Transnational lists and two compromises for the European electoral system in 2019

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Is the procedure for the election of the European Parliament still in line with our expectations towards a European democracy? In a series of guest articles, representatives of politics, academia and civil society describe their ideas and wishes for a better European electoral system. Today: Andrew Duff, former Member of the European Parliament and author of the “Duff Report” on electoral reform. (To the start of the series.)

„Decisions on the apportionment of seats in the European Parliament have been haphazard, unfair and inexplicable.“

The new European Parliament has two legal and political obligations under the Treaty of Lisbon. The first is to initiate a uniform electoral procedure (art. 223(1) TFEU), the second is to propose a formula for the apportionment of seats (art. 14(2) TEU). Both must be accomplished in time for the 2019 elections.

Nobody who wishes Europe well can be proud of the ever-declining overall turnout at European Parliamentary elections. In 2014 the Spitzenkandidaten experiment was a success at the élite level. But there is clearly still a need to electrify the election campaign at the level of the electorate, to raise the European dimension and to accentuate voter choice.

The missing link between the EU voter and the supranational authorities is the absence of proper political parties. Whereas national parties have almost given up the effort to support European integration, federal parties have not yet emerged to take their place. European democracy is in a risky stage of transition between national and post-national politics. For that reason many MEPs in the last Parliament supported my proposal to create a pan-European seat from which 25 MEPs would be elected from transnational party lists.

Transnational lists

In 2013 the Spinelli Group published a full revision of the 1976 Act on direct elections. In their draft Fundamental Law of the European Union (pp. 273-280), the Act is transformed into a Protocol to the Treaty giving it visibility without changing its status in primary law. Degressive proportionality is correctly defined, legal bases are established for the pan-European constituency and for an EU electoral authority to conduct the transnational election. The proposal makes it clear that the elector will have two votes, one for his or her national or regional constituency, and the other for the EU wide one. This proposal deserves now to be enacted.

In their Conclusions of 26-27 June 2014 (para. 27), the European Council has also agreed to review the matter of how the Commission President is to be appointed in 2019. Parliament should exploit this opportunity to follow the logic of Lisbon by putting the next batch of European party champions on top of transnational lists for election to the Parliament.

A transparent formula for the apportionment of seats

It is deplorable that decisions on the apportionment of seats in the European Parliament between EU states have been haphazard, unfair and inexplicable. Even the casual observer can notice that parliamentary seats have been traded between states, usually in the last hours of an IGC, to square ostensibly more important deals. It is useful that the Bundesverfassungsgericht has criticised the current random apportionment of seats in its “Lisbon” Judgement of 30 June 2009 (esp. para. 279-297).

The last Parliament mounted an enquiry into how best to establish a method for seat apportionment which would be transparent, explicable, equitable and durable. The result is known as the Cambridge Compromise (CamCom) and has generated broadly favourable comment.

The CamCom method

The CamCom method apportions seats in the Parliament according to a fixed arithmetical formula that gives each state a base of five seats plus an allocation in proportion to the size of their population (subject to rounding upwards, and capping at the maximum of 96 seats). A divisor (d) adjusts the outcome to fit the overall size of the House (currently at 751 seats). The number of seats of each country can thus be calculated from an allocation function (A) in dependence on the country’s population (P), rendered mathematically as:

A(P) = min{⌈5+P/d⌉, 96}

A variant of the formula would introduce the full CamCom in two stages so that no state loses more than two seats at the next elections in 2019.

The rising mobility of populations within the Union (notably the Western migration of workers), demographic changes (such as the decline of Germans), and the possibility not only of the future accession of new member states but also of the splitting up of existing member states, all require the Parliament to take very seriously its duty to re-apportion seats during each mandate. After a row about the number of seats to be given to Croatia, even the European Council has committed itself to finding, with the Parliament, an arithmetical formula for the future distribution of seats.

Reform of the vote weighting in the Council

If the apportionment of seats in the Parliament is to become more proportional it follows that the weighting of votes in the second chamber of the legislature needs also to be reviewed. The entry into force of the Lisbon system from 1 November 2014 – that is, a Qualified Majority Vote formed of 55% of states representing 65% of the population – favours both the larger states (in terms of population) and the smaller states (in terms of the number of states needed to reach a majority). The middling size states, therefore, which stand to lose their over-weight in the Parliament under CamCom, should seek a further reform of the voting system in the Council.

This calls for the resurrection of the scheme based on the square root of population that accords voting power in degressive proportion to size. A scheme from academics in Cracow, named the Jagiellonian Compromise (JagCom), was submitted to the European Constitutional Convention in 2004, but not taken up (see also Pukelsheim 2014). It deserves to be considered again. A combination of CamCom and JagCom would adjust the balance of power between the states in the Union’s legislature in an equitable, transparent and durable manner.

A new European Convention

The European Parliament has long since passed the point when it was merely an aggregation of the different national parliamentary cultures of the states. In the last decade, it has survived the shock of enlargement, become a credible and efficient legislator and made itself an indispensable player in the constitutional evolution of the Union. Internally Parliament has been an innovator. What it lacks is an affinity with the people it exists to serve, which leads to some doubts about its democratic legitimacy and symptoms of a mid-life identity crisis. Electoral reform will do wonders for Parliament’s public profile and self-confidence.

The reform of the electoral law, the system of seat apportionment in the Parliament and voting weights in the Council are matters of EU primary law. This means a revision of the Treaty of Lisbon which can only be done within a new Convention. Other important constitutional developments are pending, notably the completion of fiscal union and a settlement of the British problem. But this time round, Parliamentary reform must find a central place on the Convention agenda.

Andrew Duff (@AndrewDuffEU) was a Member of the European Parliament from 1999 to 2014 and President of the Union of European Federalists from 2008 to 2013. As an MEP, he was a founding member of the Spinelli Group and rapporteur for the report on a proposal for a modification of the Direct Elections Act, which became widely known as the “Duff Report”. In January 2015, his new book Pandora, Penelope, Polity: How to Change the European Union was published by John Harper.

If you could freely design the electoral system of the European Parliament, what should it look like?

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnational lists and two compromises for the European electoral system in 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Images: By helsinki51 [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; by Diliff (Own work) [CC BY-SA 3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons.

Eine Woche Syriza: Wie die griechische Regierung ihre EU-Partner in Aufregung versetzt und was das für die europäische Demokratie bedeutet

Wer fürchtet sich vor Alexis Tsipras?

Nun ist es also so weit: Seit einer Woche regiert in Griechenland Alexis Tsipras mit seiner Partei Syriza (EL). Die Europäische Linke konnte damit ihr schon mehrere Monate andauerndes europaweites Umfrage-Hoch in einen konkreten Wahlerfolg ummünzen und stellt erstmals seit der Abwahl des Zyprers Dimitris Christophias 2013 wieder in einem EU-Mitgliedstaat den Regierungschef. Doch während Christophiasʼ einst kommunistische Partei AKEL schon lange zum zyprischen Establishment gehört und über die Jahre hinweg zunehmend sozialdemokratische Positionen entwickelt hatte, gibt sich die griechische Syriza jung, wild und konfliktfreudig: Immerhin verdankt sie ihre Erfolge vor allem der Verdrossenheit vieler Griechen über die alten nationalen Eliten und über die Bedingungen, die die übrigen EU-Regierungen dem Land für die Rettungskredite in der Eurokrise auferlegt haben. Und so gelang es Syriza, dem Rest der EU in den wenigen Tagen seit der Wahl gleich drei kräftige Schrecken einzujagen.

Erster Schreck: Der Koalitionspartner

Der erste dieser Schrecken war die Auswahl des Koalitionspartners. Dank eines Mehrheitsbonus, den das griechische Wahlsystem für die stärkste Partei vorsieht, fehlen Syriza mit 36,3 Prozent der Stimmen nur zwei Mandate für eine absolute Mehrheit der Sitze. Sie musste sich also unter den fünf Kleinparteien im Parlament einen Koalitionspartner suchen. Dabei schieden die altkommunistische KKE (die Syriza schon seit längerem eine allzu große europapolitische Kompromissbereitschaft vorwirft) und die rechtsextreme XA a priori aus – ebenso wie die einst dominante und nun zusammengeschrumpfte Mitte-Links-Partei PASOK (SPE), die seit 2009 durchgängig an der griechischen Regierung beteiligt war und daher von den Syriza-Wählern eher als Teil des Problems als der Lösung betrachtet wird.

Sehr wohl denkbar war allerdings eine Koalition mit der ebenfalls noch sehr jungen linksliberalen Partei To Potami (die im Europaparlament in der sozialdemokratischen Fraktion sitzt, zuletzt aber vor allem von der europäischen liberalen Partei ALDE unterstützt wurde). Wie Syriza profilierte sich To Potami im Wahlkampf durch eine scharfe Abgrenzung von den bisherigen Regierungsparteien. Zugleich bekannte sie sich allerdings auch zu einem klar proeuropäischen Kurs, der sich nicht gut mit Tsiprasʼ rhetorischer Hardliner-Linie vertrug.

Tsipras hält sich für die Neuverhandlungen den Rücken frei

Stattdessen kam es am Montag nach der Wahl zu einer Koalition zwischen Syriza und der rechtskonservativen ANEL (die im Europäischen Parlament zur ECR-Fraktion gehört, in der unter anderem auch die britischen Tories und die deutsche AfD sitzen). Da die Ablehnung der Sparpolitik so ziemlich das Einzige ist, was die beiden Parteien vereint, ist es derzeit eher zweifelhaft, ob dieses Bündnis tatsächlich für eine ganze Wahlperiode halten wird. Sollte es zu Zerwürfnissen kommen, hat Syriza in To Potami schließlich weiterhin einen alternativen Koalitionspartner.

Dennoch war das Signal, das von der griechischen Regierungsbildung ausging, erst einmal eindeutig: In den anstehenden harten Neuverhandlungen mit den EU-Partnern möchte sich Tsipras auf nationaler Ebene den Rücken freihalten.

Zweiter Schreck: Veto gegen Russland-Sanktionen?

Der zweite Schreck folgte dann am vergangenen Mittwoch: Einen Tag, bevor sich der EU-Außenministerrat traf, um wegen der neuen Entwicklungen in der Ukraine die Sanktionen gegen Russland zu verlängern, erklärten führende Syriza-Politiker ihre Unzufriedenheit mit dieser Politik und deuteten an, dass ihre Regierung ein Veto dagegen einlegen könnte.

Nun sind die engen diplomatischen Beziehungen zwischen Griechenland und Russland grundsätzlich keine Neuigkeit: Der außenpolitische Thinktank European Council on Foreign Relations etwa bezeichnete Griechenland und Zypern schon 2007 als „trojanische Pferde“ Russlands in der EU. In der Ukraine-Krise aber hatte die alte griechische Regierung die Sanktionen der EU bislang immer mitgetragen. Dass Syriza nun eine mögliche Kehrtwende andeutete, löste daher nicht nur verärgerte Reaktionen des EU-Parlamentspräsidenten Martin Schulz (SPD/SPE) aus, sondern auch wilde Spekulationen über Tsiprasʼ mögliche Hintergedanken.

Jedes Land kann die anderen erpressen

Am Ende aber war dann alles erst einmal nur halb so wild: Die Syriza-Regierung, erklärte der neue griechische Finanzminister am Donnerstag, wolle gar kein Veto einlegen. Sie sei nur verärgert gewesen, dass man in Brüssel ihre Zustimmung schon vorausgesetzt habe, bevor man überhaupt mir ihr darüber gesprochen habe. Tatsächlich stimmte Griechenland im Rat am selben Abend den neuen Sanktionen zu. Und zuletzt stellte Tsipras noch klar, dass seine Regierung auch nicht an russischen Hilfskrediten interessiert sei.

Und dennoch dürfte auch bei der ominösen Veto-Drohung das Signal an die Regierungen der übrigen EU-Mitgliedstaaten klar sein: In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, aber auch in verschiedenen anderen Themenfeldern, ist die EU auf Einstimmigkeit angewiesen. Positiv gesprochen führt dieser Konsenszwang dazu, dass keine Regierung mit ihren Kernanliegen einfach übergangen werden kann. Negativ formuliert ist dadurch jedes Land in der Lage, die anderen zu erpressen. Sollten die übrigen Mitgliedstaaten darüber nachgedacht haben, die Syriza-Regierung in wirtschaftspolitischen Belangen einfach zu isolieren und in die Enge zu treiben, so müssten sie sich darauf einstellen, dass es künftig auch bei anderen Themen griechische Blockaden geben könnte.

Dritter Schreck: Rauswurf der Troika

Doch die eigentliche Kernfrage zwischen Griechenland und dem Rest der EU ist natürlich nicht Russland, sondern die Zukunft des griechischen Hilfsprogramms. Schon vor der Wahl hatte dieses Thema große Wellen geschlagen: Auf der einen Seite machte Tsipras im Wahlkampf wieder und wieder deutlich, dass er nicht bereit sei, den Spar- und Reformkurs fortzusetzen, den die übrigen Mitgliedstaaten zur Bedingung für die Auszahlung der Rettungskredite gemacht haben. Auf der anderen Seite lehnten vor allem Vertreter der deutschen Bundesregierung mögliche Nachverhandlungen strikt ab und brachten um den Jahreswechsel sogar das Gespenst eines griechischen Euro-Austritts wieder ins Gespräch.

Nicht gerade entspannter wird die Stimmung noch dadurch, dass Ende Februar das aktuelle Hilfsprogramm für Griechenland ausläuft. Sollte bis dahin keine neue Vereinbarung gefunden werden, wäre Griechenland bankrott. Und nicht nur das: Auch die Europäische Zentralbank akzeptiert griechische Staatsanleihen derzeit nur deshalb als Sicherheit, weil das Land den mit den übrigen EU-Staaten vereinbarten Reformkurs umsetzt. Wenn Griechenland kein „Programmland“ mehr wäre, könnten deshalb auch die griechischen Privatbanken nicht mehr die Staatsanleihen ihres Landes nutzen, um sich bei der EZB zu refinanzieren, und wären dann auf sogenannte Notfall-Liquiditätshilfen durch die nationale Zentralbank Griechenlands angewiesen. Schlimmstenfalls könnte eine katastrophale Pleitewelle die Folge sein.

Ein Weiter-so ist unmöglich geworden

Vor der Wahl wurde deshalb erwartet, dass Syriza sich wenigstens kurzfristig auf eine Verlängerung des aktuellen Reformprogramms einlassen würde, um Zeit für weitere Verhandlungen zu gewinnen. Aber weit gefehlt: Am vergangenen Freitag erklärte die griechische Regierung ihre kategorische Ablehnung gegen jede weitere Zusammenarbeit mit der Troika – also mit jenem umstrittenen Gremium aus EZB, Europäischer Kommission und Internationalem Währungsfonds, das bis jetzt für die Überwachung des griechischen Reformprogramms zuständig war.

Mit dem Rauswurf der Troika geht Tsipras aufs Ganze: Ein vorübergehendes „Weiter so“, um Zeit für mehr Gespräche zu gewinnen, ist damit unmöglich geworden. Zum entscheidenden Termin dürfte stattdessen der kommende 12. Februar werden. Dann wird sich Tsipras zum ersten Mal mit den anderen europäischen Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat treffen – und sollte mit ihnen möglichst sofort zu einem neuen Arrangement gelangen.

Die Tage der Troika sind ohnehin gezählt

Ganz unmöglich freilich ist das nicht. Denn erstens ist an einem plötzlichen Staatsbankrott oder gar einem Euro-Austritt Griechenlands niemandem gelegen, der in Europa irgendeinen politischen Einfluss hat – der Bundesregierung ebenso wenig wie Tsipras, der Mehrheit der griechischen Bevölkerung ebenso wenig wie der Kommission oder der EZB. Zweitens gab es auch vor der griechischen Wahl schon Gespräche, in denen mögliche Kompromisslinien ausgelotet wurden: Denkbar wäre etwa eine „Wachstumsklausel“, mit der die Zinsen für die bestehenden griechischen Kredite an das künftige Wirtschaftswachstum des Landes gekoppelt würden. Zuletzt gab auch die griechische Regierung noch einmal zu verstehen, dass das Nein zur Troika keine grundsätzliche Absage an ein neues Reformprogramm sei.

Und schließlich scheinen die Tage der Troika ohnehin gezählt, seitdem Mitte Januar der Generalanwalt des Europäischen Gerichtshofs in einem Gutachten die Beteiligung der Europäischen Zentralbank daran unter bestimmten Umständen für europarechtswidrig ansah. Dieses Gutachten ist zwar kein rechtskräftiges Urteil und hat auch nicht unmittelbar mit der jetzigen Situation in Griechenland zu tun. Es führte aber dazu, dass Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) der Troika schon vor zwei Wochen „keine glänzende Zukunft“ voraussagte. Inzwischen sieht es sogar bereits danach aus, dass die Kommission aktiv nach Alternativen sucht.

Diplomatisches Feiglingsspiel

In den letzten Tagen machte die EU in Sachen Griechenland also eine emotionale Achterbahnfahrt durch: Auf jeden der drei Schrecken folgte ein Moment der Erleichterung, auf jede rhetorische Drohung ein Signal der Kompromissbereitschaft. Dieser Holperkurs liegt zum Teil wohl an der fehlenden Regierungserfahrung der Syriza-Politiker, die noch vor zehn Tagen im Wahlkampf waren und nun Schwierigkeiten haben, den richtigen Ton zu finden. Hinzu kommt, dass Syriza als Mitglied der Europäischen Linkspartei noch kaum über etablierte Gesprächskanäle zu der informellen Großen Koalition aus EVP, SPE und ALDE verfügt, die die EU-Institutionen dominiert. Und schließlich mag es ein wenig auch ein Problem der internationalen Medien sein, denen in der Aufregung immer wieder bestimmte Nuancen in den Positionen von Syriza entgangen sind.

Der eigentliche Grund dafür, dass die Griechenland-Frage zuletzt so hohe Wellen geschlagen hat, dürfte aber ein anderer sein: Was die EU in diesen Tagen erlebt, ist eine erneute Auflage des Feiglingsspiels, das so viele diplomatische Verhandlungen prägt. Sowohl Griechenland als auch den übrigen EU-Staaten ist sehr an einer erfolgreichen Kompromisslösung gelegen – aber jede Seite hofft, dass die andere etwas früher nachgeben wird, und so testen sie beide aus, wie weit sie einander unter Druck setzen können.

In der Währungsunion geht Demokratie nur noch überstaatlich

Beide Seiten haben dabei starke Argumente für sich: Die Kreditgeber können darauf pochen, dass man das vereinbarte Reformprogramm nicht einfach einseitig aufkündigen kann und dass (in den Worten von EVP-Fraktionschef Manfred Weber) die europäischen Steuerzahler nicht für Tsiprasʼ nationale Wahlversprechen bezahlen wollen. Umgekehrt kann die griechische Regierung darauf verweisen, dass sie eben erst von ihren Wählern ein klares Mandat bekommen hat. Wie Tsipras vor kurzem in einem Gastbeitrag für die Financial Times schrieb: „Austerität ist nicht Teil der EU-Verträge, Demokratie und Volkssouveränität schon.“

Am Ende zeigt das Griechenland-Problem deshalb nur wieder einmal, was in diesem Blog schon öfters thematisiert wurde: In einer Währungsunion, in der alle Staaten voneinander abhängig sind, kann eine nur nationale Demokratie nicht mehr funktionieren. Eine wirtschaftspolitische Gängelung Griechenlands durch die Kreditgeber ist ebenso wenig demokratisch wie die Idee, dass die griechischen Wähler nach Belieben das Geld ausländischer Steuerzahler ausgeben könnten.

Wenn die Wirtschaftspolitik in der EU aber nur noch gemeinsam festgelegt werden kann, dann sollte darüber auch gemeinsam entschieden werden. Kurzfristig wird uns deshalb nichts anderes übrigbleiben, als zu hoffen, dass sich Tsipras und die anderen Regierungschefs in ihrem Feiglingsspiel noch rechtzeitig auf einen Kompromiss einigen. Langfristig aber darf die Zukunft des Kontinents nicht mehr vom Ausgang einzelner nationaler Parlamentswahlen abhängen. Es gibt ein Europäisches Parlament, das die europäische Bevölkerung alle fünf Jahre gemeinsam wählt – hier, und nicht im Europäischen Rat, müssen die Fragen entschieden werden, in denen kein Mitgliedstaat mehr ohne die anderen kann.

Bild: By FrangiscoDer (Own work) [CC BY-SA 3.0], via Wikimedia Commons.

Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Frank Decker, Politikwissenschaftler an der Universität Bonn. (Zum Anfang der Serie.)

„Um eine europäische Öffentlichkeit und europaweit agierende Parteien herbeizuführen, bedarf es institutioneller Anreize.“

Das europäische Parlament ist das einzige Organ der Europäischen Union, das von den Wählern direkt bestellt wird. Dennoch bleibt die Legitimationswirkung, die es für die Politik der EU in den nationalen Öffentlichkeiten erzeugt, bis heute gering. Politikwissenschaftler bezeichnen die Europawahlen als second order elections. Damit ist nicht nur gemeint, dass ihnen weniger politische Bedeutung zugeschrieben wird als den Wahlen auf nationaler Ebene. Vielmehr betrachten die Wähler und Parteien auch die Europawahlen primär unter nationalen Gesichtspunkten.

Parteien: im Parlament europäisch, bei der Wahl national

Die fehlende Europäisierung hat einerseits mit der Kompetenzverteilung zwischen der europäischen und nationalen Ebene zu tun. Nach wie vor mangelt es der EU an wichtigen Zuständigkeiten, und wo sie Zuständigkeiten besitzt, eignen sich diese nur begrenzt für die parteipolitische Auseinandersetzung. Zum anderen fehlt der EU ein gemeinsamer institutioneller Rahmen, in dem eine solche Auseinandersetzung über die nationalen Grenzen hinweg stattfinden könnte. Weder gibt es eine europäische politische Öffentlichkeit noch europaweit agierende Parteien. Um beides herbeizuführen, bedarf es entsprechender institutioneller Anreize.

Eine Schlüsselbedeutung gewinnt dabei die Schaffung eines gemeinsamen, EU-einheitlichen Wahlrechts. Dieser Verfassungsauftrag gemäß Art. 223 Abs. 1 AEUV hätte eigentlich längst erfüllt werden müssen. Weil das nicht geschehen ist, besteht in der EU die paradoxe Situation, dass die europäischen Parteien zwar den Parlamentsbetrieb bestimmen, bei den Europawahlen aber nach wie vor nur die nationalen Herkunftsparteien kandidieren. Die Einführung eines europaweiten Verhältniswahlsystems mit moderater Sperrklausel würde diesen Zustand beenden; die Parteien hätten dann einen starken Anreiz, sich zusammenzuschließen und gemeinsame Listen zu bilden. Dies käme auch der Arbeitsfähigkeit des Parlaments zugute, indem es der heutigen starken Fragmentierung (auch innerhalb der Fraktion) entgegenwirkt.

Wahlrechtsgrundsätze und Wahlsystem

Im Folgenden sollen mögliche Konturen eines EU-einheitlichen Wahlrechts aufgezeigt werden. Unter das Wahlrecht fallen dabei zum einen die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze und hier vor allem die Frage, wer in welcher Form wählen darf, zum anderen das Wahlsystem. Dieses beschreibt als Teil des umfassenderen Wahlrechts den Modus, nach dem „die Wähler ihre Partei- und / oder Kandidatenpräferenz in Stimmen ausdrücken und diese in Mandate übertragen werden“ (Dieter Nohlen). Bezogen auf die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze geht es hier in erster Linie um die Realisierung des Gleichheitsprinzips („one man, one vote“).

Generell stellt sich die Notwendigkeit einer Vereinheitlichung stärker im Bereich des Wahlsystems als bei den allgemeinen Wahlrechtsregelungen. Diese sollten deshalb ebenso in der Hand der Mitgliedstaaten verbleiben wie die Modalitäten der Durchführung der Wahl. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten weiterhin abweichende Regelungen beim Wahlalter (aktiv/passiv), bei der Freiheit der Wahl (Wahlpflicht), bei der Dauer der Wahl (mehrere Tage oder nur ein Tag) und bei den Techniken der Stimmabgabe (Urnenwahl, Briefwahl, sonstige) treffen können. Zu überlegen wäre allenfalls, ob man nicht eine einheitliche Schließungszeit der Wahllokale vereinbart (unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Zeitzonen), um mögliche Ausstrahlungseffekte bereits vorliegender Wahlergebnisse auf andere Länder/Wahlgebiete zu verhindern.

Die degressive Proportionalität bleibt sinnvoll

Bei der Gestaltung des Wahlsystems stellt sich zunächst die Frage nach dem Umgang mit den heute bestehenden Länderkontingenten, die als Verletzung der Wahlrechtsgleichheit insbesondere von rechtswissenschaftlicher Seite immer wieder moniert werden. Die Sitzverteilung im Europäischen Parlament orientiert sich bekanntlich am Grundsatz der degressiven Proportionalität. Kleinere Länder werden so gegenüber den großen begünstigt. Dies hat z. B. zur Folge, dass in Deutschland für ein Mandat elfmal so viele Wählerstimmen benötigt werden wie in Malta.

Will man den kleinen Ländern eine faire Vertretungschance belassen, lässt sich eine solche Verzerrung nicht vermeiden, es sei denn, man würde das ohnehin schon große Parlament weiter aufblähen. Außerdem wird sie zum Teil dadurch ausgeglichen, dass die unterschiedlichen Bevölkerungsgrößen auch in den Abstimmungsregeln des Rates Berücksichtigung finden. Die EU folgt also nicht dem Modell klassischer Zweikammersysteme wie der USA oder der Schweiz, wo die eine Kammer strikt nach den demokratischen und die andere nach dem föderativen Gleichheitsprinzip zusammengesetzt ist, sondern „mischt“ die Prinzipien in ihren beiden Kammern.

Eine Abkehr von den Länderkontingenten scheint vor diesem Hintergrund weder geboten noch wünschenswert. Auch eine Veränderung des Verteilungsschlüssels im Sinne einer größeren Proportionalität wäre nicht ratsam.

Anpassung der Sitzkontingente an die Wahlbeteiligung

Behandelt man die Länder als abgeschlossene Wahlgebiete, wird das Problem der Gleichheit/Ungleichheit allerdings durch die ungleiche Wahlbeteiligung unter Umständen dramatisch verschärft. So machten bei der Wahl im Mai 2014 in Belgien sieben Mal mehr Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch als in der Slowakei (90 gegenüber 13 Prozent). Unabhängig vom Länderschlüssel wurden somit für ein belgisches Mandat sieben Mal so viele Stimmen benötigt wie für ein slowakisches.

Dem ließe sich entgegentreten, wenn man die Sitzkontingente in Abhängigkeit von der Wahlbeteiligung in den einzelnen Ländern nach oben oder nach unten anpasst. Länder mit überdurchschnittlicher Wahlbeteiligung würden dann mehr, Länder mit unterdurchschnittlicher Beteiligung weniger Sitze erhalten. Länder mit einer Wahlpflicht wären von dieser Regelung auszunehmen. Sie könnten ihre Sitzzahl also nur erhöhen, wenn sie auf die Wahlpflicht verzichten. Mit der Variation der Sitzkontingente hätten alle Länder einen starken Anreiz, für eine möglichst hohe Wahlbeteiligung in den nationalen Wahlgebieten zu sorgen.

Nationale Wahllisten, aber mit transnationaler Sperrklausel

Die Wahl in den nationalen Wahlgebieten erfolgt nach einem europaweit einheitlichen Verhältniswahlsystem mit starren Listen. Der Wähler hätte also auch künftig nur eine Stimme. Die Listen würden wie bisher von den nationalen Parteiorganisationen nach den in den Mitgliedsländern geltenden gesetzlichen Regelungen und Parteistatuten aufgestellt.

Bei der Mandatsvergabe würden jedoch nur Parteien berücksichtigt, die europaweit mindestens 3 Prozent der Stimmen erhalten. Weil unter diesen Bedingungen allenfalls große Parteien aus großen Mitgliedstaaten die Chance hätten, aus eigener Kraft in das Parlament zu gelangen, wären die Parteien dadurch gezwungen, sich europaweit zusammenzuschließen. Die nationalen Parteien würden damit nur mehr als Teil bzw. territoriale Gliederung einer europäischen Partei zu den Wahlen antreten, was auf den Stimmzetteln entsprechend auszuweisen wäre.

Verkoppelung von Parlaments- und Kommissionswahl

Die Europäisierung der Wahlen, die mit der Herausbildung europäischer Parteien auf der elektoralen Ebene einherginge, würde maßgeblich befördert, wenn man die Parlamentswahlen mit der Bestellung der Europäischen Kommission und ihres Präsidenten verkoppelt. Dies gilt unabhängig davon, ob der Kommissionspräsident bzw. die Kommission aus dem Parlament hervorgehen, ihre Bestellung also an den Ausgang der Parlamentswahlen gebunden ist, oder ob sie jenseits der Parlamentswahlen in einem eigenen Wahlakt direkt von den europäischen Bürgern gewählt werden. Von wirklichen europäischen Wahlen kann erst gesprochen werden, wenn die Bürger mit ihrer Wahl das Regierungspersonal (mit)bestimmen und über die Grundrichtung der Regierungspolitik (mit)entscheiden können.

Dies setzt europäische Parteien voraus, die mit einem gemeinsamen Programm und gemeinsamen Spitzenkandidaten für die Regierungsämter antreten. Unterhalb der Spitzenkandidaten bleibt die Listenaufstellung in den Händen der nationalen Parteien, was im Übrigen dem dezentralen Charakter der Kandidatenaufstellung bei den Parlamentswahlen in den allermeisten Mitgliedstaaten entspricht.

Ein europaweit einheitliches Wahlsystem in dieser Form würde mit der heutigen Diskrepanz zwischen dem Parteiensystem auf der parlamentarischen und elektoralen Ebene Schluss machen. Die nationalen Parteien, die sich zu europäischen Parteien zusammenschließen und als solche zu den Wahlen antreten, würden dann nach den Wahlen im Parlament auch die Fraktionen bilden. Durch die niedrige Sperrklausel wäre weiterhin mit sechs, sieben oder acht Fraktionen im Parlament zu rechnen, was jedoch keinen großen Unterschied zu der Situation in den meisten nationalen politischen Systemen darstellen würde.

Frank Decker ist Professor am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören Parteien, Föderalismus und Demokratiereform.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By NiederlandeNet [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Jo Leinen, Mitglied des Europäischen Parlaments. (Zum Anfang der Serie.)

„Vorrangiges Ziel bei der Fortentwicklung des Europawahlrechts muss es sein, ein transnationales Element zu schaffen.“

Obwohl schon die Römischen Verträge von 1957 vorsahen, dass die damalige Gemeinsame Versammlung der Europäischen Gemeinschaften Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren ausarbeitet, die dann einstimmig durch den Rat erlassen werden sollten (Art. 21 Abs. 3 EGKSV/Art. 138 Abs. 3 EWGV), werden die Abgeordneten des Europäischen Parlaments bis heute nach einem Flickenteppich nationaler Wahlgesetze bestimmt. Es dauerte 19 Jahre, bis 1976 der sogenannte Direktwahlakt beschlossen wurde.

Auf dessen Grundlage konnten 1979 zwar die ersten Wahlen zum Europäischen Parlament durchgeführt werden, die Ausgestaltung der Wahlen wurde aber gänzlich dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht überlassen. Da sich die Mitgliedstaaten auch in den Folgejahren nicht auf ein einheitliches Wahlrecht einigen konnten, wurde der Verfassungsauftrag zu dessen Schaffung 1999 mit dem Vertrag von Amsterdam sogar verwässert. So sollen die Wahlen seitdem nach einem „einheitlichen Verfahren oder im Einklang mit in allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ durchgeführt werden.

Erste Angleichungen: das Verhältniswahlsystem

Das Europäische Parlament hat in der Geschichte der europäischen Einigung immer wieder Versuche unternommen, ein einheitliches europäisches Wahlrecht auf die Beine zu stellen; diese scheiterten aber am Widerstand der Mitgliedstaaten, der nationalen Parteien oder zum Teil schon innerhalb des Europäischen Parlaments. Von der ersten Direktwahl 1979 bis 2002 konzentrierte sich die Debatte auf die Festlegung der Verhältniswahl als allgemeinen Wahlgrundsatz. Das Vereinigte Königreich hatte sich stets geweigert, das Mehrheitswahlrecht aufzugeben, welches die Repräsentativität der Sitzverteilung im Europäischen Parlament stark verzerrte.

Erst mit dem Wahlsieg von Labour (SPE) 1997 wurde eine Einigung möglich, wonach die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt werden. Die Mitgliedstaaten können zudem Sperrklauseln bis maximal fünf Prozent einführen, ihr Wahlgebiet in Wahlkreise unterteilen und Vorzugsstimmen zulassen. Alles andere ist weiterhin ausdrücklich dem Recht der Mitgliedstaaten vorbehalten.

Eine transnationale Demokratie mit nationalem Wahlrecht?

Es ist nicht per se problematisch, wenn in den Gliedstaaten eines föderalen Gemeinwesens nach unterschiedlichen Regeln gewählt wird, wie es etwa auch in den USA und in der Schweiz der Fall ist. Dort sorgen aber konsolidierte Parteienlandschaften dafür, dass die Debatten im Wahlkampf über die Grenzen der Kantone oder Bundesstaaten hinweg geführt werden. In der EU ist das transnationale Parteiensystem nur rudimentär ausgebildet, womit diese Brücke fehlt. Zwar sind die meisten nationalen Parteien Mitglied einer europäischen Partei, jedoch gibt es keine ausreichende Bindewirkung der Beschlüsse auf europäischer Ebene. Die europäischen Parteien wiederum können trotz verbesserter Bedingungen für ihre Finanzierung und der Schaffung eines europäischen Rechtsstatus nicht entscheidend am Wahlkampf teilnehmen, solange sie dem Kerngeschäft von Parteien, dem Ringen um Mandate, nicht nachgehen können.

Es klafft somit eine Lücke in der europäischen transnationalen Demokratie. Im Europäischen Parlament stimmen die Abgeordneten in aller Regel nicht nach Nationalität, sondern nach politischer Zugehörigkeit zu einer Fraktion ab. Die Europawahlen jedoch funktionieren national. Obwohl die Europaabgeordneten seit dem Vertrag von Lissabon „Vertreter der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger“ (Art. 14 Abs. 2 EUV) und nicht wie in den vorangegangenen Verträgen „Vertreter der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“ (Art. 189 EGV nach Nizza) sind, stimmen die Wähler/innen de facto nur über die Zusammensetzung des nationalen Abgeordnetenkontingents aus ihrem Mitgliedstaat ab.

Es gibt nicht eine Europawahl, sondern 28 nationale Wahlen für das Europäische Parlament. Nicht europäische Parteien konkurrieren um die 751 Mandate im Europäischen Parlament, sondern die nationalen Parteien um die Mandate, die dem jeweiligen Mitgliedstaat zugesprochen wurden. Die Debatten im Wahlkampf werden nicht über europäische Politik und anstehende Entscheidungen auf europäischer Ebene geführt, sondern verharren in der nationalen Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition. Kurzum: Wir versprechen den Wähler/innen eine Europawahl – liefern aber eine nationale Wahl zweiter Ordnung. Das bleibt nicht ohne Folgen. Zu Recht fragen sich viele Menschen, warum sie an einer Europawahl teilnehmen sollen, die zumindest auf den ersten Blick nichts mit Europa zu tun hat.

Europäische Listen: Transnationaler Brückenschlag

Vorrangiges Ziel bei der Fortentwicklung des Rechtsrahmens für die Europawahlen muss es sein, ein transnationales Element zu schaffen, durch das aus 28 Einzelwahlen eine europäische Wahl wird. Die europäischen Parteien haben ihren Spielraum ausgereizt, indem sie bei der Europawahl 2014 Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten aufgestellt und damit für eine größere Personalisierung des Wahlkampfes gesorgt haben. Nachdem sich das Europäische Parlament in der Frage der Nominierung des Kommissionspräsidenten gegen die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat durchgesetzt hat, wird den Spitzenkandidaten bei der nächsten Wahl noch mehr Aufmerksamkeit zuteilwerden. Diese Entwicklung muss nun konsolidiert werden.

Die Einrichtung eines transnationalen Wahlkreises wird seit geraumer Zeit diskutiert. Das Europäische Parlament hat erstmals 1998 auf Initiative seines damaligen Vizepräsidenten Georgios Anastassopoulos ein Wahlrecht vorgeschlagen, das einen transnationalen Wahlkreis vorsieht, der das gesamte Territorium der Europäischen Union umfasst. Danach würde ein Teil der Abgeordneten nicht in den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern über gesamteuropäische Listen gewählt werden. Die Wähler hätten folglich zwei Stimmen zur Verfügung: eine Stimme für die gewohnte Wahl des nationalen Kontingents und eine Stimme, um sich für eine der europäischen Parteien zu entscheiden, welche Kandidaten für die transnationalen Listen auf ihren Kongressen aufstellen. Die transnationalen Listen könnten vom Spitzenkandidaten der jeweiligen europäischen Partei angeführt werden, wodurch diese von allen europäischen Wähler/innen auch tatsächlich wählbar wären.

Woran die Idee transnationaler Listen bisher scheiterte

Obwohl laut des Vorschlags von Anastassopoulos nur 10 Prozent der Abgeordneten über transnationale Listen gewählt werden sollten, blockten die Mitgliedstaaten den Vorschlag ab. Eine ähnliche Initiative von Andrew Duff in der Legislaturperiode 2009-2014, nach der 25 zusätzliche Abgeordnete über transnationale Listen bestimmt werden sollten, wurde vom Plenum zunächst an den Ausschuss für konstitutionelle Fragen zurücküberwiesen und anschließend nicht mehr zur Abstimmung gebracht.

Kritiker der Idee bemängeln insbesondere, dass möglicherweise zwei Klassen von Abgeordneten geschaffen werden würden, nämlich „europäische“ Abgeordnete und jene, die über die nationalen Kontingente gewählt wurden. Empirisch lässt sich diese Befürchtung aber nicht begründen. Zum Beispiel lässt sich auch im Deutschen Bundestag keine Hierarchisierung zwischen den Abgeordneten feststellen, obwohl diese aufgrund des personalisierten Verhältniswahlrechts teils über ein Direktmandat, teils über die proportionale Verteilung über Listen in das Parlament einziehen. Deshalb liegt die Vermutung nahe, dass es sich um ein vorgeschobenes Argument handelt. In Wirklichkeit scheiterte die Idee bisher an Verteilungskämpfen und der Frage, wo die Sitze für den transnationalen Wahlkreis herkommen sollen und welche Mitgliedstaaten am Ende von der Schaffung des Wahlkreises profitieren.

Die Größe des Europäischen Parlaments ist gemäß Art. 14 Abs. 2 EUV auf 751 Mitglieder begrenzt. Die Gesamtsitzzahl wird nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt, wobei kein Mitgliedstaat mehr als 96 oder weniger als 6 Mitglieder stellen darf. Möchte man dieses System um einen transnationalen Wahlkreis ergänzen, sind drei Möglichkeiten denkbar.

Option 1: Erweiterung des Parlaments

Erstens: Im Wissen, dass kein Mitgliedstaat auf Sitze seines Kontingents verzichten möchte, könnte die Sitzzahl des Parlaments vergrößert werden, wie im Duff-Vorschlag vorgesehen. Dafür müssten jedoch die Europäischen Verträge geändert werden. Zudem befürchten kleinere Mitgliedstaaten, dass die nationalen Parteien aus den größeren Mitgliedstaaten aufgrund ihres relativen Einflusses in den Europäischen Parteien eher ihre Kandidat/innen durchsetzen können.

Sollten die transnationalen Listen offen oder halboffen sein, d.h. sollten die Wähler/innen die Reihenfolge oder Zusammensetzung der Liste durch Präferenzstimmen beeinflussen können, so sei ebenfalls zu erwarten, dass aufgrund der höheren Bevölkerungszahl Kandidat/innen aus den größeren Mitgliedstaaten bessere Chancen haben, gewählt zu werden.

Option 2: Verringerung der nationalen Kontingente

Zweitens: Die nationalen Kontingente könnten um die Zahl der Abgeordneten, die aus dem jeweiligen Mitgliedstaat über die transnationale Liste in das Europäische Parlament einziehen, verringert werden. Dies würde jedoch dem Sinn der transnationalen Liste widersprechen. Die Abgeordneten sollen ja gerade Repräsentanten der europäischen Bevölkerung und der europäischen Partei sein und eben nicht Vertreter eines Mitgliedstaates.

Größere Mitgliedstaaten könnten zudem befürchten, aufgrund des zu erwartenden Erfolgs „ihrer“ Kandidat/innen zu viele Abgeordnete an den transnationalen Wahlkreis „abgeben“ zu müssen. Hinzu kommt die Schwierigkeit Kandidat/innen mit mehreren EU-Staatsbürgerschaften oder Kandidat/innen, die in einem anderen EU-Mitgliedstaaten ansässig sind als ihrem Heimatland, einem Mitgliedstaat zuzuweisen.

Option 3: Reform im Zuge des Cambridge Compromise

Drittens: Eine dritte Variante wurde Anfang Dezember 2014 in einer Anhörung des konstitutionellen Ausschusses (AFCO) im Europäischen Parlament von Prof. Friedrich Pukelsheim vorgeschlagen. Nach dem Vertrag von Lissabon wird die Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten vor jeder Europawahl auf Vorschlag des Europäischen Parlaments durch den Europäischen Rat festgelegt – bisher als Ergebnis eines politischen Kompromisses.

Ziel des Europäischen Parlaments wie auch des Europäischen Rates ist es jedoch, für die nächste Wahl „ein System einzurichten, durch das es in Zukunft vor jeder Neuwahl zum Europäischen Parlament möglich sein wird, die Sitze unter den Mitgliedstaaten in objektiver, fairer, dauerhafter und transparenter Weise unter Umsetzung des [...] Grundsatzes der degressiven Proportionalität zuzuteilen“. Der bisher vielversprechendste Ansatz hierfür ist eine als Cambridge Compromise (CamComp) bekannte Formel, die es ermöglichen würde, die Sitzzahl eines Landes eindeutig aus seiner Einwohnerzahl zu berechnen.

Die Anwendung dieser Formel würde derzeit zur Umverteilung von 26 Sitzen führen, die meist von den überrepräsentierten mittelgroßen Mitgliedstaaten an die großen Mitgliedstaaten abgegeben werden müssten. Der Grund, warum es bisher keine Einigung auf eine dauerhaft anwendbare Formel gab, liegt auf der Hand: der Beschluss über die Zusammensetzung des Parlaments wird von den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat einstimmig beschlossen. Würde man auf die Formel des CamComp umstellen, müssten jedoch 14 Mitgliedstaaten teils mehrere Sitze abgeben. Stellt sich nur ein einziger dieser Mitgliedstaaten quer, ist keine Reform möglich.

Vielleicht, so die Überlegung, wären die Mitgliedstaaten eher bereit, Sitze abzugeben, wenn diese dem transnationalen Wahlkreis zugeschlagen werden und nicht direkt an die größeren Mitgliedstaaten gehen. Damit hätte man zwei Ziele gleichzeitig erreicht: die Schaffung eines transnationalen Wahlkreises und die Umstellung der Sitzzuteilung auf eine dauerhafte Formel, die nachvollziehbare und objektive Ergebnisse liefert.

Unterschiedliche Regeln, gleiche Rechte?

Der Widerstand gegen transnationale Listen ist durch machtpolitisches nationales Denken motiviert. Kein Mitgliedstaat möchte Einfluss verlieren. Paradoxerweise macht die Opposition gegen dieses transnationale Element umso deutlicher, warum es so dringend gebraucht wird. Das Europäische Parlament repräsentiert die europäischen Bürger/innen und nicht die Mitgliedstaaten. Höchste Zeit, dass sich dies auch im Wahlrecht widerspiegelt.

Außer den transnationalen Listen sind aber noch weitere Reformen notwendig, um auch bei der Wahl der nationalen Sitzkontingente eine gewisse rechtliche Angleichung zu erreichen. Wie bereits erwähnt, können auch in anderen föderalen politischen Systemen die subföderalen Gebiete ihr Wahlrecht selber festlegen. Geht man jedoch davon aus, dass die in Art. 9 EUV und Art. 20 AEUV verankerte Unionsbürgerschaft den europäischen Bürger/innen zumindest in Bezug auf Rechtsakte und die Institutionen der Union die gleichen Rechte und Pflichten verleiht, so erscheint es fragwürdig, dass man in einigen Mitgliedstaaten mit 18 Jahren das passive Wahlrecht erhält und somit zur Europawahl antreten kann, in anderen mit 21 Jahren und in Griechenland und Zypern erst mit 25 Jahren. Und warum soll ein europäischer Bürger in Belgien unter Strafandrohung zur Wahl verpflichtet sein, in den meisten anderen Mitgliedstaaten aber nicht?

Bürgerrechte und Demokratie nicht der nationalen Souveränität opfern

Unbestreitbar haben die 28 Mitgliedstaaten der Union unterschiedliche Wahltraditionen und -gewohnheiten, die tief in der Bevölkerung verankert sind. Der Zuschnitt der Wahlkreise ist oft historisch gewachsen. In anderen Fällen ist er Ausdruck des Minderheitenschutzes, wie etwa im Fall der deutschsprachigen Gemeinschaft in Belgien. Getreu dem Motto der Europäischen Union „In Vielfalt geeint“ muss nicht alles harmonisiert werden, was harmonisiert werden kann. Es muss jedoch diskutiert werden, wie viel Heterogenität mit dem Prinzip der Gleichbehandlung und der Unionsbürgerschaft vereinbar sind.

Zudem sollte sichergestellt sein, dass die nationalen Wahlgesetze für die Europawahlen demokratischen Grundsätzen entsprechen. Es ist zum Beispiel nicht akzeptabel, dass die Kandidatenlisten in einigen Mitgliedstaaten nur wenige Wochen vor der Wahl bekanntgegeben werden – manchmal nicht als Ergebnis eines demokratischen Prozesses, sondern aufgrund einer Entscheidung des jeweiligen Parteivorsitzes. Die nationalen Besonderheiten der Mitgliedstaaten müssen auch in Bezug auf das Wahlrecht respektiert werden. Allerdings dürfen weder die Rechte der europäischen Bürger/innen noch demokratische Standards auf dem Altar der nationalen Souveränität geopfert werden.

Jo Leinen ist seit 1999 Mitglied des Europäischen Parlaments, wo er von 2004 bis 2009 Vorsitzender im Ausschuss für konstitutionelle Fragen und von 2009 bis 2012 Vorsitzender im Umweltausschuss war. Seit 2011 ist er Präsident der Europäischen Bewegung International.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By Tim Reckmann [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Martin Kraft [FAL, GFDL or CC BY-SA 3.0 de], via Wikimedia Commons.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?

Das Wohlergehen der Demokratien, von welcher Art und Form sie auch seien, hängt von einem erbärmlichen technischen Detail ab: dem Wahlverfahren. Alles andere ist zweitrangig.

José Ortega y Gasset, Der Aufstand der Massen

Ein Kreis, ein Kreuz und fertig? Vom Europawahlverfahren hängt auch die Zukunft der europäischen Demokratie ab.

Dass die Wahlen in einer repräsentativen Demokratie der zentrale politische Legitimationsmechanismus sind, ist ein Gemeinplatz. Bei der Wahl entscheiden die Bürger darüber, welche Politiker in den staatlichen Institutionen einen Sitz einnehmen sollen, und da die Kandidaten mit jeweils unterschiedlichen Programmen antreten, geht mit der Entscheidung über die Personen auch eine über die politischen Inhalte einher. Nur durch ihre Abwählbarkeit sind die politischen Machthaber gezwungen, sich vor den Beherrschten zu verantworten; erst durch die Wahl werden sie zu „Volksvertretern“, die den Anspruch erheben können, die Interessen jener anonymen, imaginären Gemeinschaft zu repräsentieren, von der nach demokratischen Vorstellungen alle politische Gewalt ausgeht.

Das perfekte Wahlrecht gibt es nicht

Angesichts dieser zentralen Bedeutung der Wahl ist natürlich auch das Verfahren wichtig, nach denen sie stattfindet. Nur wenn die Bürger durch eine Wahl auch wirkliche Veränderungen herbeiführen können, werden sie sie als Legitimationsmechanismus auch ernst nehmen, und nur wenn die Wahl bestimmten Gerechtigkeitskriterien entspricht, werden auch die Unterlegenen ihr Ergebnis akzeptieren. Damit Wahlen überhaupt einen demokratischen Sinn haben, muss das Wahlrecht bestimmten Ansprüchen genügen.

Das eine, perfekte Wahlrecht aber gibt es nicht. Das liegt nicht nur daran, dass etliche real verbreitete Wahlverfahren logische Paradoxien aufweisen: Vielmehr ist es schlicht unmöglich, die millionenfache Vielfalt der Gesellschaft in einem kleinen Parlament aus wenigen hundert Menschen auf „objektiv richtige“ Weise abzubilden. Politische Repräsentation ist eine Abstraktion – so wie eine Landkarte, die ja auch niemals die „wirkliche“ Geografie abbildet, sondern nur eine Abstraktion davon. Und so wie derselbe Kontinent ganz unterschiedlich aussehen kann, je nachdem, ob man ihn auf einer politischen oder einer topografischen Karte betrachtet, so kann je nach Wahlverfahren auch die Volksvertretung ganz unterschiedlich beschaffen sein, ohne dass die eine oder andere Option offensichtlich „besser“ oder „schlechter“ wäre als die andere.

Zielkonflikte bei Wahlverfahren

Hinter der Idee einer Volksvertretung steht die Notwendigkeit, die Komplexität politischer Entscheidungen zu reduzieren. Wir Millionen Bürger können nicht jedes Problem vollständig ausdiskutieren, und deshalb brauchen wir Verfahren, die die Entscheidungsfindung vereinfachen. Die Wahl einer repräsentativen Volksvertretung mithilfe von Kandidatenlisten und Parteien ist so eine Vereinfachung.

Aber natürlich gehen mit einer solchen Reduktion von Komplexität immer auch Zielkonflikte einher: Wie wichtig ist zum Beispiel die regionale Ausgewogenheit des gewählten Parlaments, wie wichtig sind Geschlechter- oder Minderheitenquoten? Wie viel Vielfalt – etwa in Form von Kleinparteien – kann ein Parlament aushalten, wenn es weiter handlungs- und entscheidungsfähig bleiben soll? Wer soll überhaupt das Recht haben, zu kandidieren? Und welche Bedingungen soll man an die Parteien stellen, die Kandidatenlisten aufstellen dürfen? Die Vielzahl von demokratischen Wahlsystemen, die man auf der Welt beobachten kann, geht unter anderem darauf zurück, dass unterschiedliche Gesellschaften zu unterschiedlichen Zeiten diese Fragen unterschiedlich beantwortet haben.

Wahlverfahren auf den Prüfstand stellen

Hinter der Entscheidung, wie ein Wahlverfahren ausgestaltet werden soll, stehen also Wertefragen, für die es keine einfachen Antworten gibt. Wahlsysteme sind teils verfassungspolitische Kunstwerke, die konfliktgeladene Gesellschaften befrieden und ein fragiles Gleichgewicht zwischen widerstreitenden Interessen sichern sollen; teils sind sie schlicht historisch gewachsen und das Resultat zweifelhafter Kompromisse oder überkommener Machtstrukturen.

So oder so verdienen sie es, regelmäßig auf den Prüfstand gestellt zu werden: Entsprechen die Verfahren, nach denen wir unsere Parlamente wählen, noch unseren Vorstellungen von politischer Repräsentation? Bilden sie unsere Gesellschaft in einer Weise ab, die wir für angemessen halten? Setzen sie den politischen Machthabern die richtigen Anreize für eine verantwortungsvolle Regierungsführung? Wahlverfahren sind nicht alles in einer Demokratie – aber ohne ein gutes Wahlverfahren ist eine gute Demokratie fast unmöglich.

Der europäische Direktwahlakt

Das Wahlverfahren für das Europäische Parlament dürfte ein Musterbeispiel für ein Wahlsystem sein, das seine Entstehung vor allem historischen Zufällen verdankt. Gegründet wurde das Parlament 1952 als eine bloße Parlamentarische Versammlung, in die die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten jeweils eine bestimmte Anzahl Delegierte entsandten. Und auch als diese Delegierten 1979 erstmals direkt gewählt wurden, blieb man bei der Logik nationaler Sitzkontingente.

Bis heute regelt das europäische Wahlgesetz, der sogenannte Direktwahlakt, lediglich generelle Bestimmungen und einige Minimalanforderungen für die Ausgestaltung der nationalen Wahlverfahren (hier ein Überblick). Deren genaue Durchführung aber bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, die dabei in der Regel auf ihre sehr unterschiedlichen nationalen Traditionen zurückgriffen. Um es in den Worten des deutschen Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil (Rn. 286) zu sagen, handelt es sich beim Europäischen Parlament deshalb nicht um eine echte europäische Volksvertretung – sondern lediglich „um eine nur vermittelte Repräsentation der politischen Machtlagen der Mitgliedstaaten“.

Fallstricke des Europawahlrechts

Aber entspricht das noch unseren Vorstellungen von einer europäischen Demokratie? Tatsächlich wurden die zahlreichen Fallstricke und inneren Widersprüche des Europawahlrechts in den letzten Jahren immer wieder Thema der öffentlichen Auseinandersetzung. Und auch in diesem Blog war des Öfteren davon die Rede: etwa wenn es um die Rechtmäßigkeit nationaler Sperrklauseln ging, um die Zukunftsfähigkeit der Parteiendemokratie oder schlicht darum, dass bei der Europawahl 2014 die Partei mit den meisten Stimmen nur die zweitstärkste Fraktion wurde.

Immerhin haben diese Auseinandersetzungen auch das öffentliche Bewusstsein dafür geschärft, dass die derzeitigen Regelungen des europäischen Direktwahlakts auch geändert werden können. Die Initiative dafür muss vom Europäischen Parlament ausgehen, das nach Art. 223 AEU-Vertrag „einen Entwurf der erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ erstellt.

Wie könnte ein besseres Europawahlverfahren aussehen?

Aber wie könnte ein solcher Entwurf aussehen? Welche Bestimmungen müssen tatsächlich europaweit einheitlich geregelt sein, und wie viel Heterogenität der nationalen Europawahlgesetze ist akzeptabel oder gar wünschenswert? Sollten die nationalen Sitzkontingente in ihrer heutigen Form weiterexistieren, oder wie sollten die Wahlkreise sonst zugeschnitten sein? Wer sollte das Recht haben, Kandidatenlisten aufzustellen? Welche Rolle sollten die europäischen Parteien spielen? Sollte es Sperrklauseln geben, und wenn ja, in welcher Form?

Kurz gesagt: Wenn Sie die Möglichkeit hätten, das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei zu gestalten – wie sollte es dann aussehen? Diese Frage habe ich verschiedenen Vertretern aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft gestellt, und ihre Antworten sollen in den kommenden Wochen in einer Serie auf diesem Blog erscheinen. Den Anfang macht in Kürze der Europaabgeordnete Jo Leinen.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bild: By Dennis Skley [CC BY-ND 2.0], via Flickr.