Montag, 5. März 2018

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der Europäischen Union: Serienauftakt

Als Helmut Kohl und François Mitterrand sich die Hände reichten, hatten es Deutschland und Frankreich in Europa noch leichter.
In ihrem neuen Koalitionsvertrag lassen CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE) keinen Zweifel daran, welches Land sie als den wichtigsten Partner der Bundesregierung in Europa ansehen. „Die Erneuerung der EU“, so heißt es darin, „wird nur gelingen, wenn Deutschland und Frankreich mit ganzer Kraft gemeinsam dafür arbeiten.“ Die beiden Regierungen sollen „gemeinsame Positionen möglichst zu allen wichtigen Fragen der europäischen und internationalen Politik entwickeln“. Wenn darüber keine gesamteuropäische Einigkeit zu erzielen ist, sollen sie in kleinem Kreis „vorangehen“. Und um diese enge Partnerschaft auch institutionell zu untermauern, ist ein „neuer Élysée-Vertrag“ geplant, der auf das bis heute gültige Freundschaftsabkommen von 1963 aufbaut und „insbesondere auch die europapolitische Zusammenarbeit weiter stärken sollte“.

Die Botschaft hinter diesen Ankündigungen ist klar: Der deutsch-französische Motor soll zu alter Hochform auflaufen. Wenn im Westen der Brexit naht, im Osten über die Rechtsstaatlichkeit gestritten werden muss und der Süden bis heute mit den politischen Folgeschäden der Eurokrise zu kämpfen hat, dann soll wenigstens das Duo in der Mitte des Kontinents für Stabilität sorgen und das Schiff der Europäischen Union auf Kurs halten – so wie es das auch in der Vergangenheit noch in jeder Krise der europäischen Integration getan hat.

Kein anderes Länderpaar hat die EU so stark geprägt

Tatsächlich gibt es kein anderes Länderpaar, das die Entwicklung des europäischen Einigungsprozesses so stark geprägt hat wie Deutschland und Frankreich. Beispielhaft lässt sich das an einer Reihe von Politikern verdeutlichen, die sich paarweise in das öffentliche Gedächtnis eingeschrieben haben: Aristide Briand und Gustav Stresemann, die 1926 gemeinsam den Nobelpreis gewannen. Konrad Adenauer und Charles de Gaulle, die den ersten Jahren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ihren Stempel aufdrückten. Valéry Giscard dʼEstaing und Helmut Schmidt, die 1974 die regelmäßigen Gipfeltreffen der europäischen Staats- und Regierungschefs initiierten. Helmut Kohl und François Mitterrand, die 1991 den Vertrag von Maastricht aushandelten. Jacques Chirac und Gerhard Schröder, die sich 2004/05 am EU-Verfassungsvertrag versuchten. Angela Merkel und Nicolas Sarkozy, die dessen Überreste 2007 in den Vertrag von Lissabon überführten.

Dass das deutsch-französische Verhältnis für die Europäische Union seit jeher so wichtig ist, liegt zum Teil einfach daran, dass es sich dabei um die beiden einwohnerreichsten Mitgliedstaaten handelt, die zudem wirtschaftlich und diplomatisch besonders großen Einfluss besitzen. Und auch die geografische Lage leistet ihren Beitrag, dass in der EU ganz wörtlich kaum ein Weg an Deutschland und Frankreich vorbeiführt.

In deutsch-französischen Kompromissen finden sich andere wieder

Hinzu kommt aber noch ein weiterer, weniger offensichtlicher Umstand – nämlich dass Deutschland und Frankreich in vielen Schlüsselfragen der europäischen Integration eigentlich als Antagonisten auftraten. So setzte sich Frankreich in der Nachbarschafts- und Erweiterungspolitik stets für eine Südorientierung ein, Deutschland eher für ein Wachstum nach Norden und Osten. Wirtschaftspolitisch dominieren in Deutschland traditionell ordoliberale Vorstellungen, während Frankreich eher auf staatliche Steuerung mit einem starken öffentlichen Sektor baut. Und die große Vertragsreform von Maastricht war 1991 nicht zuletzt ein Kompromiss zwischen dem französischen Wunsch nach einer Währungsunion und der deutschen Forderung nach einem stärkeren Europäischen Parlament.

Was die deutsch-französische Partnerschaft für die EU so bedeutend machte, war die Entschlossenheit der Regierungen beider Länder, ihre eigentlich entgegengesetzten Positionen in einem friedlichen Interessenausgleich zu einer gemeinsamen Linie zu vereinen. Sie setzten damit nicht nur neue Standards für die Aussöhnung ehemaliger Kriegsgegner. Gerade weil Deutschland und Frankreich in wichtigen Richtungsstreitigkeiten als Vertreter unterschiedlicher politischer Lager gesehen wurden, konnten sich in den Kompromissen, zu denen sie auf bilateraler Ebene gelangten, später meist auch die anderen Mitgliedstaaten wiederfinden. Die deutsch-französische Linie wurde deshalb oft zur Grundlage eines breiten, gesamteuropäischen Konsenses – und die deutsch-französische Zusammenarbeit damit zu dem viel zitierten „Motor“ der europäischen Integration.

Der Motor ist ins Stottern geraten

Zuletzt scheint dieser Motor jedoch etwas ins Stottern geraten zu sein: In der „Polykrise“, die die Europäische Union seit etwa zehn Jahren umtreibt, legten Deutschland und Frankreich zwar zuweilen gemeinsame Positionspapiere vor – doch zu einem wirklichen Durchbruch führte keines von ihnen. Weder bei der Überwindung der Eurokrise noch in der Asylpolitik, weder bei institutionellen Streitfragen wie den Spitzenkandidaten und den gesamteuropäischen Listen zur Europawahl noch im Umgang mit autoritären Regierungen wie in Ungarn oder Polen spielte die deutsch-französische Partnerschaft eine entscheidende Rolle.

Die schönen Worte im deutschen Koalitionsvertrag (und die nicht weniger freundlichen Worte des französischen Präsidenten Emmanuel Macron) sind deshalb mindestens zum Teil auch als Versuch einer Beschwörung zu verstehen: als Hoffnung, dass eine früher sehr erfolgreiche Zusammenarbeit in Zukunft wieder bessere Früchte tragen möge. Aber woran liegt es eigentlich, dass der deutsch-französische Motor in den letzten Jahren so unrund lief? Wenigstens zwei mögliche Erklärungen springen ins Auge.

Deutsch-französisches Machtgefälle

Zum einen bestand ein Teil des früheren Erfolgsrezepts darin, dass sich Deutschland und Frankreich stets auf Augenhöhe begegneten. Bis 1990 waren beide Länder etwa gleich groß und in den europäischen Institutionen gleich stark vertreten. Beide hatten ein vergleichbares Wirtschaftswachstum, und wenn Deutschland die stabilere Währung und bessere Beziehungen zu den USA besaß, so verfügte Frankreich über das stärkere Militär und einen Sitz im UN-Sicherheitsrat.

Nach 1990 begann dieses Gleichgewicht jedoch ins Rutschen zu geraten – zunächst nur allmählich, aber bald immer deutlicher. Das wiedervereinigte Deutschland stellt aufgrund der höheren Einwohnerzahl mehr Abgeordnete im Europäischen Parlament und hat bei Abstimmungen im Rat ein größeres Gewicht. Vor allem aber setzte es sich seit 2010 wirtschaftlich von Frankreich ab, und auch politisch hielten die krisengeschüttelten Präsidenten Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) und François Hollande (PS/SPE) nicht mit der fest im Sattel sitzenden Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) mit.

Die Folgen dieses Ungleichgewichts wurden vor allem während der Eurokrise deutlich. Im Streit über die Sparpolitik zeigten sich zunächst durchaus vertraute Muster: Während Angela Merkel das Lager der Austeritätsbefürworter anführte, forderte François Hollande einen Wachstumspakt, der die Konjunktur in Südeuropa ankurbeln sollte. Doch auch wenn beide Regierungen sich rhetorisch aufeinander zubewegten, blieb von Hollandes Wünschen letztlich wenig übrig. Frankreich, selbst von den Strudeln der Krise erfasst, war schlicht zu schwach, um sich im Europäischen Rat der zunehmend dominanten deutschen Politik entgegenzustellen.

Neuer Frühling mit Macron

Könnte sich das in Zukunft wieder ändern? Wenigstens einige Indizien sprechen dafür, dass Frankreich in den nächsten Jahren wieder eine etwas stärkere Rolle spielen wird. Zum einen hat in Frankreich das Wirtschaftswachstum wieder eingesetzt. Zum anderen hat die Flüchtlingskrise auch Deutschland nun in eine Lage gebracht, in der es auf die Unterstützung anderer EU-Staaten hoffen muss. Zudem profitiert der französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/–) derzeit von seinem Image als junger, entschlossener Kosmopolit, das ihm unter Proeuropäern länderübergreifend viele Sympathien einbrachte. Auch in der deutschen Politik sehen ihn viele als letzten Hoffnungsträger, den man europapolitisch schon wegen der drohenden Alternative des Front National (BENF) nicht scheitern lassen darf.

Wie lange dieser Macron-Frühling noch andauern wird, weiß allerdings niemand, und die strukturellen Gründe für das deutsch-französische Machtgefälle werden sich nicht einfach auflösen. Ob die beiden Regierungen in Zukunft tatsächlich wieder in eine politische Balance gelangen werden, bleibt deshalb eine offene Frage.

Die EU wird heterogener

Fast noch gravierender erscheint indessen der andere Grund, aus dem der deutsch-französische Motor in den letzten Jahren nicht mehr so erfolgreich war wie zuvor: nämlich die wachsende Heterogenität der EU, insbesondere in Folge der Osterweiterungen seit 2004. Durch die Aufnahme der mittel- und osteuropäischen Staaten von Polen bis Bulgarien sank das relative Gewicht Deutschlands und Frankreichs. 2004 stellten die beiden Länder zusammen noch über 35% der Bevölkerung in den damals 15 Mitgliedstaaten; in der heutigen EU der 28 sind es hingegen weniger als 30%.

Vor allem aber veränderten sich auch die politischen Konfliktlinien, um die die europäische Politik kreist. Und dabei ergibt es sich, dass Deutschland und Frankreich immer häufiger von Anfang an im selben Lager zu finden sind – sodass eine gemeinsame Linie zwischen den beiden Ländern zwar verhältnismäßig einfach zu finden ist, aber eben von einem bedeutenden Teil der übrigen Länder nicht als Grundlage für einen gesamteuropäischen Kompromiss anerkannt wird.

Der Versuch des „Weimarer Dreiecks“

So sind Deutschland und Frankreich beide Mitgliedstaaten der Eurozone und des Schengen-Raums und deshalb in der Debatte über die verschiedenen Integrationsgeschwindigkeiten auf der Seite des „harten Kerns“ zu verorten. Haushaltspolitisch gehören Deutschland und Frankreich beide zu den Nettozahlern. Migrationspolitisch sind beide Netto-Einwanderungsländer. Asylpolitisch vertrat die französische Regierung in der Flüchtlingskrise zwar eine teils widersprüchliche Linie, ist aber weit davon entfernt, sich zum Fürsprecher der Abschottungsfalken in Ungarn oder der Slowakei zu machen. Im Streit um den polnischen Rechtsstaat stehen beide Regierungen ohnehin fest auf der Seite der Europäischen Kommission. Und abseits der Tagespolitik gehören Deutschland und Frankreich zu jenen Ländern, in deren Erinnerungskultur Nationalsozialismus und Holocaust den wichtigsten negativen Bezugspunkt bilden – und nicht, wie vielerorts in Mittel- und Osteuropa, die kommunistischen Diktaturen bis 1989.

Um diese Westeuropa-Lastigkeit des deutsch-französischen Duos auszugleichen, versuchten die beiden Regierungen schon kurz nach dem Ende des Kalten Krieges, auch Polen in ihre Zusammenarbeit einzubinden. Bei einem Treffen im August 1991 wurde das „Weimarer Dreieck“ gegründet, das in den folgenden Jahren zu einem festen Gesprächsforum zwischen den drei Regierungen werden sollte. Doch das Dreieck erreichte niemals auch nur ansatzweise den Grad an Institutionalisierung, den die deutsch-französische Partnerschaft durch den Élysée-Vertrag von 1963 besitzt. Und seitdem Ende 2015 in Polen die nationalkonservative PiS (AKRE) die Regierung übernahm, gab es nur noch ein einziges Treffen in diesem Format.

Wie geht es weiter?

Wie also steht es um die Zukunft des deutsch-französischen Tandems in Europa? Kann ein neuer bilateraler Vertrag die Probleme der letzten Jahre überwinden und der Partnerschaft neues Leben einhauchen, oder sind die europapolitischen Gegensätze zwischen den beiden Ländern zu groß geworden? Kann es ihnen gelingen, auch in einer gesamteuropäischen Union mit 27 (oder mehr) Mitgliedstaaten wieder als repräsentative Vorreiter anerkannt zu werden? Müssen sie weitere Länder in ihre Partnerschaft einbeziehen – und wer käme dafür in Frage? Sollten die beiden Regierungen statt auf eine enge bilaterale Kooperation ganz allgemein besser auf ein flexibles Netz wechselnder Allianzen setzen?

Und ist die Vorstellung eines kleinen zwischenstaatlichen „Motors“ für die europäische Integration heutzutage überhaupt noch zeitgemäß? Schon der Élysée-Vertrag von 1963 entstand bekanntlich aus einem Versuch der französischen Regierung unter Charles de Gaulle, die supranationale Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften zu hintertreiben. Seitdem ist der Bedarf an überstaatlichen demokratischen Institutionen nur größer geworden. Sollte man deshalb für die weitere Vertiefung der Europäischen Union nicht statt auf die deutsche und französische Regierung viel eher auf die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, die europäischen Parteien und die gesamteuropäischen zivilgesellschaftlichen Organisationen blicken?

Um diese Fragen soll es auf diesem Blog in den kommenden Wochen in einer Serie von Gastbeiträgen gehen. Politikerinnen und Politiker sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler werden darin beschreiben, wie sie die Zukunft des deutsch-französischen Tandems in der EU sehen. Den Anfang macht in Kürze Christophe Arend, Vorsitzender der deutsch-französischen Freundschaftsgruppe in der Assemblée Nationale.


Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-F076604-0021 / Schaack, Lothar / CC-BY-SA 3.0 [CC BY-SA 3.0 de], via Wikimedia Commons.

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