Against the creeping transfer of powers: a subsidiarity test by the European Court of Justice

Deutsch

The idea of a new treaty reform is out there – and it is time to talk about our priorities. In this loose series of guest articles, eurobloggers answer to the question: “If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?” Today: Martin Holterman. (Back to the start of the series.)

Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, the Union shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level.

Art. 5 (3) TEU

In theory, the ECJ is already competent to control the subsidiarity principle. But it doesn’t really fill this role yet.

If there is one thing that EU commentators from all over the political spectrum seem to agree on, it is that the Union has lost the trust of the people. Not only do voters feel generally unable to influence what happens in Brussels and Strasbourg, but more specifically they tend to think of the Union as a runaway bureaucracy that swallows more and more competences as it muddles along.

The mechanism that is supposed to stop that happening is the subsidiarity rule. This idea, which was introduced by the Treaty of Maastricht, says that the Union shouldn’t stick its nose in areas where the Member States can take care of themselves just as well. The tie goes to the Member States. Unfortunately, this tool hasn’t been as effective as Mrs. Thatcher had hoped.

Yellow Cards

We all know that the Treaty of Lisbon tried to solve this problem by introducing a system of yellow cards, whereby a third or more of the Member States’ national parliaments can force the Commission to reconsider a proposal if they think it offends against the principle of subsidiarity. This system has worked moderately well so far. Two yellow cards have been issued (one on a proposal about union regulation, and one on a proposal creating a European public prosecutor), and more importantly it has helped make national parliaments more engaged with the process of EU-level lawmaking.

However, given that voters tend not to have a lot of confidence in national parliamentarians either, this is not enough. In a perfect world, vertical balance of powers would make sure that the Member States protect their prerogatives against the Union in the same way that the Union protects its prerogatives against the Member States. In reality, voters know that national politicians often find it useful to let Brussels do something, because it allows politicians to do something and disclaim responsibility at the same time. For this reason, enforcement of the principle of subsidiarity cannot be left to political actors.

The Court

Of course, there is no legal reason why the European Court of Justice should not enforce subsidiarity. The Lisbon Treaty’s protocol on subsidiarity and proportionality reaffirmed what has been the law since Maastricht:

The Court of Justice of the European Union shall have jurisdiction in actions on grounds of infringement of the principle of subsidiarity by a legislative act, brought in accordance with the rules laid down in Article 230 of the Treaty on the Functioning of the European Union by Member States, or notified by them in accordance with their legal order on behalf of their national Parliament or a chamber thereof.

However, going back to the early 1990s the Court has politely but firmly declined to go there. The reason why is a bit unclear, but probably the best view is that the Court thinks subsidiarity is a political question that it shouldn’t touch unless the principle is violated in a particularly egregious manner. Unfortunately, unlike the US courts the EU courts do not have an explicit political question doctrine, whereby the court declines to answer a question better left to the political branches. Instead, what you see is that the test is stated in such a hand-waiving way that the Union legislator always ends up winning.

Early Case Law

The very first judgment to mention subsidiarity was the famous Bosman case in December 1995, the case that broke the old football transfer system. In that case, the German government argued that subsidiarity meant that intervention by the Community in a non-economic activity like sport should be confined to what is strictly necessary. The Court easily disposed of that argument by, essentially, pointing out that the free movement of workers is an exclusive EU competence, meaning that it is not subject to the principle of subsidiarity.

In another prominent case a year later, the November 1996 judgment in United Kingdom v. Council (the working time directive case), the Court did something really odd. It somehow conflated the question of whether there was an identifiable problem in need of a solution with the question of subsidiarity. But that is clearly wrong; even assuming that the need for Community action has been demonstrated, subsidiarity requires a further step: that Community action be shown to be more effective than action by the Member States.

If the Court had examined the case for EU action, it would have found that the recitals of the Directive say plenty about the need for action of some kind by some government, but exactly nothing about why it should be the EU that intervenes instead of the Member States. It doesn’t even contain a boilerplate reference to how harmonisation of just about everything reduces barriers to trade in the Common Market.

Making the Case

And how could the Union legislator have made the case for this directive? It would have had to show that Member States felt forced to curtail rules on working time due to some race-to-the-bottom effect. It is plausible that such a race to the bottom exists, but hardly self-evident. Unfortunately, at the moment no one has to prove it. All the Commission and the Union legislator have to do is make the claim. Of course, there is (at the moment) no requirement to make out the case for subsidiarity in the recitals of an act. Instead, the Commission writes a paragraph on the topic in its proposal document (see here for some greatest hits), and when called upon later the Community legislator is free to make whatever arguments in Court it likes.

Contrast this with the way the Court enforces the rule that every piece of legislation must be based on an explicit authority to act created by the Treaties. It has interpreted this so-called principle of conferred powers and the requirement to state reasons (art. 296 TFEU) to mean that every piece of legislation has to contain a reference to its legal basis. If the legal basis is challenged, as it was for the ban on tobacco advertising, the legislator has to defend its choice by referring to “objective factors which are amenable to judicial review”. In the tobacco advertising case, the Union legislator was harshly rebuked for trying to pass off a health measure as internal market legislation.

In an ideal world, both the principle of conferred powers and the principle of subsidiarity require the Court to constrain the integrationist enthusiasm of the other Institutions. They are even listed together in the Treaties, side by side in art. 5 TEU. The difference we observe in the real world suggests that this is not a problem of bias on the part of the Court. Instead, it seems like the difference between these two principles is that a subsidiarity test involves judicial review of factual claims made by the legislator, while the legal basis test requires only that the Court should somehow divine what the legislator’s objective was.

The Proposal

The problem is how the Treaties can be changed in order to force the Court to fact-check the Union legislator. Checking facts is already part and parcel of the Court’s daily work; it does so in every other context but this one. There is nothing in the current Treaties that forbids or dissuades the Court from checking the factual basis behind the Union legislator’s argument for subsidiarity.

I suppose the only option would be to add a new article after art. 263 TFEU to say:

In its review of the legality of the acts listed in art. 263(1), the Court of Justice of the European Union shall also review their compliance with the principle of subsidiarity, as defined in art. 5(3) TEU and Protocol 2. This review shall include an examination of the evidence relied on by the relevant Union bodies in concluding that the proposal was compliant with the principle of subsidiarity. Where the evidence is insufficient in order to establish that that principle has been complied with, the Court shall annul the act.

Martin Holterman is a UK government economist with a background in both European law and in economics. He previously worked as an academic studying the regulation of the railway sector, having obtained a Ph.D. in economics from the University of Twente (the Netherlands) in 2011. Martin Holterman blogs about European matters at martinned.ideasoneurope.eu and about all other things at martinned.blogspot.com. All views expressed in this article are strictly personal, and do not reflect the views of the UK government, the UK Government Economic Service or any other entity.

If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Making the Commission truly Democratic ● Eurocentric
3: Against the creeping transfer of powers: a subsidiarity test by the European Court of Justice ● Martin Holterman
4: Political union – the butterfly effect of a single word ● Horațiu Ferchiu
5: People, not member states: A treaty change for a new era of political organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Pictures: By Cédric Puisney [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; private photograph [all rights reserved].

Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof

English (OV)

Die Idee einer EU-Vertragsreform ist in der Welt – es wird Zeit, über unsere Prioritäten zu sprechen. In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Europa-Blogger hier auf die Frage: „Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?“ Heute: Martin Holterman. (Zum Anfang der Serie.)

Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Art. 5 Abs. 3 EU-Vertrag

Eigentlich ist der EuGH schon jetzt für die Überwachung des Subsidiaritätsprinzips zuständig. Aber noch füllt er diese Rolle nicht so richtig aus.

Wenn es eines gibt, worin sich die EU-Kommentatoren des gesamten politischen Spektrums in einer Sache anscheinend einig sind, dann dass die Union das Vertrauen der Bevölkerung verloren hat. Nicht nur, dass sich Wähler im Allgemeinen außerstande fühlen, die Dinge in Brüssel und Straßburg zu beeinflussen. Vor allem sehen sie die Union auch als eine unkontrollierbare Bürokratie, die im Lauf der Zeit immer mehr Kompetenzen in sich aufsaugt.

Der Mechanismus, der das verhindern sollte, ist die Subsidiaritätsregel. Dieses Prinzip, das durch den Vertrag von Maastricht eingeführt wurde, besagt, dass die Union sich nicht in Bereiche einmischen soll, in denen die Mitgliedstaaten genauso gut selbst für sich sorgen können. Im Zweifel gewinnen die Mitgliedstaaten. Doch leider war dieses Werkzeug nicht so wirkungsvoll, wie Mrs. Thatcher gehofft hatte.

Gelbe Karten

Der Vertrag von Lissabon versuchte dieses Problem bekanntlich zu lösen, indem er ein System von Gelben Karten einführte, durch das die nationalen Parlamente von einem Drittel oder mehr Mitgliedstaaten die Kommission dazu zwingen können, einen Vorschlag noch einmal zu überdenken, wenn sie darin einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip sehen. Dieses System hat bislang einigermaßen gut funktioniert. Zwei Gelbe Karten wurden gezeigt (eine für einen Vorschlag zur Gewerkschaftsregulierung und eine für einen Vorschlag zur Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft); und vor allem hat das Verfahren geholfen, dass sich nationale Parlamente inzwischen stärker in den EU-Gesetzgebungsprozess einbringen.

Doch da die Wähler auch den nationalen Abgeordneten meist nicht allzu sehr vertrauen, ist dies nicht genug. In einer perfekten Welt würde die vertikale Machtverteilung sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten ihre Vorrechte gegenüber der Union genauso schützen wie die Union ihre Vorrechte gegenüber den Mitgliedstaaten schützt. In Wirklichkeit wissen die Wähler aber, dass es nationale Politiker oft ganz gern haben, wenn Dinge in Brüssel erledigt werden, da sie dann selbst untätig bleiben und zugleich jede Verantwortung von sich weisen können. Die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips kann deshalb nicht politischen Akteuren überlassen bleiben.

Der Gerichtshof

Natürlich gibt es keinen rechtlichen Grund, weshalb der Europäische Gerichtshof (EuGH) das Subsidiaritätsprinzip nicht durchsetzen sollte. Mit seinem Protokoll über die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit bekräftigte der Vertrag von Lissabon, was schon seit Maastricht galt:

Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach Maßgabe des Artikels 230 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.

Doch seit den frühen 1990er Jahren hat der Gerichtshof stets höflich, aber bestimmt abgelehnt, sich auf dieses Gebiet zu begeben. Der Grund dafür ist ein wenig unklar; aber die beste Erklärung ist wohl, dass der Gerichtshof das Subsidiaritätsprinzip für eine politische Frage hält, die er nicht berühren sollte, solange es nicht in allzu grober Weise verletzt wird. Anders als die Gerichte der USA haben die EU-Gerichte leider keine explizite Political-Question-Doktrin, mit der ein Gericht ausdrücklich die Beantwortung einer Frage verweigern kann, die der Legislative oder Exekutive überlassen bleiben soll. Stattdessen ist zu beobachten, dass die Subsidiaritätsprüfung des EuGH so lax ausgestaltet ist, dass letztlich immer der EU-Gesetzgeber gewinnt.

Frühe Fälle

Das erste EuGH-Urteil, das überhaupt das Subsidiaritätsprinzip erwähnte, war der berühmte Bosman-Fall, der im Dezember 1995 das Transfersystem im europäischen Fußball durcheinanderwirbelte. Damals hatte die deutsche Regierung argumentiert, dass jede Einmischung der Europäischen Gemeinschaft in einen nicht-wirtschaftlichen Bereich wie den Sport aus Gründen der Subsidiarität auf das Nötigste begrenzt bleiben müsse. Der Gerichtshof entledigte sich dieses Arguments recht einfach, indem er im Wesentlichen hervorhob, dass die Arbeitnehmer-Freizügigkeit eine ausschließliche Kompetenz der EG sei und daher nicht dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen sein könne.

In einem anderen prominenten Urteil ein Jahr später, der im November 1996 ergangenen Entscheidung über die Klage des Vereinigten Königreichs gegen die Arbeitszeitrichtlinie, schlug der Gerichtshof einen wirklich seltsamen Weg ein. Es verknüpfte darin die Frage nach der Subsidiarität mit der Frage, ob es ein identifizierbares Problem gebe, das einer Lösung bedürfe. Das aber ist ein klarer Irrweg; denn selbst wenn in einem Fall bewiesen ist, dass es ein Bedürfnis nach einem Tätigwerden der Gemeinschaft gibt, verlangt das Subsidiaritätsprinzip noch einen zweiten Schritt: Es muss gezeigt werden, dass dieses Tätigwerden der Gemeinschaft auch effektiver ist als das Handeln der einzelnen Mitgliedstaaten.

Hätte das Gericht damals diese Untersuchung durchgeführt, dann hätte es festgestellt, dass die Erwägungsgründe der Richtlinie zwar viel darüber sagen, dass irgendeine staatliche Instanz irgendetwas tun müsse – aber nicht das Geringste darüber, warum das die EU und nicht die Mitgliedstaaten sein sollten. Sie enthalten nicht einmal den Standardsatz, dass die Harmonisierung von allem möglichen nötig ist, um die Handelshemmnisse im europäischen Binnenmarkt zu reduzieren.

Das Problem

Und wie hätte der Unionsgesetzgeber die Richtlinie rechtfertigen können? Es hätte zeigen müssen, dass sich die Mitgliedstaaten gezwungen sahen, in einem wechselseitigen Unterbietungswettlauf ihre Arbeitszeitvorschriften zu lockern. Dass ein solcher Race-to-the-bottom-Effekt existiert, ist plausibel, aber nicht offensichtlich. Leider ist derzeit jedoch niemand verpflichtet, ihn nachzuweisen: Die Kommission und der EU-Gesetzgeber müssen nichts weiter tun, als seine Existenz zu behaupten. Es gibt (derzeit) kein Erfordernis, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips in den Erwägungsgründen eines Rechtsakts darzulegen. Stattdessen schreibt die Europäische Kommission einen Absatz dazu in ihren Gesetzesvorschlag (siehe hier für einige der schönsten Beispiele); und wenn es später eine Klage gibt, kann der Unionsgesetzgeber vor dem EuGH argumentieren, wie er möchte.

Dies kontrastiert besonders mit der Art, wie der Gerichtshof die Regel durchsetzt, dass jeder Rechtsakt auf einer ausdrücklichen Handlungsbefugnis in den EU-Verträgen beruhen muss. Dieses sogenannte „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“ und die Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV wurden vom EuGH so interpretiert, dass jeder Rechtsakt einen Verweis auf seine vertragliche Grundlage beinhalten muss. Wenn, wie im Fall des Tabak-Werbeverbots, diese Vertragsgrundlage vor Gericht in Zweifel gezogen wird, muss der Gesetzgeber seine Entscheidung verteidigen, indem er „objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände“ anführt. Im Tabakwerbungs-Fall etwa wurde der EU-Gesetzgeber heftig dafür gerüffelt, dass er eine gesundheitspolitische Maßnahme als Binnenmarktgesetzgebung durchzubringen versuchte.

In einer idealen Welt würden sowohl das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als auch das Subsidiaritätsprinzip den EuGH dazu zwingen, die Integrationsbegeisterung der übrigen Institutionen zu bremsen. Die beiden Prinzipien sind im Vertrag sogar gemeinsam aufgelistet, Seite an Seite in Artikel 5 EUV. Der Unterschied, den wir in der realen Welt beobachten, legt nahe, dass das Problem nicht in einer Voreingenommenheit des Gerichtshofs liegt. Vielmehr scheint es, als ob der Unterschied zwischen den beiden Prinzipien darin liegt, dass ein Subsidiaritätstest eine rechtliche Überprüfung von Tatsachenbehauptungen des Gesetzgebers umfasst, während der Test der Rechtsgrundlage nur verlangt, dass der Gerichtshof irgendwie errät, was die Absicht des Gesetzgebers war.

Der Vorschlag

Die Frage ist also, wie man die Verträge so ändern kann, dass man den Gerichtshof zwingt, die Tatsachenbehauptungen des Unionsgesetzgebers zu überprüfen. Solche Tatsachenprüfungen sind schon jetzt ein wesentlicher Bestandteil der täglichen Arbeit des EuGH; er führt sie in jedem anderen Kontext außer diesem durch. Es gibt nichts in den derzeitigen Verträgen, was den Gerichtshof daran hindern würde, auch bei der Subsidiarität die tatsächliche Grundlage der Argumente des Unionsgesetzgebers zu überprüfen.

Ich vermute deshalb, die einzige Option wäre, hinter Art. 263 AEUV einen neuen Artikel einzufügen, der lauten müsste:

Bei der Überwachung der Rechtmäßigkeit der in Art. 263 Abs. 1 genannten Rechtsakte überprüft der Gerichtshof der Europäischen Union auch ihre Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip, wie es in Art. 5 Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union und in Protokoll 2 festgelegt ist. Diese Überprüfung beinhaltet auch eine Untersuchung der Nachweise, auf die sich die jeweiligen Organe der Union stützten, als sie die Übereinstimmung des Rechtsakts mit dem Subsidiaritätsprinzips feststellten. Wo die Nachweise nicht genügen, um eine Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzips zu begründen, erklärt der Gerichtshof den Rechtsakt für nichtig.

Martin Holterman hat einen europarechtlichen und wirtschaftswissenschaftlichen Hintergrund und ist als Ökonom für die britische Regierung tätig. Zuvor hat als Wissenschaftler zur Regulierung des Eisenbahnsektors gearbeitet und 2011 an der Universtität Twente promoviert. Er bloggt über europäische Themen auf martinned.ideasoneurope.eu und über alles andere auf martinned.blogspot.com. Alle Positionen in diesem Artikel geben ausschließlich die Meinung des Verfassers wieder und nicht den Standpunkt der Regierung des Vereinigten Königreichs, des britischen Government Economic Service oder irgendeiner anderen Institution.

Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Bilder: By Cédric Puisney [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privates Foto [alle Rechte vorbehalten].

Für eine wirklich demokratische Kommission

English (OV)

Die Idee einer EU-Vertragsreform ist in der Welt – es wird Zeit, über unsere Prioritäten zu sprechen. In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Europa-Blogger hier auf die Frage: „Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?“ Heute: Eurocentric von The European Citizen. (Zum Anfang der Serie.)

Für José Manuel Durão Barroso (erste Reihe, Mitte rechts) haben die europäischen Parteien bereits Nachfolgekandidaten nominiert. Und für seine Kollegen?

Bis zu den Europawahlen sind es noch einige Monate hin, aber wir haben bereits Spitzenkandidaten von den Liberalen, Sozialdemokraten, Grünen und Linken. Auch die christdemokratische Europäische Volkspartei wird im März ihren Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten benennen. Damit geben die europäischen Parteien eine ernsthafte Antwort auf die Aufgabe des Europäischen Parlaments, den Kommissionspräsidenten zu wählen, und sie eröffnen der europäischen Wählerschaft eine Möglichkeit, über diese Posten mitzuentscheiden – was die Wahlen stärker mit der Exekutive verbindet und ganz der parlamentarischen Tradition Europas folgt. 

Diese Veränderung hat Potenzial: Sie wird die Bedeutung der Europawahlen steigern, da die europäischen Parteien einen besseren Zugang zur Gesetzgebung bekommen, und zugleich wird sie den Menschen eine Möglichkeit zur Kontrolle der Exekutive geben und damit die Verantwortlichkeit der EU vor ihren Bürgern verbessern. Derzeit hat allein die Europäische Kommission, nicht das Parlament das Recht, Gesetze vorzuschlagen. Wenn der Kommissionspräsident künftig durch das Parlament gewählt wird, wird er ein demokratisches Mandat haben, um Gesetzgebungsvorschläge vorzulegen, die auf dem Programm der siegreichen Partei oder Koalition beruhen. Dadurch steigt auch der Einfluss der Bürger auf die Agenda der EU.

Der Kommissionspräsident und das Kommissarskollegium

Doch wir sollten unseren Blick auch auf die Zeit nach der Wahl richten: Der nächste Kommissionspräsident wird dann von einem Kommissarskollegium umgeben sein, das von den Mitgliedstaaten nominiert wurde und daher die politischen Farben der verschiedenen nationalen Regierungen widerspiegelt – und nicht etwa die bei der Europawahl siegreiche Koalition, die den Kommissionspräsidenten selbst gewählt hat. Dieses Kollegium stimmt über die Gesetzgebungsvorschläge ab, die dem Rat und dem Parlament vorgelegt werden; und obwohl der Kommissionspräsident darin eine herausragende Rolle einnimmt und den juristischen Dienst unter sich hat, wirkt sich auch die übrige Zusammensetzung der Kommission natürlich auf deren politische Ausrichtung aus.

Wenn ich eines an der EU ändern könnte, wäre es das Ernennungsverfahren für die Kommission. Wenn der Kommissionspräsident die Macht erhielte, selbst die übrigen Kommissare zu ernennen (und wenn das Europäische Parlament das Recht hätte, diese Nominierungen einzeln zu bestätigen), würde die Kommission künftig die siegreichen Koalitionen im Europäischen Parlament widerspiegeln und somit demokratischer werden. Außerdem würde sie dadurch effektiver: Sie hätte nicht nur eine gemeinsame politische Richtung, die sich aus den Europawahlen ergäbe, sondern würde auch aufhören, als Deponie für peinliche oder inkompetente Politiker zu fungieren, die die nationalen Regierungen gerne loswerden wollen.

Repräsentation der demokratischen Mehrheit und der Mitgliedstaaten

Zugleich bliebe die nationale Repräsentation in der Kommission erhalten: Es könnte weiterhin ein estnisches, ein maltesisches und ein luxemburgisches Kommissionsmitglied geben. Der „konkordanzdemokratische“ Charakter der Kommission könnte gewahrt bleiben, sodass weiterhin große und kleine Mitgliedstaaten gleichermaßen repräsentiert wären – aber innerhalb einer Kommission, die das Ergebnis der Europawahl widerspiegelt. Mit anderen Worten würde es weiterhin einen Kommissar aus jedem Mitgliedstaat geben, doch würde jeder von ihnen allein vom Kommissionspräsidenten nominiert und vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Auf den ersten Blick mag es nach einer paradoxen Position erscheinen, dass die Kommission sowohl das Wahlergebnis als auch die Mitgliedstaaten abbilden soll. Aber die Repräsentation der einzelnen Nationalitäten, aus denen sich die Union zusammensetzt, ist noch immer ein wichtiger Teil ihrer Legitimität.

Dass die Zusammensetzung der Kommission von den Wahlergebnissen abhängig werden soll, geht Hand in Hand mit dem Ziel, ihre Legitimität und Reaktionsfähigkeit innerhalb des europäischen politischen Systems weiterzuentwickeln. Als „Hüterin der Verträge“ hat die Kommission den Auftrag, die vereinbarten gemeinsamen Regeln in der ganzen EU durchzusetzen und muss sich deshalb bisweilen auch gegen bestimmte Politiken und Praktiken einzelner Mitgliedstaaten stellen. Eine Kommission, die sowohl alle Mitgliedstaaten als auch eine demokratische Mehrheit im Europäischen Parlament repräsentiert, wird dieser Aufgabe besser gerecht werden können, ohne dabei als „fremde Macht“ wahrgenommen zu werden.

Darüber hinaus sind auch Veränderungen im Ressortzuschnitt der Kommission notwendig, um zu gewährleisten, dass die Einteilung der Zuständigkeitsbereiche rational erfolgt. Die derzeitigen Ressorts der Kommission – von Landwirtschaft bis zur Innenpolitik – können kaum weiter untergliedert werden. Um bürokratische Dopplungen zu vermeiden, könnte es deshalb künftig nötig sein, auch Kommissare ohne Portfolio zu haben. Diese könnten sich zum Beispiel auf bestimmte ressortübergreifende Querschnittsthemen konzentrieren und Arbeitsgruppen anderer Kommissare leiten, die sich mit gemeinsamen Problemen befassen. Aber das ist eine Frage für eine andere Gelegenheit.

Mehr Relevanz für die Europawahl

Die Kommission offener, verantwortlicher und repräsentativer zu machen, würde die EU ihren Bürgern näher bringen und der Europawahl eine größere Relevanz geben. Zwar hatte das letzte Europäische Parlament einen größeren politischen Einfluss als all seine Vorgänger – man denke nur an ACTA, das SWIFT-Abkommen und die Reformen der Eurozone. Doch wegen der reaktiven Natur des Parlaments fällt es sehr schwer, eine Verbindung von der Repräsentation der Bevölkerung zum politischen Handeln zu ziehen. Wähler müssen wissen, dass ihre Stimme bei der Europawahl auch wirklich den Inhalt politischer Entscheidungen beeinflusst, und nicht nur die politische Färbung eines Parlaments, das auf die Initiativen der Kommission und des Europäischen Rates reagiert. Derzeit fällt es sehr schwer, der Wählerschaft die Rolle der Europaabgeordneten zu erklären: Anders als Wahlen auf nationaler Ebene entscheiden die Europawahlen bislang weder direkt darüber, wer die Ämter der europäischen Exekutive (der Kommission) bekleidet, noch wie in wichtigen Fragen wie der Zukunft der Währungsunion weiter vorgegangen werden soll. Ohne diese Verbindung aber ist es kaum möglich, Amtsträger für ihr politisches Handeln zur Verantwortung zu ziehen, was eine Kernfunktion der Demokratie ist.

Auch mit der Veränderung, die ich hier vorgeschlagen habe, wird die EU noch ein kompliziertes Gebilde sein, voll von Deals zwischen der Kommission, dem Rat und dem Parlament. Aber die Kommission demokratischer zu machen öffnet die Tür für eine breitere und bessere Auseinandersetzung über die Europäische Union – nicht nur darüber, was schlecht ist, sondern auch darüber, was wir tun sollten, um es zu verbessern, und welche Politiken wir ändern wollen. Es genügt nicht, unter den Menschen eine Debatte über die Stärken und Schwächen der EU von der Eurozone bis zur Gemeinsamen Agrarpolitik zu entfachen. Es muss auch einen Punkt geben, an dem wir eine demokratische Antwort darauf geben können, wie wir weiter vorzugehen wünschen.

Eurocentric ist das Pseudonym eines irischen Bloggers, der seit 2009 auf The European Citizen über europapolitische Themen schreibt.

Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Bilder: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privates Bild [alle Rechte vorbehalten].

Making the Commission truly Democratic

Deutsch

The idea of a new treaty reform is out there – and it is time to talk about our priorities. In this loose series of guest articles, eurobloggers answer to the question: “If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?” Today: Eurocentric from The European Citizen. (Back to the start of the series.)

The Europarties have already nominated their candidates to succeed José Manuel Durão Barroso (first row, centre right). But what about his colleagues?

It’s still a few months away until the European elections, but already we have leading candidates from the Liberals, Social Democrats, Greens and the European Left. The Christian Democratic European People’s Party will also declare its candidate for the Commission Presidency in March. It’s a serious response to the duty that the European Parliament has to elect the Commission President, and it opens up the post to the electorate – linking the elections more directly with the executive, in keeping with Europe’s largely parliamentary tradition. The change has potential: it will make the elections more meaningful because the European parties will have a better chance of introducing legislation and it will give people control over the executive, making the EU more accountable to citizens. At the moment the European Commission has the power to propose legislation, while the Parliament does not. By linking the Commission President to the Parliament, there will be a democratic mandate to introduce legislation based on the policies of the winning party or coalition, making the EU more responsive to citizens.

The Commission President and the College of Commissioners

On the other hand, we should cast our minds to after the election. The next Commission President would sit in a College of Commissioners made up of nominees from the Member States reflecting the political colours of the various national governments rather than the winning coalition in the European Parliament that elected him or her. This College votes on legislative proposals to put to the Council and the Parliament and, while the Commission President has a prime position with control over the legal service, the political make-up of the Commission affects its political direction.

If I could change one thing about the EU, it would be the nomination process of the Commission. Giving the Commission President the power to nominate Commissioners (and the European Parliament the role of approving the nominations individually) would allow winning coalitions in Parliament to be reflected in the Commission, making it more democratic. It would also make the Commission more effective: not only would it have a common political direction coming from the elections, but no longer will the Commission be the dumping ground for national governments eager to rid themselves of embarrassing or incompetent politicians.

Representing both a democratic majority and the Member States

At the same time national representation in the Commission would remain – there could still be an Estonian, Maltese and Luxembourgish Commissioner. The “consociationalist” character of the Commission could remain, ensuring that big and small Member States alike will be fairly represented, but within a Commission representative of the electoral outcome. In other words, while there would still be a Commissioner from each Member State, each one would be nominated by the Commission President and confirmed by the European Parliament. At first glance this may seem a paradoxical position: that the Commission should reflect both the electoral outcome and the Member States, but representation of the nationalities that make up the Union is still a vital part of its legitimacy.

Having an electorally responsive and representative Commission goes hand in hand in developing its legitimacy and ability to respond to Europe’s political environment. As the “Guardian of the Treaties”, tasked with enforcing agreed EU rules across the Union, the Commission sometimes has to speak out against some policies and practices in the Member States. Having a Commission that is representative of all the Member States, while also rooted in a democratic majority, strengthens the Commission’s ability to do so without coming across as a “foreign force”.

That said, changes to the portfolios of the Commission are necessary to ensure that the departments are rational. The different portfolios of the Commission – from agriculture to home affairs – can hardly be subdivided further, and we may need to look at the possibility of having Commissioners without a portfolio in the future to prevent bureaucratic duplication. A possible role for these Commissioners could be to focus on sectional issues that cut across portfolios, chairing groups of Commissioners tackling common problems – but that’s a topic for another time.

Greater relevance to the European elections

Making the Commission more open, accountable and representative would bring the EU closer to citizens and give greater relevance to the European elections. Despite the fact that the last European Parliament has had a bigger political impact than its predecessors – just look at ACTA, the SWIFT Treaty, and the Eurozone reforms –, the reactive nature of the Parliament means that it’s very difficult to make the connection from representation to action. Voters need to know that their vote counts towards action on the European stage, not merely deciding the political colour of the Parliament that reacts to initiatives from the Commission and the European Council. Currently, it is difficult to explain the role of MEPs to the electorate as, unlike at the national level, the European elections – until now – have not translated directly into who takes executive office (in the Commission) and in deciding the way forward on important issues like the Eurozone. Without this link, it is hard to hold officials responsible for their policies and actions, which is vital in a democracy.

Even with the change I describe the EU will be a complicated beast, with deals hammered out between the Commission, Council and Parliament. But making the Commission more democratic opens the door to a bigger and better debate on the EU – not just what’s wrong, but what we should do to fix it, or what policies to change. It’s not enough for people to engage in a debate on the rights and wrongs of the EU from the Eurozone to the Common Agricultural Policy. There must be a point at which we can give a democratic answer on how to proceed.

Eurocentric is the pseudonym of an Irish blogger who blogs on European politics over at The European Citizen since 2009.

If you could change one thing in the EU Treaties, which would it be?

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Making the Commission truly Democratic ● Eurocentric
3: Against the creeping transfer of powers: a subsidiarity test by the European Court of Justice ● Martin Holterman
4: Political union – the butterfly effect of a single word ● Horațiu Ferchiu
5: People, not member states: A treaty change for a new era of political organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse 

Pictures: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; private picture [all rights reserved].

Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?

Zeit für eine Neuauflage?

Zugegeben: Es stand schon einmal besser um die Aussicht auf eine baldige Änderung der europäischen Verträge. Jedenfalls hat Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP), der Ende 2012 ankündigte, noch vor der kommenden Europawahl Vorschläge für die Umwandlung der EU in eine „demokratische Föderation von Nationalstaaten“ vorzulegen, sein Versprechen bis heute nicht wahr gemacht. Und der italienische Ministerpräsident Enrico Letta (PD/SPE), der sich noch vor einem halben Jahr dazu bekannte, „von den Vereinigten Staaten von Europa zu träumen“, ist inzwischen von dem jungen und europapolitisch unerfahrenen Matteo Renzi (PD/SPE) abgelöst worden. Dieser wiederum plant sich in den nächsten Monaten vor allem auf die inneren Probleme seines Landes, vor allem die hohe Arbeitslosigkeit, zu konzentrieren. Wie es aussieht, wird deshalb auch die italienische Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2014, die ich vor einigen Monaten als das beste Zeitfenster für einen Anlauf zu einem neuen Europäischen Konvent beschrieben habe, ungenutzt bleiben.

Und dennoch: Die Idee einer Vertragsreform ist in der Welt, und sie wird auch nicht so schnell wieder daraus verschwinden. An Vorschlägen dafür mangelt es jedenfalls nicht. Im Oktober 2013 stellte zum Beispiel die Glienicker Gruppe, eine Gemeinschaft von elf deutschen Juristen, Ökonomen und Politikwissenschaftlern, eine Reihe von Empfehlungen vor, um Wirtschaft, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der EU zu stärken. Die Groupe Eiffel, ihr französisches Pendant, antwortete darauf vor kurzem mit einem eigenen Manifest für eine politische Gemeinschaft auf Grundlage der europäischen Währungsunion. Die Spinelli Group, eine Vereinigung föderalistischer Abgeordneter im Europäischen Parlament, veröffentlichte sogar schon einen ausformulierten Entwurf, wie ein neues „Grundgesetz für die Europäische Union“ aussehen könnte. Und natürlich gibt es auch den europapolitischen Wunschzettel, den ich selbst zu Weihnachten 2012 geschrieben habe. Auch wenn sie in den Massenmedien oft in der Flut der Nachrichten untergeht, ist die Frage, wie das politische System der EU in Zukunft gestaltet sein sollte, längst wieder in der europäischen Öffentlichkeit angekommen.

Prioritäten bei der Vertragsreform

In der Fülle an Ideen wird bislang allerdings nur selten darüber diskutiert, wie bei einer möglichen Vertragsänderung eigentlich die Schwerpunkte gesetzt werden sollten. Die oben genannten Reformvorschläge präsentieren jeweils ein ganzes Paket an Maßnahmen – mit gutem Grund natürlich, denn wenn die künftige EU eine einigermaßen konsistente Gestalt haben soll, wird es nicht genügen, lediglich an einer einzelnen Stellschraube zu drehen. In der Realität jedoch wäre ein Europäischer Konvent, der eine neue Vertragsreform entwirft, immer auch die Bühne komplexer Aushandlungsprozesse, bei denen zahlreiche Akteure ihre jeweils eigenen Vorstellungen einbringen und niemand sein Modell vollständig durchsetzen kann.

Und damit gewinnt die Frage nach den Prioritäten zentrale Bedeutung: Wenn man davon ausgeht, dass sich auch bei der nächsten Vertragsreform nur einige wenige Punkte der eigenen Agenda verwirklichen lassen, auf welche sollte man sich dann konzentrieren? Muss es primär darum gehen, die Europäische Union politisch und wirtschaftlich handlungsfähiger zu machen? Oder sollte im Vordergrund der Reform ihre demokratische Legitimation stehen? Und welche Einzelmaßnahmen sind am besten geeignet, um diese Ziele zu erreichen? Welche Möglichkeiten gibt es, um heute durch einen kleinen Schritt einen Stein ins Rollen zu bringen, der morgen große Veränderungen auslöst?

Europäische Blogosphäre

Diese Frage geht nicht nur die gewählten Politiker an, die eines Tages womöglich selbst im nächsten Europäischen Konvent sitzen werden, sondern uns alle, die wir als europäische Bürger an der öffentlichen Debatte über die Zukunft unseres politischen Systems teilnehmen. Zu einem – wenigstens im Internet – recht aktiven Teil dieser Debatte haben sich inzwischen die europapolitischen Blogs entwickelt, die nicht zu Unrecht immer wieder als Chance für eine neue transnationale Form von Öffentlichkeit beschrieben wurden. Die Seite bloggingportal.eu, die seit über fünf Jahren Beiträge zur Euroblogosphäre aggregiert, legt davon Zeugnis ab.

Vor einiger Zeit habe ich deshalb einigen der Blogger, die regelmäßig über europapolitische oder europarechtliche Themen schreiben, die Frage gestellt, mit der auch dieser Artikel überschrieben ist: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? Ich habe sie gebeten, sich dabei auf eine einzelne Reform im System der EU zu konzentrieren und zu erklären, warum sie gerade diese für besonders wichtig halten. In den nächsten Wochen sollen ihre Antworten in einer losen Serie in diesem Blog erscheinen.

Dies ist das erste Mal, dass sich Der (europäische) Föderalist für Gastbeiträge öffnet – und da die europäische Öffentlichkeit groß und vielfältig ist, sind die meisten von ihnen nicht auf Deutsch, sondern auf Englisch oder in einer anderen Sprache geschrieben. In diesen Fällen habe ich selbst die Artikel ins Deutsche übersetzt und werde hier jeweils sowohl die Originalversion als auch die Übersetzung veröffentlichen. Den Anfang macht in Kürze Eurocentric, der Autor des Blogs The European Citizen.

Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es? – Übersicht

1: Wenn du eines an den EU-Verträgen ändern könntest, was wäre es?
2: Für eine wirklich demokratische Kommission ● Eurocentric
3: Gegen die schleichende Kompetenzübertragung: Ein Subsidiaritätstest vor dem Europäischen Gerichtshof ● Martin Holterman
4: Politische Union: Der Schmetterlingseffekt eines einzelnen Wortes ● Horațiu Ferchiu
5: Menschen, nicht Mitgliedstaaten: Eine Vertragsreform für ein neues Zeitalter politischer Organisation ● Protesilaos Stavrou
6: Eine Klausel für sozialen Fortschritt ● Eric Bonse

Bild: Eigenes Foto.

Warum das Karlsruher Sperrklausel-Urteil der europäischen Demokratie schadet und wie die Politik jetzt reagieren kann

Es ist ja nicht so, als ob die Vielfalt im Europäischen Parlament vor dem jüngsten Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts allzu einfach zu überblicken gewesen wäre.

Wie viele Parteien von dem gestrigen Urteil, mit dem das Bundesverfassungsgericht die Drei-Prozent-Sperrklausel im deutschen Europawahlgesetz für nichtig erklärt hat (Wortlaut, Presseerklärung), tatsächlich profitieren werden, ist derzeit noch kaum vorauszusagen. Deutschland wird im nächsten Europäischen Parlament 96 Abgeordnete stellen, sodass (je nach Rundungszufällen) knapp 1 Prozent der Stimmen für ein Mandat genügen könnte. Nach den Ergebnissen der Europawahl 2009 hätten damit die Freien Wähler, die Republikaner, die Tierschutzpartei, die Familienpartei, die Piratenpartei, die Rentnerpartei sowie die ÖDP jeweils ein bis zwei Sitze gewonnen. Und auch die rechtsextreme NPD dürfte im kommenden Mai dank des Urteils ziemlich sicher ins Europäische Parlament einziehen – womöglich nur wenige Monate, bevor sie dann von demselben Gericht als verfassungsfeindlich verboten wird.

Das Parlament bleibt handlungsfähig

Aber damit es keine Missverständnisse gibt: Die Bedrohung, die von dem Karlsruher Urteil ausgeht, besteht nicht darin, dass im Europäischen Parlament künftig der ein oder andere deutsche Rechtsextreme sitzen wird. Und auch die anderen Kleinparteien werden, jede für sich genommen, keinen großen Unterschied machen. Vielmehr werden sie aller Wahrscheinlichkeit nach nur die jetzt schon recht gut besetzten Reihen der fraktionslosen Abgeordneten weiter füllen, sie werden die ein oder andere Rede für die Kameras halten, und wenn es an die eigentlichen Entscheidungen geht, wird man sie schlicht ignorieren. Denn wie in jedem anderen funktionierenden Parlament fallen auch in der Straßburger Europakammer die wichtigsten Beschlüsse inzwischen innerhalb und zwischen den Fraktionen. Der politische Einfluss eines einzelnen Abgeordneten aus einer nicht gesamteuropäisch organisierten Kleinpartei ist minimal.

Und auch eine andere Kritik an dem Karlsruher Urteil, die jetzt verschiedentlich zu hören ist, trifft nur bedingt zu: Die Handlungsfähigkeit des Europäischen Parlaments wird durch den Wegfall der Sperrklausel nur wenig beeinträchtigt werden. Selbst wenn sich, was nach aktuellen Umfragen realistisch erscheint, die Zahl der derzeit knapp dreißig fraktionslosen Abgeordneten nach der Europawahl ungefähr verdoppelt, und selbst wenn man dazu noch einmal etwa dreißig bis vierzig Abgeordnete der rechtspopulistischen EFD-Fraktion (oder einer anderen, noch stärker rechtsgerichteten Nachfolgegruppierung) zählt, würden sie kaum ein Siebtel des Parlaments ausmachen. Die Parteien, die an einer konstruktiven Politik interessiert sind, werden in Straßburg also weiterhin die große Mehrheit stellen. Auch der Vergleich mit der Weimarer Republik, in der ab 1930 fast die Hälfte, ab 1932 sogar die Mehrheit der Reichstagsabgeordneten systemfeindlich eingestellt war, geht daher fehl.

Demokratie ist mehr als Repräsentation und Handlungsfähigkeit

Dass ich die jüngste Entscheidung dennoch für eine Gefahr für die europäische Demokratie halte, hat einen anderen Grund. Denn wie ich im Zusammenhang mit der Europawahl-Sperrklausel bereits an anderer Stelle ausführlicher geschrieben habe, besteht der Sinn demokratischer Wahlen ja nicht nur darin, ein repräsentatives und irgendwie handlungsfähiges Parlament hervorzubringen. Vielmehr dienen das Wahlverfahren und die Gruppierung der Abgeordneten in Fraktionen auch der Reduktion von Komplexität: Aus einer millionenfachen Vielfalt von einzelnen Überzeugungen soll ein überschaubares Spektrum von politischen Akteuren herausgefiltert werden. Dies ermöglicht zum einen die Entscheidungsfindung innerhalb des Parlaments und ist zum anderen auch für die öffentliche Kontrolle von Bedeutung. Denn während kaum ein Bürger das Abstimmungsverhalten von hunderten Einzelabgeordneten mitverfolgen könnte, kann er sich über eine Handvoll Fraktionen sehr wohl eine Meinung bilden – und wird erst dadurch in die Lage versetzt, bei der Wahl eine aufgeklärte Entscheidung zu treffen.

Einer der zentralen Mechanismen, durch die Demokratien Legitimität hervorbringen, ist deshalb das Wechselspiel zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Unabhängig davon, wie vernünftig und „gut“ eine Regierung ihre Herrschaft ausübt, wird sie mit manchen ihrer Entscheidungen immer wieder Unzufriedenheit und Frustration in Teilen der Bevölkerung auslösen. Wenn diese Unzufriedenheit kein Ventil findet, dann richtet sie sich rasch gegen das politische System als Ganzes – was unter anderem dazu führt, dass technokratisch-autoritäre Regime ihre Macht zuletzt in der Regel nur durch Repression und Gewalt erhalten können. Die Stärke einer parlamentarischen Demokratie hingegen besteht darin, dass sie Menschen, die mit der Regierung enttäuscht sind, weitere Alternativen zur Verfügung stellt, ohne dabei die Legitimität des politischen Systems insgesamt zu gefährden. Wem nicht gefällt, wie er regiert wird, kann bei der nächsten Wahl für die Opposition stimmen und dadurch einer neuen Mehrheit an die Macht verhelfen.

Damit ein Parlament funktioniert, muss es also nicht nur repräsentativ und politisch handlungsfähig sein, sondern in irgendeiner Form auch die Möglichkeit demokratischer Alternanz bieten. Voraussetzung dafür ist jedoch nicht nur, dass es überhaupt eine Opposition gibt, sondern auch, dass diese Opposition eine plausible Alternative zu der aktuellen Regierung bietet. Radikaloppositionelle Splitterparteien und fraktionslose Einzelabgeordnete mögen sich zum Sprachrohr einzelner unzufriedener Gruppen in der Gesellschaft machen oder bestimmte Sonderanliegen in die politische Debatte einschleusen. Aber da sie kaum eine Chance haben, nach einer zukünftigen Wahl ihrerseits eine Mehrheit zu stellen, tragen sie nur begrenzt zur Legitimation des politischen Systems insgesamt bei.

Die Mehrheitsbildung im Europäischen Parlament

Und genau hier liegt in meinen Augen auch die größte Schwäche des Europäischen Parlaments. Mit derzeit sieben Fraktionen und über zwei Dutzend fraktionslosen Abgeordneten ist es seit jeher eines der buntesten Parlamente des Kontinents. Es gibt darin schon heute links- wie rechtsextreme Parteien, Progressive und Reaktionäre, europäische Föderalisten und radikale Nationalisten. Doch gerade diese Vielfalt führt dazu, dass seit der Gründung des Parlaments fast alle wesentlichen Entscheidungen auf einer Einigung zwischen den beiden stärksten Fraktionen, der christdemokratischen EVP und der sozialdemokratischen S&D, beruhen. Denn natürlich ist es immer einfacher, zu einem Kompromiss zu finden, wenn dabei nicht allzu viele verschiedene Positionen unter einen Hut gebracht werden müssen. Und wegen der starken Zersplitterung sind EVP und S&D nun einmal die einzigen Fraktionen, die zu zweit eine Mehrheit im Parlament erreichen.

Daneben gab es in der Vergangenheit immer wieder auch Abstimmungen, bei denen sich entweder ein Mitte-Rechts-Bündnis (aus der christdemokratischen, der liberalen und der nationalkonservativen Fraktion) oder ein Mitte-Links-Bündnis (aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken) zu einer Mehrheit zusammenfanden. Allerdings sind diese in sich so heterogen und fragil, dass sie bislang nicht als Grundlage für eine dauerhafte Zusammenarbeit taugen – ganz davon abgesehen, dass das Mitte-Rechts-Bündnis nach der kommenden Europawahl aller Voraussicht nach im Parlament keine Mehrheit mehr aufbringen wird.

Eine permanente Große Koalition verhindert demokratische Alternanz

Faktisch führt die große Zahl kleiner und kleinster Parteien im Europäischen Parlament also keineswegs dazu, dass die Bürger bei der Wahl unter einer besonders großen Vielfalt von politischen Positionen auswählen könnten. Im Gegenteil: Gerade weil das Parlament so stark zersplittert ist, dominiert darin eine permanente Große Koalition. Und auch wenn die kommenden Europawahlen voraussichtlich einen gewissen politischen Linksruck mit sich bringen werden, ist es so gut wie ausgeschlossen, dass sich an dieser Grundkonstellation in absehbarer Zeit etwas ändern wird.

Doch eine permanente Große Koalition verhindert eben auch die demokratische Alternanz. Auf nationaler Ebene sind Parlamentswahlen immer eine Richtungsentscheidung, in der über die Fortsetzung der bisherigen Politik oder ihre Ablösung durch eine neue Mehrheit mit einem anderen Programm entschieden wird. Auf europäischer Ebene aber ist es nahezu unmöglich, eine solche neue Mehrheit zu bilden. Etwas überspitzt formuliert, kann der Wähler lediglich über die Nuancen im Kräftegleichgewicht zwischen den beiden größten Fraktionen entscheiden – und darüber, wer zu ihrer Politik von den Bänken der Minderheitenfraktionen und der fraktionslosen Abgeordneten aus das Hintergrundrauschen bilden darf.

Was nun tun?

Natürlich sollte man das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht überbewerten. Das Problem der fehlenden Alternanz im Europäischen Parlament ist nichts Neues, und es wiegt viel schwerer, als dass ein paar zusätzliche fraktionslose Abgeordnete aus Deutschland hier von entscheidendem Gewicht wären. Immerhin aber waren im Parlament in den letzten Jahren einige zaghafte Fortschritte zu beobachten – vor allem, was die interne Kohärenz der Fraktionen angeht, die natürlich eine Vorbedingung dafür ist, dass es in Zukunft auch einmal ein stabiles linkes oder rechtes Mehrfraktionenbündnis jenseits der großen Koalition geben könnte. Diese Fortschritte werden durch die weitere Zersplitterung des Parlaments infolge des Urteils konterkariert.

Und was kann man tun, wenn man sich damit nicht einfach abfinden will? Ich sehe vor allem drei Handlungslinien, die der Politik jetzt offenstehen. Die erste deuten die Richter selbst gegen Ende der Entscheidung an, wo es heißt, der Gesetzgeber könne auch in Zukunft „[s]ich etwa konkret abzeichnenden Fehlentwicklungen […] Rechnung tragen“ (Rn. 82). Mit anderen Worten: Der Bundestag könnte einfach in einigen Jahren erneut die Einführung einer Sperrklausel beschließen und hoffen, dass sich das Verfassungsgericht vielleicht dann von ihrem Sinn und ihrer Rechtmäßigkeit überzeugen lässt.

Nur noch europäisch organisierte Parteien zur Wahl zulassen

Eleganter wäre eine zweite Alternative, die ich an anderer Stelle bereits vorgeschlagen habe: Im Bundestagswahlgesetz findet sich seit jeher eine Klausel, nach der sich nur in Deutschland anerkannte Parteien mit Wahllisten bewerben dürfen (§27 Abs. 1 Satz 1 BWG). Wie wäre es, eine ähnliche Klausel auch in die deutsche Europawahlordnung zu übernehmen – in dem Sinn, dass dort nur noch Organisationen zugelassen sind, die einer Partei auf europäischer Ebene angehören?

Eine solche Regelung würde die Zersplitterung des Parlaments noch effektiver bekämpfen als eine nationale Sperrklausel: All die rein nationalen Kleinparteien, die auf europäischer Ebene keinen Anknüpfungspunkt finden und nur die Reihen der Fraktionslosen füllen, würden gar nicht erst auf dem Wahlzettel stehen. Zugleich wäre das Prinzip der Wahlgleichheit, auf dem das Bundesverfassungsgericht so herumreitet, nicht gefährdet, sodass kaum rechtliche Bedenken gegen den Vorschlag bestehen dürften. Und schließlich wäre die Regelung auch kein zwingendes Hindernis für Newcomer-Parteien. Für die AfD beispielsweise dürfte es kein Problem sein, sich auf europäischer Ebene der nationalkonservativen AECR oder dem europaskeptischen MELD anzuschließen. Die neue Bestimmung würde sie lediglich dazu verpflichten, schon vor den Wahlen zu erklären, wie sie sich im Parlament positionieren wollen.

Für ein einheitliches Europawahlrecht

Vor allem aber zeigt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts in meinen Augen, wie dringend wir endlich ein europaweit einheitliches Wahlrecht brauchen. Der EU-Direktwahlakt, der zwar einen allgemeinen Rahmen setzt, aber den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Europawahlrechts weitgehend freie Hand lässt, ist nicht mehr zeitgemäß. Das Europäische Parlament repräsentiert nach Art. 14 EU-Vertrag nicht einzelne Staatsvölker, sondern alle Unionsbürger: Es ist deshalb nur angebracht, wenn auch die Wahl seiner Abgeordneten künftig nach gemeinsam festgelegten, einheitlichen Standards erfolgt – einschließlich einer europaweit einheitlichen Sperrklausel.

Doch leider sind auch verhältnismäßig bescheidene Vorschläge zu einer Vereinheitlichung des Europawahlrechts in der Vergangenheit immer wieder gescheitert. Die letzte derartige Initiative war vor knapp zwei Jahren der Duff-Bericht, über den ich in diesem Blog ausführlich berichtet habe. Allerdings erreichte dieser damals keine Mehrheit im Parlament, was vor allem an der Ablehnung der christdemokratischen EVP-Fraktion lag. In der neuen Wahlperiode sollte es jetzt unbedingt einen neuen Anlauf geben. Und es stünde den europäischen Parteien gut zu Gesicht, wenn sie schon vorher, im Wahlkampf, ihre Vorschläge dazu unterbreiten. Jedenfalls wäre das ein spannenderes Diskussionsthema als die Frage, was eigentlich die deutsche Familienpartei künftig mit ihrem Sitz im Europäischen Parlament anfangen will.

Bild: By Claude TRUONG-NGOC (Own work) [CC BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Das Zuwanderungsreferendum und die Grenzen der Schweizer Demokratie

Die Schweiz will weniger Freizügigkeit im europäischen Binnenmarkt. Aber wäre es nicht demokratischer, dazu auch die anderen Binnenmarktteilnehmer um ihre Meinung zu fragen?

Inzwischen ist es fast zwei Wochen her, dass die Schweizer Wähler mit hauchdünner Mehrheit in einem Referendum „gegen Masseneinwanderung“ die Einführung eines strikten Quotensystems für jegliche Form von Zuwanderung beschlossen haben. Doch welche Auswirkungen diese Entscheidung haben wird, ist bis heute kaum abzusehen. Geht alles seinen normalen Gang, so steuert die Schweiz auf ein wirtschaftliches Debakel zu: Schließlich würde das Quotensystem gegen das Freizügigkeitsabkommen verstoßen, das das Land mit der Europäischen Union abgeschlossen hat. Dieses Freizügigkeitsabkommen aber ist an eine Reihe von anderen europäisch-schweizerischen Verträgen geknüpft, die die Integration der Schweiz in den Europäischen Binnenmarkt regeln. Nach der sogenannten „Guillotine-Klausel“ in Art. 25 des Freizügigkeitsabkommens ist es unmöglich, einen einzelnen dieser Bilateralen Verträge zu kündigen, ohne dass auch die anderen ihre Gültigkeit verlieren.

Sorge vor der Isolierung

Schon vor der Volksabstimmung warnte die Schweizer Regierung deshalb in einem Memorandum vor den „gravierenden Konsequenzen“, die dieser Schritt für die Schweizer Wirtschaft haben würde: Die Schweiz würde den Zugang zu den europäischen Arbeitsmärkten verlieren, ihre Unternehmen könnten sich nicht mehr so einfach an europäischen Ausschreibungen beteiligen, Schweizer Exportprodukte wären nicht mehr automatisch in der EU zugelassen, Schweizer Transportunternehmer könnten nicht mehr ohne Weiteres in der EU aktiv werden, und den Schweizer Forschern könnte der Zugang zu EU-Fördermitteln versperrt werden. Umgekehrt würde natürlich auch für Unternehmen aus der EU der Zugang zum Schweizer Markt schwieriger. Doch die Gewichte sind dabei recht ungleich verteilt, denn während die Schweiz deutlich mehr als die Hälfte ihrer Exporte an die EU liefert, sind es umgekehrt gerade einmal acht Prozent.

Der Schweizer Regierung liegt deshalb viel daran, die Bilateralen Verträge zu retten, was natürlich am einfachsten dadurch ginge, dass die EU sich auf Nachverhandlungen einlässt – etwa indem sie die Schweizer Einwanderungsquoten hinnimmt und dafür Zugeständnisse im Bereich Steuerdumping und Steuerflucht erhält. In den Tagen nach dem Referendum machte die Europäische Kommission jedoch deutlich, dass sie bei der Freizügigkeit, einem der Grundpfeiler des Binnenmarkts, zu keinen Kompromissen bereit ist. Bereits kurz nach dem Referendum setzte sie Gespräche über ein neues Abkommen zur Einbindung der Schweiz in den europäischen Strommarkt aus; wenig später beschloss sie, die Schweizer Teilnahme an dem Studentenaustauschprogramm Erasmus Plus und an dem Forschungsförderprogramm Horizont 2020 (die beide gerade wegen des neuen mehrjährigen Finanzrahmens der EU neu ausgerichtet wurden) vorerst nicht zu verlängern.

In der Schweiz steigt daher die Sorge, dass es zuletzt tatsächlich zu einer Kündigung der Bilateralen Verträge kommen könnte und das Land damit komplett in die europäische Isolation geriete. Und nachdem sich in einer Umfrage zuletzt rund drei Viertel der Befragten für den Erhalt dieser Verträge aussprachen, fordern die Jugendorganisationen mehrerer Schweizer Parteien sowie der Vorsitzende der Schweizer Sozialdemokraten nun bereits ein neues Referendum, um das Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu retten.

Beifall aus der EU

Doch während in der Schweiz die Politiker mit dem Ausgang der Volksabstimmung hadern und nach Auswegen suchen, um das Auslösen der Guillotineklausel doch noch zu verhindern, stößt das Votum der Schweizer Bürger in der EU keineswegs überall auf Ablehnung. Kaum zwei Monate nach der britisch-deutschen Debatte über „Armutsmigration“ und „Sozialtourismus“ traf das Schweizer Freizügigkeitsreferendum natürlich einen medialen Nerv. Wenig überraschend ist, dass die rechtspopulistischen Parteien, die sich gerade für die Europawahl warmlaufen, das Abstimmungsergebnis bejubelten. Doch auch aus der französischen UMP (EVP) waren zustimmende Worte zu hören – wobei der UMP-Vorsitzende Jean-François Copé erkennbar etwas in eine Zwickmühle geriet, da er einerseits die Einführung von Zuwanderungsbeschränkungen rechtfertigen und zugleich andererseits als Fürsprecher der Franzosen auftreten wollte, die regelmäßig zum Arbeiten über die Schweizer Grenze pendeln.

Doch auch unter jenen in Europa, die sich nicht über das Ergebnis des Schweizer Referendums freuten, war in den letzten Tagen immer wieder ein gewisser Respekt für die Abstimmung zu hören. Denn ist nicht auch in Deutschland, Frankreich oder Großbritannien die europäische Freizügigkeit in der Bevölkerung längst ein umstrittenes Feld? Und spricht es nicht für die Schweiz, dass dort über solche Themen unmittelbar das Volk entscheidet? Ist nicht, kurz gesagt, das ungeliebte Referendum ein Beweis dafür, dass die Schweiz (wie der Chefredakteur der Schweizer Zeitschrift Die Weltwoche in einem Gastartikel für die FAZ schrieb) „die letzte unabhängige, bürgernahe und damit echte Demokratie Europas“ ist?

Ist die Schweizer Demokratie die beste in Europa?

Nach der Abstimmung waren ähnliche Argumente in deutschen Medien jedenfalls durchaus verbreitet: Es sei „faszinierend zu beobachten, wie Schweizer Politiker die Regeln ihrer direkten Demokratie verinnerlicht haben“, der Volksentscheid sei „vielleicht nicht begrüßenswert, aber zumindest in einem demokratischen Sinne legitimer als manches, was in Deutschland an Entscheidungen hinter verschlossenen Türen getroffen wird“, und während die Schweizer Demokratie „von einem steten Sauerstoffstrom bürgerlicher Partizipation“ lebe, ähnele die der Europäischen Union „Desdemona, die zwar von Othello geliebt, am Ende jedoch mit den Worten ‚Es ist zu spät‘ von ihm erwürgt wird“.

Wie also steht es um die demokratische Qualität des Schweizer Referendums? Mir selbst will die Begeisterung, die sich nun in manchen Kommentaren lesen lässt, jedenfalls nicht so ganz einleuchten – und das gar nicht einmal wegen den altbekannten Einwänden gegen plebiszitäre Verfahren, die nun ebenfalls immer wieder zu lesen sind. Was mich aus einer demokratischen Sicht an dem Schweizer Referendum irritiert, ist etwas anderes: nämlich dass hier eine neue Politik beschlossen wurde, ohne dass diejenigen, die davon am meisten betroffen sind – die Zuwanderer und potenziellen Zuwanderer – irgendeine Möglichkeit hatten, sich an der politischen Willensfindung zu beteiligen.

Demokratieprinzip und Subsidiarität

Ich halte Volksentscheide im Allgemeinen für eine sinnvolle Ergänzung der parlamentarischen Gesetzgebung. Für die einen wie die andere aber gilt, dass sie ihre demokratische Qualität nur daraus beziehen, dass sie eine Form der kollektiven Selbstbestimmung sind, bei der eine (staatlich organisierte) Gruppe von Menschen über ihre eigenen gemeinsamen Angelegenheiten entscheidet. Aus demokratischer Sicht problematisch wird es hingegen, wenn an einer Entscheidung allzu viele Menschen teilnehmen, die davon gar nicht betroffen sind – oder wenn allzu viele Menschen, die von einer Entscheidung betroffen sind, nicht daran teilnehmen dürfen.

Aus diesen Gründen ist das Demokratieprinzip in meinen Augen nicht von dem föderalistischen Grundsatz der Subsidiarität zu trennen. Dieser besagt, dass Entscheidungen immer auf der niedrigsten Ebene getroffen werden sollten, auf der das sinnvoll möglich ist: An einer Entscheidung, die nur die Bürger einer einzelnen Region betrifft, sollte sich nicht das ganze Land beteiligen dürfen, da sonst die legitimen Interessen der Bürger dieser Region in einer Flut von Stimmen ertränkt würden. Wenn sich aber Entscheidungen, die in einer Region getroffen werden, auch auf die Bürger der anderen Regionen auswirken würden (wenn sie also, in der Sprache der Politikwissenschaft, „externe Effekte“ hätten), dann ist es angebracht, die Kompetenz darüber an eine höhere Ebene zu übertragen.

Subsidiarität und Souveränität

Nun ist die Schweiz, was ihren internen Föderalismus betrifft, in vieler Hinsicht ein Musterbeispiel: Ähnlich wie Deutschland verfügt sie über ein ausgeprägtes Mehrebenensystem, wobei jede Ebene in sich demokratisch organisiert ist. Die Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen ist durch die Bundesverfassung geregelt, wobei das Subsidiaritätsprinzip als Richtschnur dient. Ob die derzeitige Aufgabenverteilung noch den Bedürfnissen der Zeit angemessen ist, ist dabei zwar regelmäßig Thema kontroverser Debatten; insbesondere der Steuerwettbewerb zwischen den einzelnen Kantonen sorgt immer mal wieder für Ärger. Im Ganzen aber funktioniert der Schweizer Föderalismus recht gut – nach innen.

Nach außen hingegen berufen sich die Verteidiger des Schweizer politischen Systems oft auf ein ganz anderes Prinzip, nämlich auf die nationale Souveränität. Diese aber steht zum Subsidiaritätsgedanken in einem logischen Widerspruch: Denn während unter dem Blickwinkel der Subsidiarität alles dafür spricht, dass die Angelegenheiten, die die Bürger mehrerer Staaten betreffen, auch durch überstaatliche Organe entschieden werden, verlangt das Souveränitätsprinzip, dass auch in grenzüberschreitenden Fragen das Letztentscheidungsrecht immer beim Nationalstaat verbleibt. Eine Regierung mag zwar mit den Regierungen anderer Länder völkerrechtliche Verträge schließen. Aber dauerhaft Kompetenzen an eine supranationale Organisation abzugeben, wie es die Mitgliedstaaten der EU getan haben, kommt für viele Schweizer nicht in Frage.

Wer am Binnenmarkt teilnimmt, muss EU-Recht respektieren

Die Geschichte der europäisch-schweizerischen Beziehungen war deshalb in den letzten 25 Jahren stets von einer paradoxen Halbbindung geprägt. Einerseits wollte die Schweiz Anfang der 1990er Jahre nicht außen vor bleiben, als die Europäische Union ihren Binnenmarkt vollendete und (durch den Beitritt Finnlands, Schweden und Österreichs sowie die Anbindung Norwegens, Islands und Liechtensteins im Europäischen Wirtschaftsraum) auf ganz Westeuropa erweiterte. Andererseits scheiterte ein Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum selbst 1992 durch ein Referendum. Den Ausweg boten schließlich die Bilateralen Verträge, in denen die Schweiz den gewünschten Zugang zum Binnenmarkt erhielt und sich im Gegenzug verpflichtete, die einschlägige Gesetzgebung der EU zu übernehmen, die von fundamentalen Grundprinzipien wie der Arbeitnehmerfreizügigkeit bis zur Bananenverordnung reicht. Der wesentliche Unterschied besteht lediglich darin, dass EU-Binnenmarktverordnungen in der Schweiz nicht automatisch gelten, sondern erst, sobald der Schweizer Gesetzgeber sie im sogenannten „autonomen Nachvollzug“ übernommen hat – und dass bei einem Verstoß dagegen auch keine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erhoben werden kann.

Die Schweiz hat sich also völkerrechtlich verpflichtet, ihre Binnenmarktgesetze jeweils an die EU anzupassen, behält sich jedoch zugleich die Möglichkeit vor, gegen diese Verpflichtung durch nationale Gesetze zu verstoßen. Dass diese Konstruktion aus demokratischer Sicht kaum befriedigen kann, liegt auf der Hand: Schließlich geht der Binnenmarkt alle Europäer an, und nicht die Schweizer allein. Es ist deshalb kein Zufall, dass die EU seit mehreren Jahren auf eine umfassende Neuregelung drängt. Mit dem Konflikt über die Freizügigkeit eskalierte nur ein bereits seit längerem schwelender Streit, in dem es im Wesentlichen darum geht, ob die Schweiz, die sich am Binnenmarkt der Europäischen Union beteiligen will, auch bereit ist, die gemeinsamen Spielregeln zu akzeptieren, die sich die Europäische Union dafür gegeben hat.

Ich habe in diesem Blog schon öfters über das Rodrik-Trilemma geschrieben, demzufolge es nicht möglich ist, enge überstaatliche Wirtschaftsverflechtungen, Demokratie und nationale Souveränität unter einen Hut zu bekommen: Je zwei davon lassen sich kombinieren, aber nicht alle drei. Eine rein nationale Demokratie funktioniert nur, wenn sich ein Land auch wirtschaftlich abschottet. Will es sich dagegen an einem überstaatlichen Binnenmarkt beteiligen, dann muss es sich entscheiden, ob es lieber nationale Hoheitsrechte oder demokratische Prinzipien opfern will. Eine demokratische Lösung für die Schweiz wäre es, auf ihre Souveränität zu verzichten, der Europäischen Union beizutreten und im Rahmen der gesamteuropäischen Demokratie an der Binnenmarktgesetzgebung mitzuwirken. Eine andere demokratische Lösung ist, zweifellos, die Kündigung der Bilateralen Verträge. Aber am gemeinsamen europäischen Binnenmarkt teilzunehmen und trotzdem alle Entscheidungen auf nationaler Ebene treffen zu wollen: Das kann, Volksabstimmung hin oder her, nicht demokratisch sein.

Bild: By hwro [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.