Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und
Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Stefan Seidendorf. (Zum Anfang der Serie.)
Im
Gegensatz zu seinen Vorgängern und zu den meisten politischen
Verantwortungsträgern in Europa hat der neue französische Präsident
Emmanuel Macron seinen Wahlkampf mit einem emotionalen und
glaubwürdigen Bekenntnis zur europäischen Einigung geführt. Dabei
war dieser Bezug zu Europa Bekenntnis und Mittel zum Zweck zugleich.
Durchaus zutreffend hatte Macron ja analysiert, dass das etablierte,
am Links-Rechts-Konflikt ausgerichtete Parteiensystem Frankreichs
zumindest überlagert wird vom Konflikt zwischen Pro- und
Antieuropäern. Während sich Macron klar proeuropäisch
positionierte, nutzte er dieses Bekenntnis zugleich instrumentell, um
Wähler der gemäßigten Linken wie Rechten für sein entschieden
proeuropäisches Programm zu gewinnen. Die Wette ging auf, und Macron
gewann die Stichwahl gegen Marine Le Pen.
Macrons
Bekenntnis verpflichtet auch Deutschland
Im
Rahmen seiner Europarhetorik kommt dem deutsch-französischen
Sonderverhältnis eine besondere Bedeutung zu. Es stellt einerseits
die normative und geopolitische Konstante seines Europaentwurfs dar,
andererseits benutzt es Macron, um die deutschen Partner ihrerseits
zu einem öffentlichen Bekenntnis auf die Grundlagen der europäischen
Integrationsordnung zu verpflichten. Daraus ergab sich in den letzten
Monaten der Eindruck einer neuen Dynamik in den deutsch-französischen
Beziehungen. Macron setzt darauf, durch das offensive Bekenntnis zum
deutsch-französischen Sonderverhältnis die bisher aus französischer
Sicht bestehende Blockadehaltung der deutschen Regierung in Fragen
der EU- und Euro-Reform aufzubrechen.
In
den nächsten Tagen und Wochen wird zu beobachten sein, wie weit
diese neue Dynamik reicht. Wer sich nach den vielen Jahren des
Zögerns endlich mit allen Konsequenzen zu einer stärker
vergemeinschafteten Wirtschafts-, Sozial-, und Fiskalpolitik im
Rahmen der Eurozone bekennt, wird definieren müssen, wie diese
auszugestalten ist, wie Mehrheiten für diese Vorschläge in
Deutschland und im Rahmen der Eurozone zu finden sind.
Deutsch-französische
Sonderbeziehung
Für
Deutschland kommt dabei der Beziehung zu Frankreich eine besondere
Bedeutung zu. Die drei letzten Kriege haben deutlich gemacht, dass
keines der beiden Länder auf Dauer groß genug ist, um das andere zu
dominieren. Seit der Nachkriegszeit gelang stattdessen eine Einhegung
des deutsch-französischen Konflikts im Rahmen der europäischen
Integration. Die bilaterale Beziehung zeichnet sich seitdem
einerseits durch ihre symbolische Überhöhung und institutionelle
und vertragliche Absicherung aus, andererseits durch ein
fortbestehendes Konfliktpotential zwischen zwei sehr
unterschiedlichen Nachbarn.
In
geopolitischen Konstanten („strukturalistisch“) gesprochen, ist
es zunächst diese Kombination aus sehr unterschiedlichen
Gesellschaftsentwürfen, Wirtschaftsordnungen und politischen
Strukturen einerseits (historisch ja bisweilen sogar bewusst
gegeneinander und in Abgrenzung voneinander konstruiert) und
andererseits einem besonders intensiven nachbarschaftlichen
Verhältnis, das die Sonderbeziehung definiert. Diese besteht heute
im andauernden Prozess der konstruktiven Kompromisssuche zwischen
zwei Ländern, von denen jedes zu schwach ist, den anderen dauerhaft
zu dominieren, die wegen ihrer intensiven Kontakte aber auch darauf
angewiesen sind, die vorhandenen Interessengegensätze zu minimieren
und Kompromissen zuzuführen.
Unterschiede
bleiben bestehen
Seit
der Nachkriegszeit kommen zu den schon immer intensiven kulturellen
und politischen (im Guten wie im Schlechten) Beziehungen die
institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Kontakte
(Jugendaustausch, Städtepartnerschaften, Deutsch-Französische
Gesellschaften…), deren Rolle und Bedeutung im Rahmen des
Elysée-Vertrags anerkannt wurde und die auch weiterhin eine wichtige
Rolle bei der Gestaltung der Beziehung spielen. Seit dem
Elysée-Vertrag sind sich die beiden Länder auch gegenseitig jeweils
die wichtigsten Wirtschaftspartner – seit einigen Jahren mit
abnehmender Bedeutung für Deutschland, mit noch wachsender für
Frankreich.
Daneben
bestehen aber grundlegende Unterschiede und bisweilen sogar
strukturelle Differenzen fort – wie zuletzt im Streit um die
richtige Finanz- und Fiskalpolitik im Euroraum deutlich geworden ist.
Diese machen eine Fusion oder eine Integration der beiden Länder, im
Sinne der Angleichung tiefreichender gesellschaftlicher,
wirtschaftlicher und politischer Strukturen, schwierig bis unmöglich.
Einfacher
ausgedrückt, wird auf mittel- bis langfristige Sicht Deutschland
Deutschland und Frankreich Frankreich bleiben. Es geht also eher
darum, Kooperation in denjenigen Politikbereichen erfolgreich zu
organisieren, die keines der beiden Länder autonom entwickeln kann
und die durch gegenseitige Abhängigkeiten gekennzeichnet sind. Dabei
müssen die vorhandenen Unterschiede ausgehalten werden.
Andersartigkeit
akzeptieren
Genau
aus dieser Doppelkonstellation, aus sehr intensiven Beziehungen und
gegenseitigen Abhängigkeiten bei gleichzeitig fortbestehenden großen
Differenzen, erwächst ein Konfliktpotential, das historisch zu Leid
und Zerstörung zwischen den beiden Ländern geführt hatte. Nach dem
Zweiten Weltkrieg wandelten sich die Beziehungen grundlegend. Durch
die erfolgreiche Einhegung des deutsch-französischen Konflikts im
Rahmen des europäischen Integrationsprojekts wurden die bilateralen
Beziehungen wesentlich intensiviert. Dadurch veränderte sich der
Grundkonflikt zwischen Frankreich und Deutschland in vielen Bereichen
völlig (beispielsweise
gehören beide nun denselben Systemen kollektiver Sicherheit an). Das
durch die strukturellen Unterschiede zwischen den beiden Staaten
begründete Konfliktpotential
verschwindet deshalb aber nicht völlig.
Man
kann sogar argumentieren, dass seitdem der besondere Mehrwert der
bilateralen Beziehung gerade
in
der Gegensätzlichkeit bei gleichzeitiger Nähe und Intensität der
Kontakte liegt – dies erlaubt (und benötigt, um erfolgreich zu
kooperieren) eine Reflexion über das „Selbst“ und eine
Auseinandersetzung mit dem „Anderen“, die durch Respekt und
Akzeptanz des Gegenübers gekennzeichnet ist.
Beides
– die Fähigkeit, sich selbst in Frage zu stellen, und die
Bereitschaft, Differenz und Andersartigkeit als legitim zu
akzeptieren – sind Kardinaltugenden, die die europäische
Integration erst ermöglicht haben. Wenn sich Frankreich und
Deutschland bis heute gerne als „Motor“ der EU inszenieren, dann
findet dieser Anspruch seine normative Begründung in der Beachtung
dieser Grundhaltung.
Begründung
eines gemeinsamen Führungsanspruchs
Die
Begründung des gemeinsamen Führungsanspruchs liegt also weder in
der geographischen, wirtschaftlichen oder demographischen Größe
dieser beiden Länder, die keinem der beiden alleine erlauben würden,
den Kontinent auf Dauer zu stabilisieren und als Hegemon zu führen.
Alle diesbezüglichen Versuche in der Vergangenheit sind
bekanntermaßen sehr schnell an ihre Grenzen gestoßen, und dies gilt
auch weiterhin.
Gemeinsam
haben die beiden Länder allerdings das Potential, den Kontinent zu
stabilisieren – als stärkste Volkswirtschaften,
bevölkerungsreichste Staaten und ressourcen- und flächenmäßig
größte Mitgliedsländer der EU und der Eurozone. Diesem
realistischen Argument fehlt jedoch ein normativer Überbau, der
begründen würde, warum
die
anderen europäischen Länder eine solche Vorherrschaft akzeptieren
sollten und sogar konstruktiv daran mitwirken würden.
Stellvertreterkompromisse werden schwieriger
Frankreich
und Deutschland können legitimerweise aus zwei Gründen zum „Motor“
des Integrationsprozesses werden. Der eine liegt in ihrem
Konfliktpotential und den heute bestehenden Möglichkeiten zu seiner
Überwindung: Beide Länder haben im Laufe der Integrationsgeschichte
häufig entgegengesetzte Positionen eingenommen. Geschah dies in
politischen Streitfragen, die für die ganze EU und alle
Mitgliedstaaten von Relevanz waren, dann war ein Kompromiss zwischen
Frankreich und Deutschland häufig als Stellvertreterkompromiss auch
für die anderen Mitgliedsländer akzeptabel – entweder im
französischen oder im deutschen „Lager“, gegebenenfalls durch
Seitzahlungen oder Paketlösungen von der Sinnhaftigkeit eines
deutsch-französisch vorverhandelten Kompromisses überzeugt.
Logischerweise
nimmt mit der Zunahme der EU-Mitglieder auch die Anzahl an möglichen
Konfliktlinien zu, und es kommt immer seltener zu Kombinationen, in
denen sich die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Positionen alle
mehr oder weniger auf eine einzige europäische Spaltungslinie
reduzieren lassen, in der sich gleichzeitig Frankreich und
Deutschland gegenüberstehen. Aus diesem Grund wird es immer öfter
notwendig und sinnvoll sein, das „Paar“ um einen weiteren Partner
zu erweitern. Dies ist jedoch leichter gesagt als getan.
Starke Institutionalisierung
Der
zweite erwähnte Grund, warum Frankreich und Deutschland als „Motor“
des Integrationsprozesses wirken konnten, ist institutioneller Natur.
Nur diese beiden Länder sind durch bilaterale Verträge nicht nur in
der Lage, sondern vertraglich verpflichtet, ihre Konflikte und
unterschiedlichen Positionen in permanentem Austausch abzugleichen
und anzunähern.
Das
alleine ergibt noch keinen deutsch-französischen Kompromiss, sondern
nur die Grundlage dafür. Die verschiedenen Arbeitsgruppen und
Gremien, die die deutsch-französischen Gipfel im Rahmen des
Elysée-Vertrags vor- und nachbereiten, tagen quasi permanent. Sie
sind jedoch lediglich das Getriebe. Erst wenn der politische
Gestaltungswille auf höchster Ebene dazu kommt, ist Benzin im Tank
und können die vorhandenen Instrumente in tatsächlich
gestalterischer Weise für konstruktive Lösungen mit europäischem
Mehrwert genutzt werden.
Institutionalisierung
macht Zusammenarbeit politisch opportuner
Der
Elysée-Vertrag und die darum herum entstandenen Instrumente der
deutsch-französischen Kooperation verändern das institutionelle
Umfeld der bilateralen deutsch-französischen Beziehung dahingehend,
dass es für eine Bundeskanzlerin oder einen französischen
Präsidenten auch kurzfristig naheliegender und politisch opportuner
wird, sich die im deutsch-französischen Verhältnis vorgesehenen
Kooperationsnormen anzueignen, als die gegenteilige Haltung
einzunehmen. Je verbindlicher die vertraglichen und institutionellen
Grundlagen der Kooperation sind, umso eindeutiger fällt dieses
Kosten-Nutzen-Kalkül aus. Je unverbindlicher die Vertragsgrundlagen
sind, umso weniger eindeutig fällt die Nutzenfunktion zugunsten
einer engen Abstimmung mit Frankreich bzw. Deutschland aus.
Dies
ist einer der Gründe, warum das vertraglich sehr unverbindlich
ausgestaltete „Weimarer Dreieck“ nie die Bedeutung und Rolle der
deutsch-französischen Partnerschaft erlangen konnte. „Flexibel“
und wenig verbindlich ausgestaltet, ermöglicht es im Prinzip eine
unkomplizierte politische Absprache, ohne langen Verwaltungsvor- oder
-nachlauf. Aber gerade diese Flexibilität bedeutet, dass meistens
mindestens eine der drei Parteien gerade nicht disponibel ist
beziehungsweise ein Engagement für (innenpolitisch) wenig opportun
hält.
Italien
als dritter Partner?
Würde
das deutsch-französische Paar nun um einen dritten Partner
erweitert, so wäre eine der dringlichen Aufgaben, diesen Partner
auch vertraglich in die gemeinsame Beziehung einzubinden und die
entsprechenden Einschränkungen der Handlungsfreiheit gegenseitig zu
akzeptieren. Von Seiten der deutschen Bundesregierung sind im letzten
Jahrzehnt eher wenige Initiativen in diese Richtung überliefert. Die
neue französische Regierung verhandelt übrigens gerade einen an den
Elysée-Vertrag angelehnten Partnerschafts- und Freundschaftsvertrag
mit Italien, dessen strategischer Hintersinn nicht zuletzt eine
Erweiterung der Zweierbeziehung sein dürfte.
Damit
ein erweitertes Bündnis jedoch dieselbe strukturierende Rolle im
Hinblick auf die innereuropäische Kompromisssuche spielen könnte,
müssten auch die zu überwindenden Konflikte einen Gegensatz
zwischen jeweils immer denselben drei Ländern formieren, der dabei
gleichzeitig für die gesamte EU von Bedeutung ist. Polen wäre unter
diesem Gesichtspunkt ein näherliegender Partner als Italien. Als
„mittelgroßer“ EU-Staat hätten seine Entscheidungen (und
Kompromisse) zumindest bei den osteuropäischen Mitgliedstaaten ein
strukturierendes Gewicht. Es fehlt heute jedoch am politischen Willen
der regierenden Eliten, sich auf eine so enge Bindung an Frankreich
und Deutschland einzulassen – ganz zu schweigen von der
Bereitschaft der französischen oder deutschen Regierung, Polen dann
in diesem Rahmen als gleichberechtigten Partner aufzuwerten und
anzuerkennen.
Kurzfristig
ist die deutsch-französische Beziehung alternativlos
Gleichzeitig
ist das strukturelle Gewicht Italiens für die Stabilität Europas
kaum zu unterschätzen. Ein italienischer Staatsbankrott wäre mit
den vorhandenen Instrumenten im Rahmen der Eurozone nicht zu
bewältigen. Er wäre gleichbedeutend mit dem Ende der Eurozone und
der europäischen Integration, wie wir sie heute kennen. Die enge
institutionelle Anbindung Italiens, insbesondere auch auf der
administrativen Ebene, über die politischen Gipfeltreffen hinaus,
würde hier einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung leisten.
Doch
angesichts der unübersichtlichen und schwierigen Situation nach den
italienischen Wahlen, die die tiefreichende Spaltung des Landes in
Europafragen ausdrückt, bleiben solche Überlegungen vorerst
Spekulation. So ist die über lange Zeit gewachsene und
institutionell abgesicherte Sonderbeziehung mit Frankreich derzeit
jedenfalls alternativlos, sollen wichtige Reformimpulse für die EU
und die Eurozone noch vor den Europawahlen 2019 auf den Weg gebracht
werden.
Durch die EU werden Deutschland und Frankreich glaubwürdig
Die
Bedeutung der institutionellen Ausgestaltung der Kooperation kann
also kaum überschätzt werden. Dies gilt dabei nicht nur auf der
bilateralen Ebene. Damit ein in den deutsch-französischen Instanzen
ausgehandelter Kompromiss als europaweiter Stellvertreterkompromiss
wirken kann und von den anderen Mitgliedsländern als legitim
anerkannt wird, benötigen diese eine Garantie vonseiten der beiden
größten Mitgliedstaten, dass ihr Kompromiss nicht zu Lasten der
anderen Staaten geht. Frankreich und Deutschland müssen glaubhaft
vermitteln, dass sie selbst, auch unter veränderten
Rahmenbedingungen, bereit sind, sich diesem Kompromiss zu
unterwerfen.
Im
Rahmen der EU wird diese Garantie im Allgemeinen durch die
Übertragung von Sanktionsmechanismen an die
Gemeinschaftsinstitutionen gewährleistet. Indem alle, auch die
beiden größeren Staaten, akzeptieren, dass ihr Verhalten vor dem
Europäischen Gerichtshof Bestand haben muss, und indem sie die
Kommission als übernationales, neutrales Organ akzeptieren (was
nicht bedeutet, dass nicht versucht würde, über die nationalen
Kommissare Einfluss auf ihre Entscheidungen zu nehmen), geben sie den
anderen Mitgliedstaaten gegenüber zu erkennen, dass sie sich an die
gemeinsamen Regeln halten werden.
Sie
streben dann eben keine
Dominanz oder Hegemonie an, sondern eine multilaterale Ordnung, in
der stark institutionalisierte und formalisierte Beziehungen
„Rechtsstaatlichkeit“ und die Regelüberwachung und -einhaltung
ermöglichen, ein Novum in den internationalen und
zwischenstaatlichen Beziehungen.
„Weil
es Frankreich ist“?
Diese
Perspektive auf den deutsch-französischen Motor und die
Funktionsweise der Gemeinschaftsinstitutionen macht deutlich, wie
fatal das Bonmot Jean-Claude Junckers zur nicht erfolgten
Sanktionierung Frankreichs im Rahmen des Stabilitäts- und
Wachstumspaktes war. Frankreich entgehe der Strafe, so Juncker, „weil
es Frankreich ist“ (1. Juni 2016). Damit drückte der Kommissionspräsident jedoch nur
die politische Realität aus.
Seit
im ersten Defizitverfahren, das die Kommission (2004) gegen
Deutschland eröffnet hatte, die damalige enge Zusammenarbeit
zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder und Staatspräsident Jacques
Chirac dafür gesorgt hatte, dass zunächst Deutschland, kurz darauf
Frankreich der „Strafe“ entging, war der tatsächliche Wert des
Stabilitäts- und Wachstumspaktes für alle beteiligten
Mitgliedstaaten klar.
Führungsanspruch
und Selbstbindung
Erst
die glaubwürdige Selbstbindung der beiden potentiellen Hegemonen
erlaubt es den anderen, kleineren Mitgliedstaaten, sich ihrerseits zu
binden und bestimmte Souveränitätsrechte gemeinsam auszuüben,
einzelstaatliche Macht also ein Stück weit aufzugeben. In den
Hochphasen der europäischen Vergemeinschaftung, in den fünfziger
und achtziger Jahren, gelang es den politischen Verantwortlichen in
Frankreich und Deutschland, ihren gemeinsam abgestimmten politischen
Führungsanspruch in Europa zu kombinieren mit einer Agenda, die eine
glaubhafte Selbstbindung der beiden Gründerstaaten vermittelte.
Diese
Konstellation, in Verbindung mit einem starken
Kommissionspräsidenten, der die deutsch-französischen Kompromisse
in europäische Politik überführt, bleibt auch heute noch eine
zentrale Grundvoraussetzung, um die EU erfolgreich
weiterzuentwickeln.
Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU
1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]
1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]
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