auch Borrells Frust über die EU-Konsensmaschinerie. So haben sich in den letzten Jahren die Fälle gehäuft, bei denen nur ein oder wenige Mitgliedstaaten eine ansonsten einheitliche Position des Rates verhinderten. Insbesondere Ungarn fiel mit dieser Praxis auf und hat zum Beispiel im vergangenen Jahr das sechste Sanktionspaket gegen Russland zeitweise blockiert. Ein politisch heikler Fall war auch die Blockade Zyperns gegen Belarus-Sanktionen im Herbst 2020 – nicht, weil Nicosia etwas gegen die Sanktionen hatte, sondern weil es sich eine härtere Haltung der EU in einem davon völlig unabhängigen Konflikt mit der Türkei erhoffte. Diese destruktive Haltung im Umgang mit der EU-Vertragspraxis in der GASP erfordert eine Neufassung der Entscheidungsregeln.

Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen?

Vor diesem Hintergrund steht die Einführung von QME im Mittelpunkt der aktuellen GASP-Reformdebatten. So warb zum Beispiel Bundeskanzler Olaf Scholz in seiner Rede an der Karls-Universität in Prag im Sommer 2022 für Mehrheitsentscheidungen in der GASP. Insbesondere hob er Sanktionen und Fragen der Menschenrechte hervor. Die Europäische Kommission hatte 2018 zusätzlich auch zivile EU-Missionen als möglichen Anwendungsbereich vorgeschlagen.

Für die Einführung von QME gibt es innerhalb der Verträge zahlreiche Optionen, die zum Teil bereits genutzt werden:

• Implementierende Entscheidungen können schon jetzt mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden (Art. 31 (2) EUV). Dies wurde zum Beispiel zaghaft zur Anpassung von Sanktionslisten genutzt. Der Versuch des Hohen Vertreters, die QME auf alle Entscheidungen des neugeschaffenen Sanktionsinstruments zu Menschenrechten auszudehnen, scheiterte jedoch.
• Zudem gibt es die Möglichkeit der „konstruktiven Enthaltung“ (Art. 31 (1) EUV). Diese Regel kam im vergangenen Jahr zum zweiten Mal zur Anwendung, als die militärisch neutralen EU-Länder Irland, Österreich und Malta die letale Militärhilfe der EU an die Ukraine zuließen.
• Die GASP-Passerelle-Klausel (Art. 31 (3) EUV) erlaubt die Ausweitung von QME auf neue Themen (wie die oben genannten Sanktionen und Menschenrechtsfragen). Hier führt insbesondere der russische Angriffskrieg zu einem Umdenken in einigen osteuropäischen Mitgliedstaaten, ob eine Ausweitung auf Sanktionen die Blockadehaltung von einzelnen Ländern wie Ungarn brechen könnte.
• Kerngruppen können über Art. 44 EUV vorgehen, indem sie sich vom Rat die Durchführung einer Mission übertragen lassen. Dieses Instrument wurde zuletzt im Strategischen Kompass mit Hinblick auf die Sicherheits- und Verteidigungspolitik vorgeschlagen.

Das größte Hindernis bei allen vorangegangen Möglichkeiten ist, dass für ihre Einführung jeweils Einstimmigkeit erforderlich ist. Neben diesem Umsetzungsproblem gibt aber auch ein normatives Argument gegen die Einführung von Mehrheitsentscheidungen: Die EU-Außenpolitik lebt davon, dass so lange verhandelt wird, bis auch der letzte Mitgliedstaat – ohne die Drohung, überstimmt zu werden – mit der Entscheidung zufrieden ist. Der Frust über diese langen Verhandlungen ist verständlich, insbesondere bei destruktiven Blockaden wie den oben beschriebenen. Am Ende steht jedoch eine Entscheidung, die die Einheit der EU widerspiegelt und auch von allen Mitgliedstaaten getragen wird. Was es bedeutet, wenn eine Entscheidung nur halbherzig umgesetzt wird, kann man an den Russland-Sanktionen nachvollziehen, die auch von EU-Firmen umgangen werden.

Eingliederung des EAD in die Kommission?

Ein weiterer populärer Reformvorschlag ist die Eingliederung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) in die Strukturen der Europäische Kommission. Dahinter steht die Überlegung, dass immer mehr außenpolitische Themen maßgeblich von sektoralen Politikbereichen wie der Energie- oder Finanzpolitik bestimmt werden. Während weiterhin nationales diplomatisches Personal in den Dienst abgeordneten werden würde (wie in Art. 27 (3) EUV vorgesehen), erfordert dies eine Überarbeitung des Ratsbeschlusses zum EAD, welcher den Dienst ausdrücklich als eigenständige Einrichtung definiert.

Auch hier sollte jedoch beachtet werden, dass die organisatorische Trennung von der Kommission einer bestimmten Logik folgt. Anstatt eine losgelöste europäische Diplomatie zu verwirklichen, erlaubt die eigenständige Organisation des EAD, dass die nationalen diplomatischen Dienste eng mit dem EAD zusammenarbeiten und somit europäischer werden. Erhofft wurde auch ein verstärkter Informationsaustausch, der jedoch nicht so reibungslos funktioniert wie erhofft.

EU-Korpsgeist in der Europäischen Diplomatenakademie?

Die Frage des Verhältnisses zwischen nationaler und europäischer Diplomatie stellt sich auch bei dem laufenden Pilotprojekt einer Europäischen Diplomatenakademie. Das vorläufig auf neun Monate angelegte Programm ist inspiriert von der Idee „einer einzigartigen Perspektive einer exklusiven EU-Repräsentation“, so der Mitinitiator und S&D-Europaabgeordnete Nacho Sánchez Amor.

Auch wenn über die endgültige Ausgestaltung der Akademie noch verhandelt wird, kristallisiert sich schon jetzt eine grundlegende Frage heraus: Sollen die nationalen Teilnehmer:innen durch eine intensive europäische Diplomatenausbildung in die Lage versetzt werden, die Interessen und Instinkte ihrer Hauptstadt hinter sich zu lassen? Oder sollen die jungen Diplomat:innen lernen, wie die Brüsseler Verhandlungsmaschinerie funktioniert, ein lebenslanges Netzwerk knüpfen und die Hauptstädte näher an Brüssel heranrücken? Will man einen einzigartigen EU-Korpsgeist, der von den nationalen Außenministerien losgelöst ist, oder eine engere Verknüpfung zwischen Brüssel und den Mitgliedstaaten?

EU- oder europäische Außenpolitik?

In der aktuellen Reformdebatte wird der Wunsch nach einer integrierten EU-Außenpolitik wieder lauter und zu Recht mit dem Ruf nach mehr Handlungsfähigkeit begründet. Dabei wird jedoch teilweise übersehen, dass Außenpolitik nach wie vor eine Kompetenz der Mitgliedstaaten ist, die sich lediglich vertraglich verpflichtet haben, im Sinne der GASP zu handeln und diese nicht zu unterlaufen.

Mehr noch: Es ist sogar eine Stärke der EU, dass es eine Vielzahl von nationalen Außenpolitiken mit eigenen Prioritäten, Expertisen und Verknüpfungen gibt. Diese zu bündeln und zu kräftigen, ist Ziel der europäischen Außenpolitik. Eine davon losgelöste, eigenständige EU-Außenpolitik könnte hingegen das Band zu den Mitgliedstaaten überdehnen und somit dem Anliegen einer starken europäischen Stimme in der Welt einen Bärendienst erweisen.

Schrittweise Reformen

Der aktuelle Reformdruck sollte daher genutzt werden, um schrittweise Reformen umzusetzen. So sollten die bestehenden Möglichkeiten für Mehrheitsentscheidungen systematischer angewandt werden, wie zuletzt auch von sechs EU-Außenminister:innen gefordert wurde. So könnte beispielsweise die „Freundesgruppe für qualifizierte Mehrheitsentscheidungen“ (eine neue, von Deutschland initiierte informelle Gruppe) den politischen Druck erhöhen, um bei neuen Sanktionsregimen Implementierungsentscheidungen wie die Anpassung von Listen generell mit QME zu treffen.

Die Aufnahme der Ukraine und weiterer Länder in die EU bietet zudem zusätzliche Möglichkeiten der differenzierten Integration, da den Neumitgliedern in der Übergangsphase ein Vetorecht in der GASP verweigert werden könnte. Sollte es zu einer Regierungskonferenz über eine Neufassung der EU-Verträge kommen, wäre die Einführung einer Super-QME, wie von Borrell vorgeschlagen, denkbar. Mehrheiten von „27 minus 2 oder 3“ würden es ermöglichen, das Hauptproblem der destruktiven Blockadehaltung auszuhebeln und trotzdem noch eine möglichst breite Mehrheit der Mitgliedstaaten mitzunehmen.

Auch in der Frage der Organisation des EAD und der Europäischen Diplomatischen Akademie gilt es, Lösungen zu finden, die die Aufteilung der verschiedenen Dimensionen der EU-Außenbeziehungen in Kommission, Rat und Mitgliedstaaten repräsentieren und gleichzeitig eine größtmögliche Kooperation zwischen ihnen ermöglichen. In der Reaktion auf den russischen Angriffskrieg haben Kommission und EAD gezeigt, dass sie durchaus eng zusammenarbeiten können. Bei allen notwendigen Reformen muss die institutionelle Balance im außenpolitischen System Europas gewahrt bleiben.

Niklas Helwig ist Leitender Wissenschaftler am Finnish Institute of International Affairs in Helsinki und Adjunct Professor an der Universität Tampere.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Bilder: EU Indo-Pacific Ministerial Forum in Stockholm: Swedish Presidency of the Council of the EU [CC BY-ND 2.0], via Flickr (cropped); Porträt Niklas Helwig: FIIA [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

What finality for EU foreign policy? Current reform debates are about more than just capacity to act

Deutsch

By Niklas Helwig

The multiplicity of national foreign policies with their own priorities, expertise, and interdependencies is a strength of the EU. European foreign policy aims to bring them together and strengthen them.

The current geopolitical context is increasing the pressure to reform the EU’s foreign policy system. In response to Russia’s war of aggression, the EU surprised some observers with far-reaching decisions on sanctions policy and military aid to Ukraine. At the same time, the crisis has reignited familiar debates: Is the EU’s largely intergovernmental foreign policy setup still appropriate in an era of international strategic competition? Or should the unanimity principle be abandoned in favor of a more centralized, genuinely European foreign policy?

Jean Monnet once predicted that Europe would be forged in crises. The Russian war of aggression therefore provides a strong argument for reforming the Common Foreign and Security Policy (CFSP). Proponents argue that reforms such as the introduction of qualified majority voting (QMV) will enhance the EU’s ability to act globally. Moreover, they argue, the EU must be prepared for the expected accession of Ukraine, Moldova, and other countries. How is a geopolitical EU supposed to function if strong common positions are watered down in endless intergovernmental debate?

Two models of European foreign policy

The efficiency argument makes sense, but it does not tell the whole story. Many of the reforms currently under discussion are about more than just a few adjustments in the EU’s foreign policy structure. The fundamental question is which model of European foreign policy should be pursued in the future. On the one hand, there is the model of an integrated foreign policy, in which the EU is perceived more strongly as an actor and QMV can be used to exert pressure on divergent national positions. On the other hand, there is a system of closely cooperating but largely national foreign policies, in which the EU plays a coordinating and representative role but does not replace the capitals.

This paper argues that it is important to keep in mind the larger questions of the finality of EU foreign policy in the current reform debate. The point is not to engage in an unnecessary “protracted academic debate”, as EU foreign ministers seem to fear, but to find solutions that fit the EU’s historical development and, therefore, work. The risk is that pressures to increase the effectiveness of EU foreign policy lead to reforms that will not satisfy member states in the long run, thereby limiting the EU’s long-term ability to act. After a brief look at history, the article discusses three reform efforts by way of example and concludes with a proposal for a step-by-step approach to CFSP reform.

Wasted transformative moments

Several transformative moments in the past have briefly opened up the prospect of an alternative future of an integrated EU foreign policy, only to quickly shift back on course of gradual deepening of cooperation. In the period after the fall of communism, in the early 1990s, it was necessary to overcome scepticism towards a reunified and revitalized Germany. During the negotiations on the Maastricht Treaty, the concept of a “political union” in matters of common foreign policy was popular in Germany.

Proposal at the time were to attach the newly established CFSP to the European Commission and to take decisions by qualified majority. The institutional structure should not be unnecessarily complicated by separate treaty provisions. But, as we know, things turned out differently. France, a close partner and foreign policy heavyweight, wanted the CFSP to be introduced into the EU as an intergovernmental pillar. Unanimity remained the rule, and the European Commission was not given executive powers. With the Amsterdam Treaty of 1999, member states continued this cautious course and introduced the position of the High Representative for the CFSP as Secretary General of the Council, outside the Commission.

The next attempt to integrate EU foreign policy came with the Constitutional Convention in the early 2000s, which eventually led to the Treaty of Lisbon in 2009. The pressure for reform was once again high, as the ‘big bang’ enlargement was just around the corner, threatening the ability to act of an EU of up to 28 member states. However, despite many proposals and lively debates, the CFSP was again not incorporated into the Commission and QMV did not become the norm. As a compromise, the “double hatted” position of High Representative/Commission Vice-President was created, and majority voting was introduced for some cases, although in practice it was rarely used. The “sovereignty reflex” of the member states worked despite good arguments and political commitment to the contrary.

Between radical uncertainty and destructive member states

There are good reasons to believe that this time the pressure for reform could be even stronger. EU High Representative Josep Borrell recently spoke of a time of “radical uncertainty”. Unpredictable events are occurring with increasing frequency (Brexit, Trump, Covid, the Russian attack …), while the EU has outsourced its economic and military capabilities to China and the US. An actionable EU foreign policy, Borrell continued, must be proactive and not think in the separate “silos” of the Commission and the Council.

Borrell’s frustration with the EU’s consensus-building is understandable. Recent years, for example, have seen an increasing number of cases where just one or a few member states have prevented the Council from adopting an otherwise unanimous position. Hungary particularly stood out with this practice, for example by temporarily blocking the sixth package of sanctions against Russia last year. Another politically sensitive case was Cyprus’ blocking of Belarus sanctions in autumn 2020 – not because Nicosia objected to the sanctions as such, but because it hoped for a tougher EU stance in a completely unrelated conflict with Turkey. This destructive attitude towards EU treaty practice in the CFSP requires a rewrite of the decision-making rules.

Extension of majority voting?

Against this background, the extension of QMV is at the centre of current debates on CFSP reform. German Chancellor Olaf Scholz, for example, promoted majority voting in the CFSP in his speech at Charles University in Prague last summer. In particular, he highlighted sanctions and human rights issues. In 2018, the European Commission had additionally proposed EU civilian missions as a possible area for the application of QMV.

There are numerous options for introducing majority decisions within the existing treaty framework, some of which are already being used:

• Implementing decisions can already be taken by qualified majority (Art. 31(2) TEU). This has been used in first cases, for example to adapt sanctions listings. However, the High Representative’s attempt to extend QMV to all decisions of the newly created human rights sanctions instrument failed.
• There is also the possibility of “constructive abstention” (Art. 31(1) TEU). This rule was used for the second time last year, when the militarily neutral EU states of Ireland, Austria and Malta allowed the EU’s lethal military aid to Ukraine to go ahead.
• The CFSP passerelle clause (Art. 31 (3) TEU) allows the extension of QMV to new issues (such as the above-mentioned sanctions and human rights issues). In particular, the Russian war of aggression has led some Central and Eastern European member states to reconsider whether an extension to sanctions could break the blockade attitude of individual countries such as Hungary.
• Core groups can use Art. 44 TEU by having the Council delegate the implementation of a mission to them. This instrument was most recently proposed in the Strategic Compass with regard to security and defence policy.

The main obstacle to all the preceding options is that unanimity is required for their introduction. In addition to this implementation challenge, however, there is also a normative argument against the introduction of majority voting: EU foreign policy thrives on keeping negotiating until even the last member state – without fear of being outvoted – is satisfied with a decision. It is understandable that these long negotiations can be frustrating, especially when there are destructive deadlocks like those described above. But the end result is a decision that is supported by all member states and reflects the unity of the EU. The risks of implementing a decision only half-heartedly can be seen in the Russia sanctions, which are being circumvented even by EU companies.

Integrating the EEAS into the Commission?

Another popular reform proposal is the integration of the European External Action Service (EEAS) into the structures of the European Commission. The reasoning behind this is that more and more foreign policy issues are largely determined by sectoral policies such as energy or financial policy. Even if national diplomatic staff would continue to be seconded to the service (as called for in Art. 27 (3) TEU), this would still require a revision of the Council Decision on the EEAS, which explicitly defines the service as a separate entity.

Again, however, it should be noted that the organizational separation from the Commission follows a certain logic. Instead of creating a detached European diplomacy, the independent organization of the EEAS allows national diplomatic services to work closely with the EEAS and thus become more European. Connected with this setup was also the hope for an increased exchange of information, but this has not worked as smoothly as hoped.

EU esprit de corps in the European Diplomatic Academy?

The question of the relationship between national and European diplomacy also arises in the ongoing pilot project for a European Diplomatic Academy. The programme, tentatively scheduled to run for nine months, is inspired by the idea of “a new European diplomacy, formed by the single perspective of only representing the EU”, according to co-initiator and S&D MEP Nacho Sánchez Amor.

Although the final form of the academy is still being negotiated, one fundamental question is already emerging: Should the national participants be enabled to leave behind the interests and instincts of their capital through intensive European diplomatic training? Or should the young diplomats learn how the Brussels negotiating machinery works, build a lifelong network, and bring the capitals closer to Brussels? Do we want a unique EU esprit de corps, detached from national foreign ministries, or a closer link between Brussels and the member states?

EU or European foreign policy?

In the current reform debate, the desire for an integrated EU foreign policy is once again gaining ground, rightly justified by the need for a greater capacity to act. However, it is sometimes overlooked that foreign policy is still a competence of the member states, which have only committed themselves by treaty to act in the spirit of the CFSP and not to undermine it.

Indeed, it is one of the EU’s strengths that there is a multiplicity of national foreign policies with their own priorities, expertise, and interdependencies. The aim of European foreign policy is to bring these together and to strengthen them. An independent EU foreign policy detached from capitals, on the other hand, could overstretch the ties with the member states and thus do a disservice to the cause of a strong European voice in the world.

Step-by-step reforms

The current pressure for reform should therefore be used to implement step-by-step reforms. For example, the existing possibilities for majority voting should be used more systematically, as recently called for by six EU foreign ministers. The “Group of Friends on Qualified Majority Voting” (a new informal group initiated by Germany) could increase political pressure to make QMV the standard procedure for implementation decisions such as list updates in new sanctions regimes.

The accession of Ukraine and other countries to the EU also offers additional opportunities for differentiated integration, as the new members could be denied a veto right in the CFSP during the transition period. In the event of an intergovernmental conference to revise the EU treaties, the introduction of a super-QMV, as proposed by Borrell, would be conceivable. Majorities of “27 minus 2 or 3” would make it possible to undermine the main problem of destructive obstructionism and still bring along the largest possible majority of member states.

On the question of the organisation of the EEAS and the European Diplomatic Academy, it is also important to find solutions that represent the division of the various dimensions of the EU’s external relations between the Commission, the Council, and the member states, while at the same time allowing for the greatest possible cooperation between them. In responding to the Russian attack, the Commission and the EEAS have shown that they can indeed work closely together. Any necessary reform should preserve the institutional balance of Europe’s foreign policy system.

Niklas Helwig is a Leading Researcher at the Finnish Institute of International Affairs (FIIA) in Helsinki and Adjunct Professor at the University of Tampere.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Translation: Yannik Uhlenkotte.
Pictures: EU Indo-Pacific Ministerial Forum in Stockholm: Swedish Presidency of the Council of the EU [CC BY-ND 2.0], via Flickr (cropped); Porträt Niklas Helwig: FIIA [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

EU to go: Kritische Rohstoffe – wie erpressbar ist die EU?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Spätestens seit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine ist klar, dass einseitige wirtschaftliche Abhängigkeiten, wie etwa bei Gas, desaströse Folgen haben können. Dennoch verlässt sich die EU auch im Bereich der kritischen Rohstoffe oft nur auf einige wenige Exportländer, statt zu diversifizieren oder lokal auszubauen. Dabei haben kritische Rohstoffe ein hohes Versorgungsrisiko. Sie sind nicht nur wichtig für Handys und Laptops, sondern stecken insbesondere in jenen Technologien, die für die grüne Transformation benötigt werden, wie etwa Batterien, Elektromotoren oder Solarpanels.

Mit dem Critical Raw Materials Act möchte die EU-Kommission nun gegensteuern. Wie wirksam dieser Vorschlag ist, wo er nicht weit genug geht und ob seine Maßnahmen dazu beitragen können, die Klimaziele bis 2030 zu erreichen, besprechen Yann Wernert, Francesco Findeisen und Thu Nguyen in dieser Folge.

Asyl- und Migrationspolitik der EU: Wann ist die Krise vorbei und wann wird sie zur Normalität?

English

Von Alezini Loxa

Die EU-Asylpolitik ist geprägt von verfassungsrechtlichen Anomalien, die die Rolle des Rechts minimieren und den Grundrechtsschutz schwächen.

Die Migrations- und Asylpolitik der EU ist seit ihrer Gründung einer der meistkritisierten Bereiche des EU-Rechts. Die intergouvernementalen Ursprünge des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, seine widersprüchlichen Ziele und die Politisierung der von ihm betroffenen Fragen haben sich auf seine Konstitutionalisierung ausgewirkt (siehe Walker). Bis heute fällt es der EU schwer, im Bereich Asyl und Migration ein Gleichgewicht zwischen Sicherheitserwägungen und dem souveränen Anspruch auf Bevölkerungskontrolle einerseits und dem Schutz der Grundrechte sowie der Achtung demokratischer und rechtsstaatlicher Prozesse andererseits zu finden. Ersteres ging immer auf Kosten des Letzteren.

Nach den Ankünften von 2015/16 waren die Vorschläge zur Reform des EU-Asylsystems in eine Sackgasse geraten. Diese Situation wurde am vergangenen 8. Juni durchbrochen, als der Rat eine Einigung über wichtige Teile des neuen Asyl- und Migrationspakts erzielte. In diesem Beitrag geht es um die verfassungsrechtlichen Defizite, die sich im Migrations- und Asylrecht der EU seit 2015/16 gezeigt haben. Er befasst sich nicht mit den Problemen der nationalen Umsetzung, die in der Literatur gut dokumentiert sind und dort unter anderem auf die institutionelle Ausgestaltung des Politikbereichs selbst zurückgeführt werden (Thym).

Vielmehr soll in diesem Beitrag der Ansatz der EU zur Steuerung von Asyl und Migration nach 2015/16 dargestellt und der Frage nachgegangen werden, inwieweit verfassungsrechtliche Anomalien diesem Bereich des EU-Rechts ihren Stempel aufgedrückt haben. Zudem werden Überlegungen angestellt, wie sich die jüngste politische Einigung auf die Zukunft auswirken kann.

Die Krise ist vorbei, es lebe die Krise!

Die Krisenrhetorik, die die Ankunft von Migrant:innen und Geflüchteten in Europa im Sommer und Herbst 2015 begleitete, erzeugte die Stimmung eines dringenden Handlungsbedarfs der EU im Bereich Asyl und Migration. Dies schlug sich schließlich in einer institutionellen Rhetorik nieder, die darauf abzielte, den EU-Ansatz zur Steuerung von Asyl und Migration in Form des Neuen Asyl- und Migrationspakets völlig neu zu erfinden. Dieser Rhetorik der Neuerfindung und der Forderung nach einer gerechteren und effizienteren Steuerung der Migrationsströme wurde in der Praxis jedoch nicht gefolgt. Stattdessen war die Weiterentwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik davon geprägt, dass die Rolle des Rechts minimiert und der Grundrechtsschutz zurückgebaut wurde.

Zahlreiche Autor:innen, die sich mit verschiedenen Aspekten der Entwicklungen in diesem Bereich auseinandergesetzt haben, beschreiben das Vorgehen der EU als eine Zweiteilung des Rechts (Spijkerboer), als legislativen Stillstand und Flucht vor dem Recht (Tsourdi und Costello) oder als Nichtdurchsetzung, Nichteinhaltung und Informalisierung (Loxa und Stoyanova). In jüngerer Zeit haben Kochenov und Ganty den Begriff „lawlessness law“ („Gesetzlosigkeitsrecht“) geprägt, um den Ansatz der EU im Bereich Migration und Asyl zu beschreiben. In akademischen und politischen Kreisen besteht ein breiter Konsens darüber, dass die Steuerung von Migration und Asyl in der EU auf vielen Ebenen versagt.

In den folgenden Abschnitten skizziere ich die Hauptmerkmale des vergangenen Zeitraums, nämlich der immer häufigere Rückgriff auf unverbindliche Instrumente, die sich den rechtlichen Garantien des EU-Rahmens entziehen, die Rolle der Kommission bei der Legitimierung rechtlicher Rückschritte sowie den konservativen Ansatz des Europäischen Gerichtshofs. Der Schluss des Beitrags wirft einen Blick auf Potenziale für künftige Reformen.

Herrschaft durch Soft Law

Der Einsatz von Soft Law (also „weichem“, nicht-bindendem Recht) als Instrument der EU-Governance ist weder neu noch eine Besonderheit des Migrations- und Asylbereichs. Seit 2015/16 hat die Verbreitung von nicht bindenden Rechtsinstrumenten in der europäischen Asyl- und Migrationspolitik jedoch dazu geführt, dass das EU-Recht umgangen und die demokratische Rechenschaftspflicht und die gerichtliche Kontrolle minimiert oder sogar ganz verhindert wurden. Das zentrale informelle Instrument ist dabei das EU-Türkei-Abkommen. Dieses Abkommen wurde seinerzeit in Form einer Pressemitteilung veröffentlicht und fällt (laut Europäischem Gerichtshof) nicht in den Geltungsbereich des EU-Rechts, gilt aber als Blaupause für die Steuerung von Migration und Asyl.

Neben diesem Abkommen regeln verschiedene weitere informelle Instrumente die Beziehungen der EU zu Drittstaaten, die an der Migrationssteuerung beteiligt sind (siehe z. B. den „Plan für ein gemeinsames Vorgehen Afghanistans und der EU in Migrationsfragen“ und andere Rücknahmevereinbarungen). Solche informellen Instrumente haben erhebliche Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche Struktur der EU und schaffen einen Rahmen, der die Rechte von Migrant:innen ausblendet, eine Kontrolle durch das Europäische Parlament ausschließt und den Einzelnen die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung nimmt (siehe auch Molinari und Idriz).

Diese umfassende Regulierung durch nicht-bindendes Recht im Bereich Migration und Asyl führt dazu, dass im EU-Rahmen Räume „grenzwertiger Legalität“ entstehen, die gewisse Ähnlichkeiten mit dem Vorgehen der EU während der Wirtschaftskrise aufweisen (siehe Killpatrick).

Die Kommission – nicht länger Hüterin der Verträge

Welche Rolle spielt die Kommission als Hüterin der Verträge in einem Umfeld, in dem sowohl die Mitgliedstaaten als auch der Rat versuchen, den EU-Rechtsrahmen zu umgehen? Wie Guild und Costello bereits 2018 feststellten, hat es die Kommission „versäumt, sich als technische Koordinatorin auszuzeichnen, ihre Integrität als Hüterin des EU-Rechts zu wahren oder wenigstens auf unauffällige Weise die Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof aufrechtzuerhalten“.

Traditionell hat die Kommission nur sehr wenige Vertragsverletzungsverfahren wegen Mängeln im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem eingeleitet, selbst wenn diese Mängel gut dokumentiert waren. Bereits vor 2015/16 betrachtete die Kommission die Nichteinhaltung von Asyl- und Migrationsgesetzen nicht als echte Bedrohung für das EU-Recht – ähnlich wie sie nach 2015/16 auch beim Zusammenbruch des Schengen-Systems untätig blieb. Wie Schade bereits in diesem Themenschwerpunkt diskutiert hat, haben mehrere Mitgliedstaaten die im Schengener Grenzkodex festgelegte Höchstdauer für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen nicht eingehalten, ohne dass die Kommission darauf reagierte .

Die Fälle, in denen die Kommission strengere Maßnahmen ergriffen hat, betreffen die üblichen Verdächtigen in Sachen Rechtsstaatlichkeit (siehe C-715/17, C-718/17 und C-719/17, Kommission gegen Polen, Ungarn und die Tschechische Republik; C-808/18, Kommission gegen Ungarn; C-821/19, Kommission gegen Ungarn und C-823/21, Kommission gegen Ungarn). Diese Vertragsverletzungsverfahren sind jedoch im Kontext allgemeiner Rechtsstaatlichkeitsprobleme in bestimmten Mitgliedstaaten zu sehen. Sie stellen keine eigenständige Handlungslinie der Kommission gegen Verstöße gegen das EU-Asyl- und Migrationsrecht dar.

Stattdessen hat die Kommission Verstöße gegen den geltenden Rechtsrahmen legitimiert, indem sie Gesetzesänderungen vorschlug, die den Maßnahmen entsprachen, die Mitgliedstaaten zur Umgehung des EU-Rechts ergriffen hatten. Ähnliches gilt für die Untätigkeit der Kommission angesichts der militarisierten Gewalt, der Flüchtlinge und Migrant:innen an den EU-Grenzen ausgesetzt sind. In einem völligen Wandel ihrer Rhetorik ab 2020 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über die Instrumentalisierung von Flüchtlingsströmen vorgelegt, mit dem sie die Pushbacks an der polnisch-weißrussischen Grenze legitimiert. Während der Krise an der griechisch-türkischen Landgrenze pries die Kommission solche Maßnahmen – also eine militarisierte Reaktion auf die Ankunft von Menschen an den EU-Grenzen – sogar als „Schutzschild“ für Europa (siehe jedoch die Rechtssache C-72/22 PPU, Valstybės sienos apsaugos tarnyba, in der der Gerichtshof inzwischen die vollständige Anwendung der Garantien des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gefordert hat).

Der Gerichtshof ist nicht auf der Höhe der Zeit

Der Gerichtshof der EU wird von Jurist:innen und Politikwissenschaftler:innen gleichermaßen mit großem Enthusiasmus studiert, da er beim Aufbau der Verfassungsarchitektur der EU eine zentrale Rolle gespielt hat. In vielen Urteilen hat der Gerichtshof über die Jahre hinweg das Ziel einer „immer engeren Union“ betont, um die europäische Integration auch über den ausdrücklichen Willen der Mitgliedstaaten bei der Aushandlung und Verabschiedung verschiedener EU-Rechtsinstrumente hinaus voranzutreiben.

Im Bereich Migration und Asyl hat der Vertrag von Lissabon dem Gerichtshof weitreichende Befugnisse zur gerichtlichen Überprüfung übertragen. Viele Kommentator:innen erwarteten deshalb, dass er die Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten in diesem Bereich mit der gleichen Strenge prüfen und so die weitere Integration fördern würde. In Wirklichkeit blieb der Gerichtshof in seinen Auslegungen jedoch sehr viel formalistischer.

Goldner Lang hat den Ansatz des Gerichtshofs als „juristischen Passivismus“ bezeichnet. Tatsächlich hatte der Gerichtshof bei vielen Gelegenheiten die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen und die verfassungsmäßigen Garantien der EU auch auf die europäische Asyl- und Migrationspolitik anzuwenden. Schließlich ist es nicht das erste Mal, dass EU-Institutionen und/oder Mitgliedstaaten in Krisenzeiten versuchen,  Maßnahmen außerhalb des Geltungsbereichs des EU-Rahmens zu ergreifen, um so die Garantien des EU-Verfassungsrechts zu umgehen. Während der Wirtschaftskrise entschied der Gerichtshof deshalb nach einer Reihe von Urteilen schließlich, dass die EU-Organe auch dann an die Charta gebunden sind, wenn sie außerhalb des EU-Rechtsrahmens handeln (C-8/15 P, Ledra Advertising gegen Kommission und EZB).

Bei der Überprüfung von EU-Maßnahmen im Bereich der Asyl- und Migrationspolitik, die ihm seit 2015/16 vorgelegt wurden, ging der Gerichtshof hingegen nicht annähernd so entschlossen vor: Für die Überprüfung des EU-Türkei-Abkommens erklärte er sich nicht zuständig, da es nicht als EU-Rechtsakt im Sinne von Art. 263 AEUV angesehen werden könne (siehe verbundene Rechtssachen C-208/17 P bis C-210/17 P, NF u.a./Europäischer Rat sowie für eine Analyse der Urteile des Gerichtshofs Carrera, den Hertog und Stefan). Ähnlich formalistisch war sein Ansatz im Fall der humanitären Visa (C-638/16 PPU, X und X gegen den belgischen Staat), in dem entschieden wurde, dass Visumanträge zum Zwecke der Asylsuche nicht in den Anwendungsbereich des EU-Rechts fallen (dazu kritisch Brouwer).

Ein letztes Beispiel für eine begrenzte gerichtliche Kontrolle mit erheblichen Auswirkungen auf die Menschenrechte betrifft die Tätigkeit der EU-Grenzschutzagentur Frontex. Grundrechtsverletzungen an den EU-Grenzen wurden umfassend dokumentiert (siehe hier, hier und hier) und führten zu einer Untersuchung durch das Europäische Parlament und das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung OLAF. Die Maßnahmen, die Frontex im Rahmen der verstärkten Verwaltungszusammenarbeit bei der Grenzverwaltung ergreift, haben zu Verantwortlichkeitslücken geführt, die von den Gerichten noch nicht geschlossen wurden (siehe auch Gkliati und Fink). Individualbeschwerden an den Gerichtshof unterliegen strengen Voraussetzungen, die den Rechtsweg gegen Grundrechtsverletzungen übermäßig erschweren. Eine Untätigkeitsklage gegen Frontex wurde bereits für unzulässig erklärt (T-282/21, SS und ST gegen Frontex), mehrere Schadensersatzklagen sind noch beim Gericht anhängig (T-136/22, Hamoudi gegen Frontex und T-600/21, WS u.a. gegen Frontex).

Schimmer der Hoffnung …

Eine oberflächliche Lektüre der einschlägigen Fachzeitschriften und Publikationen zum EU-Asyl- und Migrationsrecht zeichnet ein düsteres Bild von der Zukunft dieses Bereichs. Die Ausbreitung informeller Maßnahmen, die die verfassungsrechtlichen Garantien der EU umgehen, neue Vorschläge, die die Missachtung des EU-Rechts legitimieren, die Minimierung grundrechtlicher Standards – das alles deutet auf eine Desintegration hin. Gleichzeitig wird eine engere Verwaltungszusammenarbeit beim Grenzschutz angestrebt, ohne dass die notwendigen Garantien für eine gute Verwaltung und einen effektiven Schutz der Grundrechte geboten würden (siehe Tsourdi).

Der hoffnungsvollste Moment für die Zukunft des EU-Migrations- und Asylrechts ereignete sich im vergangenen Jahr, als infolge des russischen Angriffs auf die Ukraine die Richtlinie über vorübergehenden Schutz („Massenzustrom-Richtlinie“) aktiviert wurde. Obwohl die erstmalige Aktivierung der Richtlinie nicht ohne Kritik blieb, war sie ein willkommener Schritt der Hoffnung in Richtung einer neuen Solidarität in der EU und der Unterstützung schutzbedürftiger Personen.

… und anhaltende Desillusionierung

Die jüngste politische Einigung im Rat steht hingegen in krassem Gegensatz zur Reaktion auf die Fluchtbewegung aus der Ukraine. Der stark politisierte Charakter des Asyl- und Migrationsrechts der EU hat in Verbindung mit dem weit verbreiteten Euroskeptizismus und Populismus ein schwieriges Umfeld geschaffen, in dem die Versuche, eine Gesetzesreform voranzutreiben, letztlich nur zu weiteren Rückschritten führten.

Die Einigung der Mitgliedstaaten auf ein allgemeines Konzept für die Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement und die Verordnung über Asylverfahren ist nicht in der Lage, die Dysfunktionalität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems zu beheben. Der European Council on Refugees and Exiles hat bereits darauf hingewiesen, dass die erzielte Einigung die Schutzstandards senkt, da sie umfangreiche Grenzverfahren (und damit ein höheres Risiko von Inhaftierung und Zurückschiebung) vorsieht und „flexible“ Solidaritätsmechanismen ermöglicht.

Sollte das Abkommen nach den Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament ohne wesentliche Änderungen verabschiedet werden, bestünde die einzige Hoffnung für die Zukunft darin, dass sich der Gerichtshof bei der Auslegung der entsprechenden Rechtsakte stark auf die Grundrechtecharta stützt. Bis es dazu kommt, würden jedoch Jahre vergehen, während denen viele Geflüchtete und Migrant:innen erleben müssten, wie ihre Rechte beschnitten und verletzt werden. Zum jetzigen Zeitpunkt muss man sich deshalb die Frage stellen, wie viel ein gerichtlicher Akteur tun kann, um Grundrechtsgarantien in einem System wiederherzustellen, das gerade auf deren Umgehung angelegt ist.

Alezini Loxa ist Doktorandin an der Juristischen Fakultät der Universität Lund.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte, Manuel Müller.
Bilder: Bootsflüchtlinge: Mstyslav Chernov/Unframe [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons; Porträt Alezini Loxa: Stina Johansson / Lund University [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.