15 Juni 2022

Reform des Europawahlrechts: Deutschland muss weg vom Spielfeldrand und die Chance auf mehr Demokratie ergreifen

In der Policy-Brief-Serie #BerlinPerspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen zu aktuellen Fragen und Debatten und geben auf dieser Grundlage Empfehlungen.

Der aktuelle Beitrag von Manuel Müller erscheint auf diesem Blog zusammen mit einer etwas erweiterten deutschen Fassung. Das englischsprachige Original ist hier sowie auf der IEP-Homepage zu finden.

Ein Stiftung und ein (an einen Wahlzettel erinnernder) Kreis
„Deutschland sollte bereit sein, erhebliches politisches Kapital zu investieren, um eine bedeutungsvolle europäische Wahlreform zu erreichen.“

Der vergangene 3. Mai brachte einen lang erwarteten Durchbruch bei der Reform des Europawahlrechts: Mit einer Mehrheit von 323 zu 262 Stimmen (getragen vor allem von der sozialdemokratischen, liberalen und grünen Fraktion sowie einem Teil der Europäischen Volkspartei) verabschiedete das Europäische Parlament einen Vorschlag für eine umfassende Überarbeitung des Direktwahlakts, der gemeinsamen europäischen Rechtsgrundlage für die Europawahl.

Geht es nach dem Parlament, sollen diese Änderungen noch vor der Europawahl 2024 in Kraft treten. Ob dieser ambitionierte Zeitplan wirklich aufgeht, ist allerdings fraglich, denn das Verfahren ist noch lang: Im nächsten Schritt wird der Vorschlag des Parlaments nun von den nationalen Regierungen im Rat diskutiert und kann dort noch abgeändert werden. Damit die Reform in Kraft treten kann, muss sie dann von den Regierungen einstimmig beschlossen werden. Außerdem ist ein Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments sowie eine Ratifikation durch die nationalen Parlamente aller Mitgliedstaaten erforderlich.

Fest steht aber: Mit der Einigung im Parlament liegt der Ball nun bei den Mitgliedstaaten. In den kommenden Monaten werden die nationalen Regierungen – und nicht zuletzt Deutschland – deshalb Position zur Wahlreform beziehen müssen.

Kerninhalte der Reform

Nach Art. 223 AEUV soll die Europawahl entweder „nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ erfolgen. In der Praxis ist bis heute Letzteres der Fall: Der Direktwahlakt legt lediglich den allgemeinen Rahmen für das Wahlsystem fest, während viele Einzelbestimmungen von den Mitgliedstaaten in nationalen Wahlgesetzen geregelt werden. Dies wird sich auch durch die Wahlreform nicht ändern. Die Vorschläge des Europäischen Parlaments sehen allerdings eine Harmonisierung vieler Bereiche vor, die bislang nicht auf europäischer Ebene geregelt waren.

So soll das Mindestalter für das passive Wahlrecht künftig einheitlich bei 18 Jahren liegen, für das aktive Wahlrecht – sofern nicht nationale Verfassungsbestimmungen entgegenstehen – bei 16 Jahren. Die Mitgliedstaaten sollen verpflichtet werden, Briefwahl zu ermöglichen sowie Menschen mit Behinderungen bei der Stimmabgabe zu unterstützen. Statt einer Viertagesperiode, in der jeder Mitgliedstaat seinen eigenen Wahltag wählt, soll es einen gemeinsamen europaweiten Wahltag am 9. Mai geben, sowie eine einheitliche Frist für die Einreichung von Wahllisten zwölf Wochen zuvor. Bei der Aufstellung der Listen sollen Quotenregelungen die Gleichstellung der Geschlechter sicherstellen. Auch zur Dauer des Wahlkampfs, die Ausgestaltung der Stimmzettel und andere Aspekte soll es künftig gemeinsame Regelungen geben. Außerdem soll eine neue Europäische Wahlbehörde gegründet werden, die die nationalen Behörden koordiniert und ein europäisches Wählerverzeichnis pflegt.

Politisch am brisantesten sind jedoch zwei weitere Bestandteile der Wahlrechtsreform: Die Einführung unionsweiter Listen sowie die Festlegung einer Mindest-Sperrklausel für große Wahlkreise.

Unionsweite Listen

Bei den unionsweiten Listen (im Brüsseler Jargon auch als „transnationale Listen“ bekannt) handelt es sich um einen bereits seit Jahrzehnten diskutierten Vorschlag zur Wahlreform. Bislang fand die Europawahl strikt nach Mitgliedstaaten fragmentiert statt: Jedes Land hat ein festes Sitzkontingent, für das ausschließlich nationale Parteien mit nationalen Wahllisten kandidieren.

Künftig soll es zusätzlich noch einen weiteren, gesamteuropäischen Wahlkreis geben. Jeder Wähler hätte somit zwei Stimmen, von denen eine an eine nationale, die andere an eine europäische Liste geht. Die europäischen politischen Parteien, aber auch andere transnationale Parteienbündnisse hätten das Recht, für den europäischen Wahlkreis Listen aufzustellen. Durch Quotenregeln soll gewährleistet werden, dass die Kandidatenplätze zwischen großen, mittleren und kleinen Mitgliedstaaten ausgewogen sind.

Insgesamt soll der EU-weite Wahlkreis nach dem Vorschlag der Abgeordneten 28 Sitze umfassen – obwohl es seit dem Brexit eigentlich 46 vakante Sitze im Europäischen Parlament gibt, die dafür zur Verfügung stünden. Diese Begrenzung folgte vor allem dem Drängen der Europäischen Volkspartei, die EU-weiten Listen traditionell skeptisch gegenüberstand, den Kompromiss aber schließlich akzeptierte.

Eine nationale Sperrklausel für Deutschland

Die Sperrklausel-Regelung wiederum sieht vor, dass Mitgliedstaaten mit mehr als 60 Sitzen im Europäischen Parlament künftig verpflichtend eine Sperrklausel von mindestens 3,5 Prozent einführen sollen. In der Praxis betrifft dies nur Deutschland, Frankreich und Italien, wobei Frankreich und Italien schon heute Sperrklauseln von 5 bzw. 4 Prozent vorweisen.

Diese Regelung ist eine Fortentwicklung einer anderen Reform des Europawahlrechts, die 2018 von Europäischem Parlament und Rat beschlossen, aber nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde. Auch damals hatte das Parlament eine weitgehende Harmonisierung verschiedener Wahlbestandteile vorgeschlagen, die jedoch vom Rat weitgehend verwässert wurden. Übrig geblieben war nur eine verpflichtende nationale Sperrklausel von mindestens 2 Prozent für Staaten mit mehr als 35 Sitzen – was effektiv nur Deutschland und Spanien betroffen hätte, da alle anderen Staaten dieser Größe bereits jetzt höhere Hürden haben. Letztlich waren es dann ausgerechnet Deutschland und Spanien (sowie Zypern), durch deren fehlende Ratifikation die Reform nie in Kraft trat.

Die neue Regelung hebt nun die Sitzzahl so an, dass auch Spanien nicht mehr betroffen wäre, und erhöht zugleich die Hürde auf 3,5 Prozent. Neu ist außerdem eine Ausnahmeklausel: Parteien, die in mindestens sieben Mitgliedstaaten unter einem einheitlichen Namen antreten und bei der Wahl europaweit über 1 Million Stimmen gewinnen, sollen von der nationalen Sperrklausel befreit sein. Diese Regelung ist erkennbar auf die kleine EU-weite Partei Volt gemünzt und könnte gegebenenfalls auch der Piratenpartei helfen. Allerdings blieben beide bei der letzten Europawahl 2019 deutlich unter der Marke von 1 Million Stimmen.

Deutschland: Langjähriger Streit um die Sperrklausel

In der deutschen Öffentlichkeit konzentrierte sich die Debatte über die Wahlrechtsreform bisher stark auf die Frage der Sperrklausel. Hintergrund ist eine langjährige Auseinandersetzung vor dem Bundesverfassungsgericht, das 2011 die bis dahin geltende nationale 5-Prozent-Hürde bei Europawahlen für grundgesetzwidrig erklärt hat. Auch als der Bundestag stattdessen eine 3-Prozent-Hürde einführte, wurde diese 2014 von den Verfassungsrichtern annulliert. Daraufhin setzten die beiden damaligen deutschen Regierungsparteien, CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE), auf die Strategie, die nationale Sperrklausel über den Umweg einer Wahlreform auf europäischer Ebene wiederherzustellen. Die deutsche Bundesregierung gehörte deshalb zu den wichtigsten Unterstützern der europäischen Wahlreform von 2018.

Anders sah die Sache hingegen auf parlamentarischer Ebene aus: Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags kam 2018 zu der Einschätzung, dass die Ratifikation der Wahlreform eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat benötige, um nicht verfassungsrechtlich angreifbar zu sein. Da CDU/CSU und SPD dafür allein keine ausreichende Mehrheit besaßen, scheiterte die Ratifikation der Reform von 2018 letztlich an der Ablehnung der Grünen (EGP) und der FDP (ALDE).

Bei der Bildung der Ampelregierung aus SPD, FDP und Grünen im Herbst 2021 gelang es der SPD allerdings, ihr Ziel einer Sperrklausel für Europawahlen im Koalitionsvertrag zu verankern. Dort heißt es nun: „Wenn bis zum Sommer 2022 kein neuer Direktwahlakt vorliegt, wird Deutschland dem Direktwahlakt aus 2018 auf Grundlage eines Regierungsentwurfes zustimmen.“

Überwindung der Ambivalenz zu unionsweiten Listen

Ambivalent war lange Zeit auch die deutsche Position zu unionsweiten Listen. Insbesondere die CDU/CSU stand der Idee skeptisch gegenüber – und spielte mit ihrer Haltung innerhalb der Europäischen Volkspartei auch eine zentrale Rolle dafür, dass das Europäische Parlament nicht schon 2018 für einen europäischen Wahlkreis stimmte. In der deutsch-französischen Erklärung von Meseberg stimmte die Bundesregierung 2018 zwar zu, „ab 2024 länderübergreifende Listen für die Europawahl vorzusehen“; das hatte aber keinerlei praktischen Konsequenzen. Anders als die anderen großen Mitgliedstaaten Frankreich, Italien und Spanien, die sich alle ausdrücklich für unionsweite Listen aussprachen, blieb Deutschland in der Debatte weitgehend unsichtbar.

Auch hier kam es allerdings durch die Ampelkoalition zu einer deutlichen Veränderung: Alle drei derzeitigen Regierungsparteien sprachen sich bereits im Voraus klar für unionsweite Listen aus und hielten dieses Ziel auch im Koalitionsvertrag fest. Auch die CDU/CSU lockerte in den letzten Monaten ihre ablehnende Haltung und akzeptierte im Europäischen Parlament letztlich den gefundenen Kompromiss zur Wahlreform.

Die richtigen Prioritäten setzen

Das Schicksal der Wahlrechtsreform von 2018, die im Rat massiv abgeschwächt wurde, muss eine Warnung sein, was in den kommenden Monaten zu erwarten ist. Während einige nationale Regierungen aktiv an einem stärker harmonisierten und transnationalen europäischen Wahlrecht interessiert sind, werden mehrere rechts-europaskeptische Regierungen (sowie einige Regierungen kleinerer Mitgliedstaaten) die Reform wahrscheinlich rundweg ablehnen. Es ist deshalb wichtig, dass die Bundesregierung jetzt die richtigen Prioritäten setzt.

Die Debatte um die Sperrklausel ist zwar ein zuverlässiger Aufreger für die deutschen Medien – aber unter dem Blickwinkel einer supranationalen europäischen Demokratie betrachtet handelt es sich nur um ein Nebenthema. Eine rein deutsche Sperrklausel von 3,5 Prozent betrifft in der Praxis nur eine einstellige Zahl an Sitzen in einem Parlament mit über 700 Mitgliedern. Zudem sind die meisten Kleinparteien bereits jetzt Mitglied einer Fraktion im Europäischen Parlament, wo sie eng mit den größeren Parteien zusammenarbeiten.

Insgesamt werden sich sowohl die positiven als auch die negativen Effekte der Sperrklausel deshalb in Grenzen halten: Weder wird sie dazu beitragen, die Kompaktheit und Handlungsfähigkeit des Parlaments wesentlich zu verbessern, noch wird es durch sie zu einer drastischen Verzerrung des Wählerwillens kommen. Die Bundestagsparteien sollten es daher vermeiden, sich in neuen internen Auseinandersetzungen über diese Frage zu verzetteln.

Chance für einen Demokratisierungsschub

Weitaus wichtiger als die Frage der Sperrklausel sind die EU-weiten Listen, die tatsächlich die Chance für einen europäischen Demokratisierungsschub bieten. Insbesondere würden sie die politische Relevanz und die öffentliche Sichtbarkeit der europäischen Parteien erhöhen und damit transnationale Meinungsbildungsprozesse und eine europäische Öffentlichkeit voranbringen.

Zudem können sie ein erster Schritt in Richtung transnationale Wahlgleichheit sein: Derzeit führt das Prinzip der degressiven Proportionalität der nationalen Sitzkontingente dazu, dass die in größeren Mitgliedstaaten abgegebenen Stimmen weniger Einfluss auf die Zusammensetzung des Gesamtparlaments haben. Für den unionsweiten Wahlkreis hätte hingegen europaweit jede Stimme den gleichen Erfolgswert. In künftigen Reformen könnte dieser Ansatz noch ausgeweitet werden, etwa indem die unionsweiten Listen für einen europäischen Verhältnisausgleich genutzt werden.

Die Gelegenheit nicht verspielen

Die deutsche Bundesregierung kann deshalb nicht am Spielfeldrand stehen bleiben, sondern sollte deshalb bereit sein, zusammen mit den anderen großen pro-europäischen Regierungen in Frankreich, Italien und Spanien erhebliches politisches Kapital zu investieren, um eine bedeutungsvolle europäische Wahlreform zu erreichen. Die Harmonisierung von Elemente wie Wahltag oder Wahlalter hätte einen hohen symbolischen Wert und sollte im Rat nicht einfach aufgegeben werden. Der Schwerpunkt aber sollte auf der Einführung unionsweiter Listen nach dem vom Parlament vorgeschlagenen Kompromissmodell liegen.

Der Reformvorschlag des Europäischen Parlaments bietet die Gelegenheit für einen Durchbruch zu mehr europäischer Demokratie. Es ist wichtig, diese Gelegenheit nicht wie 2018 zu verspielen. Die Bundesregierung kann und muss dazu ihren Beitrag leisten.

Manuel Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Duisburg-Essen und betreibt das Blog „Der (europäische) Föderalist“.
Bild: Stift und Kreis: Benedikt Kofler [CC BY-ND 2.0], via Flickr; Porträt Manuel Müller: alle Rechte vorbehalten.

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