Und
schließlich krachte es doch: Am vorgestrigen Dienstag verkündete das
deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sein Urteil im EZB-Verfahren, in dem es über die Rechtmäßigkeit des Public
Sector Purchase Programme (PSPP) zu befinden hatte, mit dem die Europäische Zentralbank seit
2015 öffentliche Anleihen aufkauft. Ziel dieses Programms ist, zur
Stabilisierung der Inflationsrate bei knapp unter 2 Prozent beizutragen – das ist der Auftrag der Europäischen Zentralbank
nach den EU-Verträgen. Kritiker warfen der EZB jedoch vor, mit dem
PSPP primär wirtschafts-, nicht geldpolitische Zwecke zu verfolgen
sowie Staatsfinanzierung zu betreiben, was nach den EU-Verträgen
verboten wäre.
Es
kam zu einer Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG, das den Fall
pflichtgemäß dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorlegte:
Immerhin ist der EuGH ein supranationales Organ und die Grenzen
seines Mandats durch das europäische Recht festgelegt. Im
Vorabentscheidungsverfahren stellte
der EuGH Ende 2018 fest, dass das PSPP in den Bereich der
Währungspolitik falle, verhältnismäßig sei, aufgrund
verschiedener Garantien nicht zu einer unmittelbaren
Staatsfinanzierung führe und den Mitgliedstaaten auch nicht den
Anreiz einer gesunden Haushaltsführung nehme – im Ganzen deshalb
europarechtlich zulässig sei.
Ultra-vires-Doktrin
Aus
europarechtlicher Sicht war die Sache damit eigentlich erledigt. Eine
Vorabentscheidung des EuGH (nach Art.
267 AEUV) stellt eine verbindliche Auslegung des Europarechts
dar, die die nationalen Gerichte nur noch umsetzen müssen. Doch das
Bundesverfassungsgericht hatte schon in der Vergangenheit immer
wieder klar gemacht, dass es sich an diese Regel nicht wirklich
gebunden fühlt: Die Gültigkeit des Europarechts, so das Argument
der deutschen Richter, ergebe sich nur aus dem Willen der
Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“; mithin besitze auch
der EuGH nur die Kompetenzen, die die Mitgliedstaaten ihm in den
EU-Verträgen eingeräumt haben; und wenn der EuGH das Europarecht
nicht richtig anwende, dann handle er jenseits seiner Kompetenzen
(„ultra vires“), sodass
die Mitgliedstaaten sich nicht an seine Urteile zu halten hätten.
Diese
Ultra-vires-Doktrin geht auf das Lissabon-Urteil von 2009
zurück, blieb seitdem jedoch
im Wesentlichen ein theoretisches Konstrukt. Zwar winkte das BVerfG
verschiedentlich mit der großen Keule – offenbar in der Hoffnung,
den EuGH auf diese Weise zu
beeindrucken und gleichsam fernzusteuern. Doch wenn ein
Urteil des EuGH dann nicht den Vorstellungen der deutschen Richter
entsprach, akzeptierten diese es zähneknirschend trotzdem und
erwarben damit den Ruf eines Hunds, der bellt, aber nicht beißt.
„Nicht
mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“
Bis
jetzt – denn im PSPP-Urteil schlug das Verfassungsgericht nun mit
aller Härte zu. Die Auslegung des Europäischen Gerichtshof sei, so
heißt es in den Leitlinien,
„nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“.
Seine Entscheidung sei deshalb „vom Mandat des [EU-Vertrags] nicht
mehr gedeckt“, sodass ihr „jedenfalls für Deutschland das […]
erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation fehlt“.
Die
Verfassungsrichter räumen
in ihrem
eigenen Urteil deshalb der
Vorabentscheidung des EuGH
keinerlei normativen Wert ein
und setzen an deren Stelle
ihre eigene Auslegung des Europarechts. Diese fällt, was den Vorwurf
der Staatsfinanzierung betrifft, dann allerdings gar nicht so anders
aus als die des EuGH: Aufgrund verschiedener Garantien im PSPP sei
„auf der Basis der gebotenen Gesamtbetrachtung“ eine
„offensichtliche Umgehung“ des Finanzierungsverbots „nicht
feststellbar“ (Rn.
216).
Methodenstreit
um die Verhältnismäßigkeit
Worin sich die Karlsruher Richter
verbeißen, ist vielmehr die
Frage, ob das PSPP auch verhältnismäßig ist.
In seinem Urteil hatte der EuGH erklärt, der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
verlange, „dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der
mit einer Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht
über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele
erforderlich ist“ (Rn.
72). Im konkreten Fall
sei der EZB ein weiter Ermessensspielraum einzuräumen, da es sich um
sehr komplexe und technische Einschätzungen handle. Einen
„offensichtlichen Beurteilungsfehler“ konnte der EuGH aber
jedenfalls nicht erkennen; zudem verhinderten verschiedene Garantien
im PSPP, dass das Programm über das Ziel hinausschieße, und
begrenzten auch die Risiken, die den Zentralbanken durch das PSPP bei
einem möglichen Zahlungsausfall eines Mitgliedstaats entstehen
könnten. Insgesamt sei das
PSPP deshalb als verhältnismäßig einzustufen.
Dem
Bundesverfassungsgericht ist diese Abwägung jedoch
nicht genug. Der EuGH, so
kritisieren die Karlsruher Richter, habe in seiner Analyse die
Argumente der EZB zu gutgläubig übernommen und dabei die
„vorhersehbaren und/oder – unter Umständen sogar vorrangig –
intendierten, jedenfalls aber in Kauf genommenen wirtschafts- und
fiskalpolitischen Konsequenzen des Programms“ einfach hingenommen
(Rn.
136). Kurz gesagt, es fehle „eine Berücksichtigung der
wirtschafts- und sozialpolitischen Auswirkungen des Programms […],
die das PSPP etwa für die Staatsverschuldung, Sparguthaben,
Altersvorsorge, Immobilienpreise und das Überleben wirtschaftlich
nicht überlebensfähiger Unternehmen hat“ (Rn. 139).
Abwägung
währungs- und wirtschaftspolitischer Auswirkungen
Ohne
eine Erwägung dieser Faktoren sei jedoch eine „effektive
Kompetenzkontrolle der EZB“ unmöglich, das Vorgehen des EuGH
deshalb „methodisch nicht mehr vertretbar“ (Rn. 141). Das
EuGH-Urteil stelle sich „deshalb als Ultra-vires-Akt dar, der das
Bundesverfassungsgericht in dieser Frage nicht bindet“ (Rn.
154).
Stattdessen
geht das BVerfG in der Folge dazu über, selbst eine Reihe von
möglichen wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP aufzuzählen,
die die EZB nicht hinreichend gegen die währungspolitischen Ziele
abgewogen habe. (Dass das BVerfG, wie Mark Schieritz in der ZEIT
festgehalten hat, dabei nicht
durchweg auf der Höhe der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte
argumentiert, soll hier nur am Rande erwähnt werden). Wegen
dieses „Abwägungs- und Darlegungsausfalls“ sei
das PSPP als
eine rechtswidrige Kompetenzausweitung der EZB, also „als
Ultra-vires-Akt zu qualifizieren“ (Rn.
177f.).
Ein
einfacher Ausweg im letzten Moment
Der
EuGH urteilt „objektiv willkürlich“, die EZB handelt jenseits
ihrer Kompetenzen, ihre
Maßnahmen sind „in Deutschland unanwendbar“, sodass deutsche
Behörden „weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung
oder Operationalisierung“ mitwirken dürfen (Rn.
234): fast scheint es,
als wolle das BVerfG mit seinem Urteil die Eskalationsspirale so weit
drehen, dass ein Zurück nicht mehr möglich wird.
Bei
den Rechtsfolgen des Urteils öffnen die Richter dann im allerletzten
Moment aber doch noch einen einfachen
Ausweg:
Da das PSPP sich ja nur „insoweit als Ultra-vires-Akt darstellt,
als die EZB seine Verhältnismäßigkeit nicht dargelegt hat“, sei
die deutsche Bundesregierung nun erst einmal dazu verpflichtet, „auf
eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken“
(Rn.
232). Erst nach „einer für die Abstimmung im ESZB notwendigen
Übergangsfrist von höchstens drei Monaten“ dürfe die deutsche
Bundesbank sich nicht mehr an der Umsetzung des PSPP beteiligen,
„wenn nicht der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nachvollziehbar
darlegt, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen
Ziele nicht außer Verhältnis zu den damit verbundenen wirtschafts-
und fiskalpolitischen Auswirkungen stehen“ (Rn.
235).
EZB
wird BVerfG-Forderungen leicht erfüllen können
Kurz
gesagt: Die Europäische Zentralbank soll noch einmal in einem
formalen Beschluss ihre Gründe festhalten, warum der
währungspolitische Nutzen des PSPP schwerer wiegt als seine
wirtschaftspolitischen Nebenwirkungen. Wie zahlreiche Beobachter
unmittelbar nach dem Urteil feststellten, dürfte das EZB kaum
schwerfallen: Die (hoch
komplexen) Auswirkungen geldpolitischer Entscheidungen zu modellieren
und gegeneinander abzuwägen, gehört zum Alltagsgeschäft der
Zentralbank.
Die
wahrscheinlichste unmittelbare Folge des Urteils wird also sein, dass
die EZB den vom BVerfG gewünschten Beschluss nachreicht und die
Bundesbank erklärt, dass aus ihrer Sicht einer weiteren Teilnahme am
PSPP nichts im Wege steht. Vermutlich wird daraufhin irgendein Kläger
erneut Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG einreichen, woraufhin
dieses die Angelegenheit kurz prüft und dann die
weitere Beteiligung der Bundesbank am PSPP genehmigt.
Umgekehrt ist zu erwarten, dass auch die EU-Organe sich nun erst
einmal abwartend verhalten –
und, sofern es auf praktischer Ebene zu keinen Nachwirkungen kommt,
die Angelegenheit auf sich beruhen lassen.
Bei weiterer Eskalation wäre Vertragsverletzungsverfahren zwingend
Dennoch
lohnt es sich, kurz darüber nachzudenken, was im Fall einer
Eskalation geschehen würde: wenn etwa die EZB (die auf das Urteil
zunächst mit einer nichtssagenden
Stellungnahme reagierte) keinen Präzedenzfall für nationale
Sonderwünsche schaffen will und sich deshalb weigert, den vom BVerfG
gewünschten Beschluss zu verabschieden, oder wenn dem BVerfG der
Inhalt dieses Beschlusses nicht passt und es deshalb die weitere
Beteiligung der Bundesbank am PSPP verbietet.
In
diesem Fall stünden zunächst einmal die Mitarbeiter der Bundesbank
vor einem nicht auflösbaren Dilemma: Die Bundesbank ist nach § 3
BBankG „als Zentralbank der Bundesrepublik Deutschland
integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken“.
Sie ist damit einerseits eine deutsche Behörde und als solche dem
BVerfG unterworfen, andererseits aber dem EZB-Rat weisungsgebunden.
Die Bundesbankmitarbeiter stünden also zwischen nationalem
und europäischem Verfassungsrecht
in der Zwickmühle – und
würden gegen eine von beiden Pflichten verstoßen, egal, wie sie
sich verhalten.
Zugleich
könnte in einer solchen Situation natürlich auch die Kommission
nicht untätig bleiben und müsste ein Vertragsverletzungsverfahren
vor dem EuGH einleiten, in dem Deutschland mit Sicherheit verurteilt
würde: Schließlich hat der EuGH die Rechtmäßigkeit des PSPP
bereits festgestellt und an der Weisungsgebundenheit der Bundesbank
bestehen keine Zweifel. Das BVerfG wiederum würde dieses
Vertragsverletzungsverfahren erneut als Ultra-vires-Akt einstufen und
Bundesregierung und Bundesbank jedes Einlenken verbieten. Die
Kommission könnte deshalb in einem neuen Verfahren vor
dem EuGH ein Zwangsgeld gegen
Deutschland verhängen
lassen …
bis am Ende hoffentlich die
zeitliche Befristung des PSPP dem ganzen Spuk ein Ende setzen würde.
Gravierende Nebenwirkungen
Was
also wird bleiben von diesem BVerfG-Urteil? Viel
spricht dafür, dass die Karlsruher Richter die Kanone, die sich mit
der Ultra-vires-Doktrin gebaut hatten, endlich einmal einsetzen
wollten – und dass sie damit auf Spatzen geschossen haben, ohne
ausreichend über die Nebenwirkungen nachzudenken.
Eine
dieser Nebenwirkungen, die Juristen wie
Alexander
Thiele und Miguel
Poiares Maduro und
Ökonomen wie Peter
Bofinger bereits
unmittelbar nach dem Urteil hervorgehoben haben, betrifft das
Verhältnis von Währungs- und Wirtschaftspolitik in der Zielsetzung
der EZB. Nach Art.
127 AEUV ist das „vorrangige Ziel“ der EZB,
„die Preisstabilität zu gewährleisten“; nur
„[s]oweit dies ohne
Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist“,
darf sie darüber hinaus die „allgemeine Wirtschaftspolitik in der
Union“ unterstützen, um
„zur Verwirklichung der in Artikel
3 [EUV] festgelegten Ziele der Union [u.a. Wirtschaftswachstum,
Vollbeschäftigung, sozialer Fortschritt] beizutragen“.
Das
BVerfG stellt den Vorrang der Preisstabilität in Frage
Diese
absolute Vorrangstellung
der Preisstabilität folgt
der Idee, dass Zentralbanken bei der Inflationskontrolle
nur dann glaubwürdig sind, wenn sie unabhängig und monothematisch
auf dieses Ziel ausgerichtet sind – eine Idee, die in der deutschen
Politik und der Bundesbank traditionell besonders starken Rückhalt
besitzt und auch vom
Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil
von 1993 (Rn. 147f.) besonders hervorgehoben wurde.
Mit
seiner Forderung, im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung
wirtschafts- und währungspolitische Effekte gegeneinander abzuwägen,
unterläuft das BVerfG-Urteil diese Idee:
Wenn die EZB jetzt die Auswirkungen des PSPP auf Sparguthaben und
Immobilienpreise in ihre Abwägung einbeziehen soll, müsste sie
konsequenterweise vor der nächsten Zinserhöhung die Folgen auf
Wirtschaftswachstum und Beschäftigungsrate
mit
berücksichtigen – und zwar nicht nur als geldpolitische
Rahmenbedingungen, sondern
als eigenständige Zielsetzungen, die gegen das Ziel der
Preisstabilität abzuwägen
sind. Im Ergebnis müsste die
EZB also ständig eine
Vielzahl von wirtschaftspolitischen Zielsetzungen im Auge behalten. Sie
würde damit genau das
Gegenteil dessen tun, was die Verfechter einer harten
Inflationskontrolle von ihr
verlangen.
Erosion
der europäischen Rechtsgemeinschaft
Die
zweite, noch gravierendere Nebenwirkung aber betrifft die europäische
Rechtsgemeinschaft als solche. Denn das BVerfG ist nicht das einzige
Gericht, das seine Schwierigkeiten mit dem Vorrang des Europarechts
und dem Auslegungsmonopol des Europäischen Gerichtshofs hat. Die
Vorbehalte, die die Karlsruher Richter in vergangenen Urteilen
gegenüber dem EuGH formuliert haben, spiegelten sich auch in
Urteilen anderer nationaler Verfassungsgerichte wider, die sich in
mehreren an – wenn auch kleineren – Fällen weigerten, der
Auslegung des EuGH zu folgen.
Und
wenn schon dieser stete Tropfen Sorge vor
einer allmählichen europaweiten Erosion der Rechtsgemeinschaft
aufkommen lassen musste, so geht es in einigen Mitgliedstaaten
inzwischen längst um die Rechtsstaatlichkeit selbst. Insbesondere in
Polen schränkte die nationale Regierung seit
2016 mit mehreren
Justizreformen die Unabhängigkeit der Gerichte immer weiter ein,
brachte 2017 das
Verfassungsgericht und 2018 den Landesjustizrat, der für die
Ernennung von Richtern zuständig ist, parteipolitisch auf Linie.
Der letzte Rückhalt für den Rechtsstaat in Polen
Die
EU-Institutionen sahen dieser Entwicklung weitgehend ohnmächtig zu –
bis auf den EuGH, der Ende 2019
ein Urteil erließ, das die Überweisung von Rechtssachen an nicht-unabhängige Gerichte für
europarechtswidrig erklärte, und Anfang April 2020 per
einstweiliger Anordnung die
weitere Tätigkeit der regierungshörigen polnischen
Disziplinarkammer untersagte. Die
polnische Regierung reagierte darauf mit dem sogenannten
„Maulkorb-Gesetz“, das polnischen Richtern indirekt
die Umsetzung des EuGH-Urteils verbot.
Wie
auf
diesem Blog an anderer Stelle ausführlicher beschrieben, kam
es damit zu einer Spaltung des polnischen Rechtssystems: Auf der
einen Seite stehen die noch unabhängigen Gerichte, insbesondere das
Oberste Gericht, die unter Berufung auf den EuGH die Anwendung der
Justizreformen zu stoppen versuchen; auf der anderen die Regierung
und das von ihr gekaperte Verfassungsgericht, die die Umsetzung der
EuGH-Urteile zu verhindern versuchen. Der
Vorrang des Europarechts wurde
damit zum wichtigsten und
fast schon letzten Rückhalt
für die Verteidiger des polnischen Rechtsstaats.
Ein
Geschenk für die Feinde des Rechtsstaats
Als
die Europäische Kommission Ende April gegen
das
Maulkorb-Gesetz
ein neues Vertragsverletzungsverfahren einleitete,
reagierte
Justizminister Zbigniew
Ziobro (PiS/EKR) dementsprechend
mit
einer eindeutigen Ansage: Die
polnische Justizreform sei eine rein nationale Angelegenheit; indem
die Kommission den EuGH damit befasse, versuche sie sich
„widerrechtlich
Zuständigkeiten des polnischen Staates anzueignen, die dieser ihr
nicht übertragen hat“. Die
polnische Verfassung habe
„immer
Vorrang vor dem EU-Recht gehabt und wird ihn immer haben“.
Und
in diese Situation platzt
nun das PSPP-Urteil, in dem die weithin respektierten Karlsruher Richter demonstrieren, wie einfach sich eine
EuGH-Entscheidung mithilfe der Ultra-vires-Doktrin beiseiteschieben lässt. Es wird wohl eher eine Frage von Wochen als von Monaten sein, bis ihre
regierungshörigen Warschauer Amtskollegen diese Lektion für ihre eigenen Zwecke nutzen. Entsprechend
triumphierend fiel dann auch die erste
Reaktion aus dem polnischen Justizministerium aus. Das Bundesverfassungsgericht hätte den Feinden des Rechtsstaats kaum ein größeres Geschenk machen können.
Bild: Dieter Heinrich [CC BY-ND 2.0], via Flickr.
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