Donnerstag, 7. Mai 2020

Bundesverfassungsgericht vs. EuGH: Das PSPP-Urteil beschädigt weniger die EZB als die europäische Rechtsgemeinschaft

Das BVerfG schießt mit Kanonen auf Spatzen – und trifft dabei die europäische Rechtsgemeinschaft.
Und schließlich krachte es doch: Am vorgestrigen Dienstag verkündete das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sein Urteil im EZB-Verfahren, in dem es über die Rechtmäßigkeit des Public Sector Purchase Programme (PSPP) zu befinden hatte, mit dem die Europäische Zentralbank seit 2015 öffentliche Anleihen aufkauft. Ziel dieses Programms ist, zur Stabilisierung der Inflationsrate bei knapp unter 2 Prozent beizutragen – das ist der Auftrag der Europäischen Zentralbank nach den EU-Verträgen. Kritiker warfen der EZB jedoch vor, mit dem PSPP primär wirtschafts-, nicht geldpolitische Zwecke zu verfolgen sowie Staatsfinanzierung zu betreiben, was nach den EU-Verträgen verboten wäre.

Es kam zu einer Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG, das den Fall pflichtgemäß dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorlegte: Immerhin ist der EuGH ein supranationales Organ und die Grenzen seines Mandats durch das europäische Recht festgelegt. Im Vorabentscheidungsverfahren stellte der EuGH Ende 2018 fest, dass das PSPP in den Bereich der Währungspolitik falle, verhältnismäßig sei, aufgrund verschiedener Garantien nicht zu einer unmittelbaren Staatsfinanzierung führe und den Mitgliedstaaten auch nicht den Anreiz einer gesunden Haushaltsführung nehme – im Ganzen deshalb europarechtlich zulässig sei.

Ultra-vires-Doktrin

Aus europarechtlicher Sicht war die Sache damit eigentlich erledigt. Eine Vorabentscheidung des EuGH (nach Art. 267 AEUV) stellt eine verbindliche Auslegung des Europarechts dar, die die nationalen Gerichte nur noch umsetzen müssen. Doch das Bundesverfassungsgericht hatte schon in der Vergangenheit immer wieder klar gemacht, dass es sich an diese Regel nicht wirklich gebunden fühlt: Die Gültigkeit des Europarechts, so das Argument der deutschen Richter, ergebe sich nur aus dem Willen der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“; mithin besitze auch der EuGH nur die Kompetenzen, die die Mitgliedstaaten ihm in den EU-Verträgen eingeräumt haben; und wenn der EuGH das Europarecht nicht richtig anwende, dann handle er jenseits seiner Kompetenzen („ultra vires“), sodass die Mitgliedstaaten sich nicht an seine Urteile zu halten hätten.

Diese Ultra-vires-Doktrin geht auf das Lissabon-Urteil von 2009 zurück, blieb seitdem jedoch im Wesentlichen ein theoretisches Konstrukt. Zwar winkte das BVerfG verschiedentlich mit der großen Keule – offenbar in der Hoffnung, den EuGH auf diese Weise zu beeindrucken und gleichsam fernzusteuern. Doch wenn ein Urteil des EuGH dann nicht den Vorstellungen der deutschen Richter entsprach, akzeptierten diese es zähneknirschend trotzdem und erwarben damit den Ruf eines Hunds, der bellt, aber nicht beißt.

Nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“

Bis jetzt – denn im PSPP-Urteil schlug das Verfassungsgericht nun mit aller Härte zu. Die Auslegung des Europäischen Gerichtshof sei, so heißt es in den Leitlinien, „nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“. Seine Entscheidung sei deshalb „vom Mandat des [EU-Vertrags] nicht mehr gedeckt“, sodass ihr „jedenfalls für Deutschland das […] erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation fehlt“.

Die Verfassungsrichter räumen in ihrem eigenen Urteil deshalb der Vorabentscheidung des EuGH keinerlei normativen Wert ein und setzen an deren Stelle ihre eigene Auslegung des Europarechts. Diese fällt, was den Vorwurf der Staatsfinanzierung betrifft, dann allerdings gar nicht so anders aus als die des EuGH: Aufgrund verschiedener Garantien im PSPP sei „auf der Basis der gebotenen Gesamtbetrachtung“ eine „offensichtliche Umgehung“ des Finanzierungsverbots „nicht feststellbar“ (Rn. 216).

Methodenstreit um die Verhältnismäßigkeit

Worin sich die Karlsruher Richter verbeißen, ist vielmehr die Frage, ob das PSPP auch verhältnismäßig ist. In seinem Urteil hatte der EuGH erklärt, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlange, „dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit einer Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist“ (Rn. 72). Im konkreten Fall sei der EZB ein weiter Ermessensspielraum einzuräumen, da es sich um sehr komplexe und technische Einschätzungen handle. Einen „offensichtlichen Beurteilungsfehler“ konnte der EuGH aber jedenfalls nicht erkennen; zudem verhinderten verschiedene Garantien im PSPP, dass das Programm über das Ziel hinausschieße, und begrenzten auch die Risiken, die den Zentralbanken durch das PSPP bei einem möglichen Zahlungsausfall eines Mitgliedstaats entstehen könnten. Insgesamt sei das PSPP deshalb als verhältnismäßig einzustufen.

Dem Bundesverfassungsgericht ist diese Abwägung jedoch nicht genug. Der EuGH, so kritisieren die Karlsruher Richter, habe in seiner Analyse die Argumente der EZB zu gutgläubig übernommen und dabei die „vorhersehbaren und/oder – unter Umständen sogar vorrangig – intendierten, jedenfalls aber in Kauf genommenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Konsequenzen des Programms“ einfach hingenommen (Rn. 136). Kurz gesagt, es fehle „eine Berücksichtigung der wirtschafts- und sozialpolitischen Auswirkungen des Programms […], die das PSPP etwa für die Staatsverschuldung, Sparguthaben, Altersvorsorge, Immobilienpreise und das Überleben wirtschaftlich nicht überlebensfähiger Unternehmen hat“ (Rn. 139).

Abwägung währungs- und wirtschaftspolitischer Auswirkungen

Ohne eine Erwägung dieser Faktoren sei jedoch eine „effektive Kompetenzkontrolle der EZB“ unmöglich, das Vorgehen des EuGH deshalb „methodisch nicht mehr vertretbar“ (Rn. 141). Das EuGH-Urteil stelle sich „deshalb als Ultra-vires-Akt dar, der das Bundesverfassungsgericht in dieser Frage nicht bindet“ (Rn. 154).

Stattdessen geht das BVerfG in der Folge dazu über, selbst eine Reihe von möglichen wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP aufzuzählen, die die EZB nicht hinreichend gegen die währungspolitischen Ziele abgewogen habe. (Dass das BVerfG, wie Mark Schieritz in der ZEIT festgehalten hat, dabei nicht durchweg auf der Höhe der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte argumentiert, soll hier nur am Rande erwähnt werden). Wegen dieses „Abwägungs- und Darlegungsausfalls“ sei das PSPP als eine rechtswidrige Kompetenzausweitung der EZB, also „als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren“ (Rn. 177f.).

Ein einfacher Ausweg im letzten Moment

Der EuGH urteilt „objektiv willkürlich“, die EZB handelt jenseits ihrer Kompetenzen, ihre Maßnahmen sind „in Deutschland unanwendbar“, sodass deutsche Behörden „weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung“ mitwirken dürfen (Rn. 234): fast scheint es, als wolle das BVerfG mit seinem Urteil die Eskalationsspirale so weit drehen, dass ein Zurück nicht mehr möglich wird.

Bei den Rechtsfolgen des Urteils öffnen die Richter dann im allerletzten Moment aber doch noch einen einfachen Ausweg: Da das PSPP sich ja nur „insoweit als Ultra-vires-Akt darstellt, als die EZB seine Verhältnismäßigkeit nicht dargelegt hat“, sei die deutsche Bundesregierung nun erst einmal dazu verpflichtet, „auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken“ (Rn. 232). Erst nach „einer für die Abstimmung im ESZB notwendigen Übergangsfrist von höchstens drei Monaten“ dürfe die deutsche Bundesbank sich nicht mehr an der Umsetzung des PSPP beteiligen, „wenn nicht der EZB-Rat in einem neuen Beschluss nachvollziehbar darlegt, dass die mit dem PSPP angestrebten währungspolitischen Ziele nicht außer Verhältnis zu den damit verbundenen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen stehen“ (Rn. 235).

EZB wird BVerfG-Forderungen leicht erfüllen können

Kurz gesagt: Die Europäische Zentralbank soll noch einmal in einem formalen Beschluss ihre Gründe festhalten, warum der währungspolitische Nutzen des PSPP schwerer wiegt als seine wirtschaftspolitischen Nebenwirkungen. Wie zahlreiche Beobachter unmittelbar nach dem Urteil feststellten, dürfte das EZB kaum schwerfallen: Die (hoch komplexen) Auswirkungen geldpolitischer Entscheidungen zu modellieren und gegeneinander abzuwägen, gehört zum Alltagsgeschäft der Zentralbank.

Die wahrscheinlichste unmittelbare Folge des Urteils wird also sein, dass die EZB den vom BVerfG gewünschten Beschluss nachreicht und die Bundesbank erklärt, dass aus ihrer Sicht einer weiteren Teilnahme am PSPP nichts im Wege steht. Vermutlich wird daraufhin irgendein Kläger erneut Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG einreichen, woraufhin dieses die Angelegenheit kurz prüft und dann die weitere Beteiligung der Bundesbank am PSPP genehmigt. Umgekehrt ist zu erwarten, dass auch die EU-Organe sich nun erst einmal abwartend verhalten – und, sofern es auf praktischer Ebene zu keinen Nachwirkungen kommt, die Angelegenheit auf sich beruhen lassen.

Bei weiterer Eskalation wäre Vertragsverletzungsverfahren zwingend

Dennoch lohnt es sich, kurz darüber nachzudenken, was im Fall einer Eskalation geschehen würde: wenn etwa die EZB (die auf das Urteil zunächst mit einer nichtssagenden Stellungnahme reagierte) keinen Präzedenzfall für nationale Sonderwünsche schaffen will und sich deshalb weigert, den vom BVerfG gewünschten Beschluss zu verabschieden, oder wenn dem BVerfG der Inhalt dieses Beschlusses nicht passt und es deshalb die weitere Beteiligung der Bundesbank am PSPP verbietet.

In diesem Fall stünden zunächst einmal die Mitarbeiter der Bundesbank vor einem nicht auflösbaren Dilemma: Die Bundesbank ist nach § 3 BBankG „als Zentralbank der Bundesrepublik Deutschland integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken“. Sie ist damit einerseits eine deutsche Behörde und als solche dem BVerfG unterworfen, andererseits aber dem EZB-Rat weisungsgebunden. Die Bundesbankmitarbeiter stünden also zwischen nationalem und europäischem Verfassungsrecht in der Zwickmühle – und würden gegen eine von beiden Pflichten verstoßen, egal, wie sie sich verhalten.

Zugleich könnte in einer solchen Situation natürlich auch die Kommission nicht untätig bleiben und müsste ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH einleiten, in dem Deutschland mit Sicherheit verurteilt würde: Schließlich hat der EuGH die Rechtmäßigkeit des PSPP bereits festgestellt und an der Weisungsgebundenheit der Bundesbank bestehen keine Zweifel. Das BVerfG wiederum würde dieses Vertragsverletzungsverfahren erneut als Ultra-vires-Akt einstufen und Bundesregierung und Bundesbank jedes Einlenken verbieten. Die Kommission könnte deshalb in einem neuen Verfahren vor dem EuGH ein Zwangsgeld gegen Deutschland verhängen lassen … bis am Ende hoffentlich die zeitliche Befristung des PSPP dem ganzen Spuk ein Ende setzen würde.

Gravierende Nebenwirkungen

Was also wird bleiben von diesem BVerfG-Urteil? Viel spricht dafür, dass die Karlsruher Richter die Kanone, die sich mit der Ultra-vires-Doktrin gebaut hatten, endlich einmal einsetzen wollten – und dass sie damit auf Spatzen geschossen haben, ohne ausreichend über die Nebenwirkungen nachzudenken.

Eine dieser Nebenwirkungen, die Juristen wie Alexander Thiele und Miguel Poiares Maduro und Ökonomen wie Peter Bofinger bereits unmittelbar nach dem Urteil hervorgehoben haben, betrifft das Verhältnis von Währungs- und Wirtschaftspolitik in der Zielsetzung der EZB. Nach Art. 127 AEUV ist das „vorrangige Ziel“ der EZB, „die Preisstabilität zu gewährleisten“; nur „[s]oweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist“, darf sie darüber hinaus die „allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union“ unterstützen, um „zur Verwirklichung der in Artikel 3 [EUV] festgelegten Ziele der Union [u.a. Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung, sozialer Fortschritt] beizutragen“.

Das BVerfG stellt den Vorrang der Preisstabilität in Frage

Diese absolute Vorrangstellung der Preisstabilität folgt der Idee, dass Zentralbanken bei der Inflationskontrolle nur dann glaubwürdig sind, wenn sie unabhängig und monothematisch auf dieses Ziel ausgerichtet sind – eine Idee, die in der deutschen Politik und der Bundesbank traditionell besonders starken Rückhalt besitzt und auch vom Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil von 1993 (Rn. 147f.) besonders hervorgehoben wurde.

Mit seiner Forderung, im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung wirtschafts- und währungspolitische Effekte gegeneinander abzuwägen, unterläuft das BVerfG-Urteil diese Idee: Wenn die EZB jetzt die Auswirkungen des PSPP auf Sparguthaben und Immobilienpreise in ihre Abwägung einbeziehen soll, müsste sie konsequenterweise vor der nächsten Zinserhöhung die Folgen auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigungsrate mit berücksichtigen – und zwar nicht nur als geldpolitische Rahmenbedingungen, sondern als eigenständige Zielsetzungen, die gegen das Ziel der Preisstabilität abzuwägen sind. Im Ergebnis müsste die EZB also ständig eine Vielzahl von wirtschaftspolitischen Zielsetzungen im Auge behalten. Sie würde damit genau das Gegenteil dessen tun, was die Verfechter einer harten Inflationskontrolle von ihr verlangen.

Erosion der europäischen Rechtsgemeinschaft

Die zweite, noch gravierendere Nebenwirkung aber betrifft die europäische Rechtsgemeinschaft als solche. Denn das BVerfG ist nicht das einzige Gericht, das seine Schwierigkeiten mit dem Vorrang des Europarechts und dem Auslegungsmonopol des Europäischen Gerichtshofs hat. Die Vorbehalte, die die Karlsruher Richter in vergangenen Urteilen gegenüber dem EuGH formuliert haben, spiegelten sich auch in Urteilen anderer nationaler Verfassungsgerichte wider, die sich in mehreren an – wenn auch kleineren – Fällen weigerten, der Auslegung des EuGH zu folgen.

Und wenn schon dieser stete Tropfen Sorge vor einer allmählichen europaweiten Erosion der Rechtsgemeinschaft aufkommen lassen musste, so geht es in einigen Mitgliedstaaten inzwischen längst um die Rechtsstaatlichkeit selbst. Insbesondere in Polen schränkte die nationale Regierung seit 2016 mit mehreren Justizreformen die Unabhängigkeit der Gerichte immer weiter ein, brachte 2017 das Verfassungsgericht und 2018 den Landesjustizrat, der für die Ernennung von Richtern zuständig ist, parteipolitisch auf Linie.

Der letzte Rückhalt für den Rechtsstaat in Polen

Die EU-Institutionen sahen dieser Entwicklung weitgehend ohnmächtig zu – bis auf den EuGH, der Ende 2019 ein Urteil erließ, das die Überweisung von Rechtssachen an nicht-unabhängige Gerichte für europarechtswidrig erklärte, und Anfang April 2020 per einstweiliger Anordnung die weitere Tätigkeit der regierungshörigen polnischen Disziplinarkammer untersagte. Die polnische Regierung reagierte darauf mit dem sogenannten „Maulkorb-Gesetz“, das polnischen Richtern indirekt die Umsetzung des EuGH-Urteils verbot.

Wie auf diesem Blog an anderer Stelle ausführlicher beschrieben, kam es damit zu einer Spaltung des polnischen Rechtssystems: Auf der einen Seite stehen die noch unabhängigen Gerichte, insbesondere das Oberste Gericht, die unter Berufung auf den EuGH die Anwendung der Justizreformen zu stoppen versuchen; auf der anderen die Regierung und das von ihr gekaperte Verfassungsgericht, die die Umsetzung der EuGH-Urteile zu verhindern versuchen. Der Vorrang des Europarechts wurde damit zum wichtigsten und fast schon letzten Rückhalt für die Verteidiger des polnischen Rechtsstaats.

Ein Geschenk für die Feinde des Rechtsstaats

Als die Europäische Kommission Ende April gegen das Maulkorb-Gesetz ein neues Vertragsverletzungsverfahren einleitete, reagierte Justizminister Zbigniew Ziobro (PiS/EKR) dementsprechend mit einer eindeutigen Ansage: Die polnische Justizreform sei eine rein nationale Angelegenheit; indem die Kommission den EuGH damit befasse, versuche sie sich „widerrechtlich Zuständigkeiten des polnischen Staates anzueignen, die dieser ihr nicht übertragen hat“. Die polnische Verfassung habe „immer Vorrang vor dem EU-Recht gehabt und wird ihn immer haben“.

Und in diese Situation platzt nun das PSPP-Urteil, in dem die weithin respektierten Karlsruher Richter demonstrieren, wie einfach sich eine EuGH-Entscheidung mithilfe der Ultra-vires-Doktrin beiseiteschieben lässt. Es wird wohl eher eine Frage von Wochen als von Monaten sein, bis ihre regierungshörigen Warschauer Amtskollegen diese Lektion für ihre eigenen Zwecke nutzen. Entsprechend triumphierend fiel dann auch die erste Reaktion aus dem polnischen Justizministerium aus. Das Bundesverfassungsgericht hätte den Feinden des Rechtsstaats kaum ein größeres Geschenk machen können.

Bild: Dieter Heinrich [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

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