Donnerstag, 22. März 2018

Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1)

Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Stefan Seidendorf. (Zum Anfang der Serie.)

„Die Bedeutung der institutionellen Ausgestaltung der Kooperation kann kaum überschätzt werden.“
Im Gegensatz zu seinen Vorgängern und zu den meisten politischen Verantwortungsträgern in Europa hat der neue französische Präsident Emmanuel Macron seinen Wahlkampf mit einem emotionalen und glaubwürdigen Bekenntnis zur europäischen Einigung geführt. Dabei war dieser Bezug zu Europa Bekenntnis und Mittel zum Zweck zugleich. Durchaus zutreffend hatte Macron ja analysiert, dass das etablierte, am Links-Rechts-Konflikt ausgerichtete Parteiensystem Frankreichs zumindest überlagert wird vom Konflikt zwischen Pro- und Antieuropäern. Während sich Macron klar proeuropäisch positionierte, nutzte er dieses Bekenntnis zugleich instrumentell, um Wähler der gemäßigten Linken wie Rechten für sein entschieden proeuropäisches Programm zu gewinnen. Die Wette ging auf, und Macron gewann die Stichwahl gegen Marine Le Pen.

Macrons Bekenntnis verpflichtet auch Deutschland

Im Rahmen seiner Europarhetorik kommt dem deutsch-französischen Sonderverhältnis eine besondere Bedeutung zu. Es stellt einerseits die normative und geopolitische Konstante seines Europaentwurfs dar, andererseits benutzt es Macron, um die deutschen Partner ihrerseits zu einem öffentlichen Bekenntnis auf die Grundlagen der europäischen Integrationsordnung zu verpflichten. Daraus ergab sich in den letzten Monaten der Eindruck einer neuen Dynamik in den deutsch-französischen Beziehungen. Macron setzt darauf, durch das offensive Bekenntnis zum deutsch-französischen Sonderverhältnis die bisher aus französischer Sicht bestehende Blockadehaltung der deutschen Regierung in Fragen der EU- und Euro-Reform aufzubrechen.

In den nächsten Tagen und Wochen wird zu beobachten sein, wie weit diese neue Dynamik reicht. Wer sich nach den vielen Jahren des Zögerns endlich mit allen Konsequenzen zu einer stärker vergemeinschafteten Wirtschafts-, Sozial-, und Fiskalpolitik im Rahmen der Eurozone bekennt, wird definieren müssen, wie diese auszugestalten ist, wie Mehrheiten für diese Vorschläge in Deutschland und im Rahmen der Eurozone zu finden sind.

Deutsch-französische Sonderbeziehung

Für Deutschland kommt dabei der Beziehung zu Frankreich eine besondere Bedeutung zu. Die drei letzten Kriege haben deutlich gemacht, dass keines der beiden Länder auf Dauer groß genug ist, um das andere zu dominieren. Seit der Nachkriegszeit gelang stattdessen eine Einhegung des deutsch-französischen Konflikts im Rahmen der europäischen Integration. Die bilaterale Beziehung zeichnet sich seitdem einerseits durch ihre symbolische Überhöhung und institutionelle und vertragliche Absicherung aus, andererseits durch ein fortbestehendes Konfliktpotential zwischen zwei sehr unterschiedlichen Nachbarn.

In geopolitischen Konstanten („strukturalistisch“) gesprochen, ist es zunächst diese Kombination aus sehr unterschiedlichen Gesellschaftsentwürfen, Wirtschaftsordnungen und politischen Strukturen einerseits (historisch ja bisweilen sogar bewusst gegeneinander und in Abgrenzung voneinander konstruiert) und andererseits einem besonders intensiven nachbarschaftlichen Verhältnis, das die Sonderbeziehung definiert. Diese besteht heute im andauernden Prozess der konstruktiven Kompromisssuche zwischen zwei Ländern, von denen jedes zu schwach ist, den anderen dauerhaft zu dominieren, die wegen ihrer intensiven Kontakte aber auch darauf angewiesen sind, die vorhandenen Interessengegensätze zu minimieren und Kompromissen zuzuführen.

Unterschiede bleiben bestehen

Seit der Nachkriegszeit kommen zu den schon immer intensiven kulturellen und politischen (im Guten wie im Schlechten) Beziehungen die institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Kontakte (Jugendaustausch, Städtepartnerschaften, Deutsch-Französische Gesellschaften…), deren Rolle und Bedeutung im Rahmen des Elysée-Vertrags anerkannt wurde und die auch weiterhin eine wichtige Rolle bei der Gestaltung der Beziehung spielen. Seit dem Elysée-Vertrag sind sich die beiden Länder auch gegenseitig jeweils die wichtigsten Wirtschaftspartner – seit einigen Jahren mit abnehmender Bedeutung für Deutschland, mit noch wachsender für Frankreich.

Daneben bestehen aber grundlegende Unterschiede und bisweilen sogar strukturelle Differenzen fort – wie zuletzt im Streit um die richtige Finanz- und Fiskalpolitik im Euroraum deutlich geworden ist. Diese machen eine Fusion oder eine Integration der beiden Länder, im Sinne der Angleichung tiefreichender gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und politischer Strukturen, schwierig bis unmöglich.

Einfacher ausgedrückt, wird auf mittel- bis langfristige Sicht Deutschland Deutschland und Frankreich Frankreich bleiben. Es geht also eher darum, Kooperation in denjenigen Politikbereichen erfolgreich zu organisieren, die keines der beiden Länder autonom entwickeln kann und die durch gegenseitige Abhängigkeiten gekennzeichnet sind. Dabei müssen die vorhandenen Unterschiede ausgehalten werden.

Andersartigkeit akzeptieren

Genau aus dieser Doppelkonstellation, aus sehr intensiven Beziehungen und gegenseitigen Abhängigkeiten bei gleichzeitig fortbestehenden großen Differenzen, erwächst ein Konfliktpotential, das historisch zu Leid und Zerstörung zwischen den beiden Ländern geführt hatte. Nach dem Zweiten Weltkrieg wandelten sich die Beziehungen grundlegend. Durch die erfolgreiche Einhegung des deutsch-französischen Konflikts im Rahmen des europäischen Integrationsprojekts wurden die bilateralen Beziehungen wesentlich intensiviert. Dadurch veränderte sich der Grundkonflikt zwischen Frankreich und Deutschland in vielen Bereichen völlig (beispielsweise gehören beide nun denselben Systemen kollektiver Sicherheit an). Das durch die strukturellen Unterschiede zwischen den beiden Staaten begründete Konfliktpotential verschwindet deshalb aber nicht völlig.

Man kann sogar argumentieren, dass seitdem der besondere Mehrwert der bilateralen Beziehung gerade in der Gegensätzlichkeit bei gleichzeitiger Nähe und Intensität der Kontakte liegt – dies erlaubt (und benötigt, um erfolgreich zu kooperieren) eine Reflexion über das „Selbst“ und eine Auseinandersetzung mit dem „Anderen“, die durch Respekt und Akzeptanz des Gegenübers gekennzeichnet ist.

Beides – die Fähigkeit, sich selbst in Frage zu stellen, und die Bereitschaft, Differenz und Andersartigkeit als legitim zu akzeptieren – sind Kardinaltugenden, die die europäische Integration erst ermöglicht haben. Wenn sich Frankreich und Deutschland bis heute gerne als „Motor“ der EU inszenieren, dann findet dieser Anspruch seine normative Begründung in der Beachtung dieser Grundhaltung.

Begründung eines gemeinsamen Führungsanspruchs

Die Begründung des gemeinsamen Führungsanspruchs liegt also weder in der geographischen, wirtschaftlichen oder demographischen Größe dieser beiden Länder, die keinem der beiden alleine erlauben würden, den Kontinent auf Dauer zu stabilisieren und als Hegemon zu führen. Alle diesbezüglichen Versuche in der Vergangenheit sind bekanntermaßen sehr schnell an ihre Grenzen gestoßen, und dies gilt auch weiterhin.

Gemeinsam haben die beiden Länder allerdings das Potential, den Kontinent zu stabilisieren – als stärkste Volkswirtschaften, bevölkerungsreichste Staaten und ressourcen- und flächenmäßig größte Mitgliedsländer der EU und der Eurozone. Diesem realistischen Argument fehlt jedoch ein normativer Überbau, der begründen würde, warum die anderen europäischen Länder eine solche Vorherrschaft akzeptieren sollten und sogar konstruktiv daran mitwirken würden.

Stellvertreterkompromisse werden schwieriger

Frankreich und Deutschland können legitimerweise aus zwei Gründen zum „Motor“ des Integrationsprozesses werden. Der eine liegt in ihrem Konfliktpotential und den heute bestehenden Möglichkeiten zu seiner Überwindung: Beide Länder haben im Laufe der Integrationsgeschichte häufig entgegengesetzte Positionen eingenommen. Geschah dies in politischen Streitfragen, die für die ganze EU und alle Mitgliedstaaten von Relevanz waren, dann war ein Kompromiss zwischen Frankreich und Deutschland häufig als Stellvertreterkompromiss auch für die anderen Mitgliedsländer akzeptabel – entweder im französischen oder im deutschen „Lager“, gegebenenfalls durch Seitzahlungen oder Paketlösungen von der Sinnhaftigkeit eines deutsch-französisch vorverhandelten Kompromisses überzeugt.

Logischerweise nimmt mit der Zunahme der EU-Mitglieder auch die Anzahl an möglichen Konfliktlinien zu, und es kommt immer seltener zu Kombinationen, in denen sich die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Positionen alle mehr oder weniger auf eine einzige europäische Spaltungslinie reduzieren lassen, in der sich gleichzeitig Frankreich und Deutschland gegenüberstehen. Aus diesem Grund wird es immer öfter notwendig und sinnvoll sein, das „Paar“ um einen weiteren Partner zu erweitern. Dies ist jedoch leichter gesagt als getan.

Starke Institutionalisierung

Der zweite erwähnte Grund, warum Frankreich und Deutschland als „Motor“ des Integrationsprozesses wirken konnten, ist institutioneller Natur. Nur diese beiden Länder sind durch bilaterale Verträge nicht nur in der Lage, sondern vertraglich verpflichtet, ihre Konflikte und unterschiedlichen Positionen in permanentem Austausch abzugleichen und anzunähern.

Das alleine ergibt noch keinen deutsch-französischen Kompromiss, sondern nur die Grundlage dafür. Die verschiedenen Arbeitsgruppen und Gremien, die die deutsch-französischen Gipfel im Rahmen des Elysée-Vertrags vor- und nachbereiten, tagen quasi permanent. Sie sind jedoch lediglich das Getriebe. Erst wenn der politische Gestaltungswille auf höchster Ebene dazu kommt, ist Benzin im Tank und können die vorhandenen Instrumente in tatsächlich gestalterischer Weise für konstruktive Lösungen mit europäischem Mehrwert genutzt werden.

Institutionalisierung macht Zusammenarbeit politisch opportuner

Der Elysée-Vertrag und die darum herum entstandenen Instrumente der deutsch-französischen Kooperation verändern das institutionelle Umfeld der bilateralen deutsch-französischen Beziehung dahingehend, dass es für eine Bundeskanzlerin oder einen französischen Präsidenten auch kurzfristig naheliegender und politisch opportuner wird, sich die im deutsch-französischen Verhältnis vorgesehenen Kooperationsnormen anzueignen, als die gegenteilige Haltung einzunehmen. Je verbindlicher die vertraglichen und institutionellen Grundlagen der Kooperation sind, umso eindeutiger fällt dieses Kosten-Nutzen-Kalkül aus. Je unverbindlicher die Vertragsgrundlagen sind, umso weniger eindeutig fällt die Nutzenfunktion zugunsten einer engen Abstimmung mit Frankreich bzw. Deutschland aus.

Dies ist einer der Gründe, warum das vertraglich sehr unverbindlich ausgestaltete „Weimarer Dreieck“ nie die Bedeutung und Rolle der deutsch-französischen Partnerschaft erlangen konnte. „Flexibel“ und wenig verbindlich ausgestaltet, ermöglicht es im Prinzip eine unkomplizierte politische Absprache, ohne langen Verwaltungsvor- oder -nachlauf. Aber gerade diese Flexibilität bedeutet, dass meistens mindestens eine der drei Parteien gerade nicht disponibel ist beziehungsweise ein Engagement für (innenpolitisch) wenig opportun hält.

Italien als dritter Partner?

Würde das deutsch-französische Paar nun um einen dritten Partner erweitert, so wäre eine der dringlichen Aufgaben, diesen Partner auch vertraglich in die gemeinsame Beziehung einzubinden und die entsprechenden Einschränkungen der Handlungsfreiheit gegenseitig zu akzeptieren. Von Seiten der deutschen Bundesregierung sind im letzten Jahrzehnt eher wenige Initiativen in diese Richtung überliefert. Die neue französische Regierung verhandelt übrigens gerade einen an den Elysée-Vertrag angelehnten Partnerschafts- und Freundschaftsvertrag mit Italien, dessen strategischer Hintersinn nicht zuletzt eine Erweiterung der Zweierbeziehung sein dürfte.

Damit ein erweitertes Bündnis jedoch dieselbe strukturierende Rolle im Hinblick auf die innereuropäische Kompromisssuche spielen könnte, müssten auch die zu überwindenden Konflikte einen Gegensatz zwischen jeweils immer denselben drei Ländern formieren, der dabei gleichzeitig für die gesamte EU von Bedeutung ist. Polen wäre unter diesem Gesichtspunkt ein näherliegender Partner als Italien. Als „mittelgroßer“ EU-Staat hätten seine Entscheidungen (und Kompromisse) zumindest bei den osteuropäischen Mitgliedstaaten ein strukturierendes Gewicht. Es fehlt heute jedoch am politischen Willen der regierenden Eliten, sich auf eine so enge Bindung an Frankreich und Deutschland einzulassen – ganz zu schweigen von der Bereitschaft der französischen oder deutschen Regierung, Polen dann in diesem Rahmen als gleichberechtigten Partner aufzuwerten und anzuerkennen.

Kurzfristig ist die deutsch-französische Beziehung alternativlos

Gleichzeitig ist das strukturelle Gewicht Italiens für die Stabilität Europas kaum zu unterschätzen. Ein italienischer Staatsbankrott wäre mit den vorhandenen Instrumenten im Rahmen der Eurozone nicht zu bewältigen. Er wäre gleichbedeutend mit dem Ende der Eurozone und der europäischen Integration, wie wir sie heute kennen. Die enge institutionelle Anbindung Italiens, insbesondere auch auf der administrativen Ebene, über die politischen Gipfeltreffen hinaus, würde hier einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung leisten.

Doch angesichts der unübersichtlichen und schwierigen Situation nach den italienischen Wahlen, die die tiefreichende Spaltung des Landes in Europafragen ausdrückt, bleiben solche Überlegungen vorerst Spekulation. So ist die über lange Zeit gewachsene und institutionell abgesicherte Sonderbeziehung mit Frankreich derzeit jedenfalls alternativlos, sollen wichtige Reformimpulse für die EU und die Eurozone noch vor den Europawahlen 2019 auf den Weg gebracht werden.

Durch die EU werden Deutschland und Frankreich glaubwürdig

Die Bedeutung der institutionellen Ausgestaltung der Kooperation kann also kaum überschätzt werden. Dies gilt dabei nicht nur auf der bilateralen Ebene. Damit ein in den deutsch-französischen Instanzen ausgehandelter Kompromiss als europaweiter Stellvertreterkompromiss wirken kann und von den anderen Mitgliedsländern als legitim anerkannt wird, benötigen diese eine Garantie vonseiten der beiden größten Mitgliedstaten, dass ihr Kompromiss nicht zu Lasten der anderen Staaten geht. Frankreich und Deutschland müssen glaubhaft vermitteln, dass sie selbst, auch unter veränderten Rahmenbedingungen, bereit sind, sich diesem Kompromiss zu unterwerfen.

Im Rahmen der EU wird diese Garantie im Allgemeinen durch die Übertragung von Sanktionsmechanismen an die Gemeinschaftsinstitutionen gewährleistet. Indem alle, auch die beiden größeren Staaten, akzeptieren, dass ihr Verhalten vor dem Europäischen Gerichtshof Bestand haben muss, und indem sie die Kommission als übernationales, neutrales Organ akzeptieren (was nicht bedeutet, dass nicht versucht würde, über die nationalen Kommissare Einfluss auf ihre Entscheidungen zu nehmen), geben sie den anderen Mitgliedstaaten gegenüber zu erkennen, dass sie sich an die gemeinsamen Regeln halten werden.

Sie streben dann eben keine Dominanz oder Hegemonie an, sondern eine multilaterale Ordnung, in der stark institutionalisierte und formalisierte Beziehungen „Rechtsstaatlichkeit“ und die Regelüberwachung und -einhaltung ermöglichen, ein Novum in den internationalen und zwischenstaatlichen Beziehungen.

Weil es Frankreich ist“?

Diese Perspektive auf den deutsch-französischen Motor und die Funktionsweise der Gemeinschaftsinstitutionen macht deutlich, wie fatal das Bonmot Jean-Claude Junckers zur nicht erfolgten Sanktionierung Frankreichs im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes war. Frankreich entgehe der Strafe, so Juncker, „weil es Frankreich ist“ (1. Juni 2016). Damit drückte der Kommissionspräsident jedoch nur die politische Realität aus.

Seit im ersten Defizitverfahren, das die Kommission (2004) gegen Deutschland eröffnet hatte, die damalige enge Zusammenarbeit zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder und Staatspräsident Jacques Chirac dafür gesorgt hatte, dass zunächst Deutschland, kurz darauf Frankreich der „Strafe“ entging, war der tatsächliche Wert des Stabilitäts- und Wachstumspaktes für alle beteiligten Mitgliedstaaten klar.

Führungsanspruch und Selbstbindung

Erst die glaubwürdige Selbstbindung der beiden potentiellen Hegemonen erlaubt es den anderen, kleineren Mitgliedstaaten, sich ihrerseits zu binden und bestimmte Souveränitätsrechte gemeinsam auszuüben, einzelstaatliche Macht also ein Stück weit aufzugeben. In den Hochphasen der europäischen Vergemeinschaftung, in den fünfziger und achtziger Jahren, gelang es den politischen Verantwortlichen in Frankreich und Deutschland, ihren gemeinsam abgestimmten politischen Führungsanspruch in Europa zu kombinieren mit einer Agenda, die eine glaubhafte Selbstbindung der beiden Gründerstaaten vermittelte.

Diese Konstellation, in Verbindung mit einem starken Kommissionspräsidenten, der die deutsch-französischen Kompromisse in europäische Politik überführt, bleibt auch heute noch eine zentrale Grundvoraussetzung, um die EU erfolgreich weiterzuentwickeln.


Bilder: Axel Magard [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Stefan Seidendorf (alle Rechte vorbehalten).

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