Donnerstag, 6. Oktober 2011

Die degressive Proportionalität und die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments


Die gegenwärtige Zusammensetzung des Europäischen Parlaments (v.l.n.r.: GUE/NGL, S&D, Grüne/EFA, ALDE, EVP, ECR, EFD, Fraktionslose)
Es ist unter Europaskeptikern eine weit verbreitete Ansicht, dass das Europäische Parlament in seiner heutigen Form nicht geeignet sei, um die demokratische Legitimation der Europäischen Union zu gewährleisten, und dass es deshalb keinen Ersatz für die nationalen Parlamente bilden könne. Dafür werden vor allem zwei Begründungen angeführt: Zum einen sei die öffentliche Wahrnehmung des Parlaments unzulänglich und die Wahlbeteiligung zu niedrig – ein durchaus bedenkenswertes Argument, auf das ich zu anderer Gelegenheit noch einmal zurückkommen will. Den anderen Angriffspunkt bildet das Prinzip der degressiven Proportionalität, also der „Grundsatz, dass bevölkerungsreichere Staaten mehr Sitze im Parlament besitzen als bevölkerungsärmere, bevölkerungsärmere Staaten jedoch mehr Sitze pro Einwohner als bevölkerungsreichere“ (so die Definition bei Wikipedia).

Dieses Prinzip ist eine Folge des Europawahlrechts, bei dem die Mandate im Europäischen Parlament auf nationale Kontingente aufgeteilt sind. Da Staaten wie Malta und Luxemburg weniger als ein Tausendstel der Gesamtbevölkerung der EU stellen, stünde ihnen bei direkter Proportionalität von den derzeit 736 Sitzen im Parlament nicht einmal ein ganzer zu; die ganze Europawahl ergäbe dort also nur wenig Sinn. Deshalb wurden bei der Zuteilung der Sitze auf die Mitgliedstaaten die Kontingente der kleinen Staaten gegenüber einer direkt-proportionalen Verteilung aufgestockt, die der großen Staaten reduziert. Luxemburg hat daher derzeit 6 Abgeordnete (einer pro rund 80.000 Einwohner), Deutschland 99 (einer pro rund 850.000 Einwohner). Das verzerrt, so die Kritiker, die Gleichheit des Stimmgewichts und schadet der demokratischen Qualität der Europawahlen, da sich bei der Sitzverteilung im Parlament nicht der wirkliche Wählerwille eines europäischen Volkes widerspiegelt.

Nicht auf die Länder, auf die Fraktionen kommt es an

Für das Abstimmungsverhalten im Europäischen Parlament ist allerdings nicht die nationale Herkunft der Abgeordneten entscheidend, sondern ihre Parteizugehörigkeit: Bei rund 90 Prozent aller Abstimmungen treten die Fraktionen inzwischen als geschlossene Blöcke auf (wobei die Grünen mit 95 % die höchste Fraktionsdisziplin aufweisen, die europaskeptische EFD mit 50 % die niedrigste). Ob ein Sozialdemokrat nun in Frankreich oder in der Slowakei gewählt wurde, ist daher letztlich gleichgültig; wichtig ist nur, wie viele Mitglieder die sozialdemokratische Fraktion zusammenbringt. Vor diesem Hintergrund ist es erstaunlich, dass in der öffentlichen Debatte so gut wie nie die Frage gestellt wird, wie sich das Prinzip der degressiven Proportionalität eigentlich konkret auf die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen des Europäischen Parlaments auswirkt. Sähe die parteipolitische Zusammensetzung des Europäischen Parlaments anders aus, wenn nicht nach dem jetzigen Europawahlsystem, sondern nach einem System mit direkter Proportionalität gewählt würde – also zum Beispiel mit europaweiten Wahllisten?

Die folgende Tabelle zeigt, wie viele Stimmen die in den einzelnen Fraktionen des Europäischen Parlaments jeweils versammelten Parteien insgesamt bei der vergangenen Europawahl erhalten haben und wie viele Sitze sie im Parlament einnehmen.(*) Das Ergebnis ist bemerkenswert: Trotz der enormen Verzerrungen bei den Stimmgewichten decken sich die Sitz- und Stimmanteile in den meisten Fällen hervorragend. Die durchschnittliche Abweichung beträgt gerade einmal 0,81 Prozentpunkte.

Fraktion Stimmen Sitze Stimmanteil Sitzanteil Abweichung
EVP 52.525.263 265 36,16% 36,01% –0,15 Pp.
S&D 36.763.726 184 25,31% 25,00% –0,31 Pp.
ALDE 16.303.672 84 11,22% 11,41% +0,19 Pp.
Grüne/EFA 12.108.448 55 8,34% 7,47% –0,87 Pp.
ECR 7.751.543 55 5,34% 7,47% +2,13 Pp.
GUE/NGL 6.173.659 35 4,25% 4,76% +0,51 Pp.
EFD 7.606.718 32 5,24% 4,35% –0,89 Pp.
Fraktionslos 6.017.758 26 4,14% 3,53% –0,61 Pp.
Summe 145.250.787 736

+/0,81 Pp.

Zum Vergleich außerdem die Zusammensetzung des deutschen Bundestags, dessen Wahlsystem ja im Grundsatz auf die strikte Proportionalität von Sitzen und Stimmen abzielt und wo nur die Überhangmandate für Verzerrungen (nämlich eine Begünstigung der CDU/CSU) sorgen. Wie man sieht, beträgt hier die durchschnittliche Abweichung 0,99 Prozentpunkte – tatsächlich nähert sich das Europäische Parlament dem Ideal einer genauen Übereinstimmung von Stimmen- und Sitzanteil einer Fraktion derzeit besser an als der deutsche Bundestag!

Fraktion Stimmen Sitze Stimmanteil Sitzanteil Abweichung
CDU/CSU 14.658.515 239 35,96% 38,42% +2,46 Pp.
SPD 9.990.488 146 24,51% 23,47% –1,04 Pp.
FDP 6.316.080 93 15,49% 14,95% –0,54 Pp.
Grüne 4.643.272 68 11,39% 10,93% –0,46 Pp.
Linke 5.155.933 76 12,65% 12,22% –0,43 Pp.
Summe 40.764.288 622

+/0,99 Pp.

Kein Antagonismus zwischen großen und kleinen Ländern

Die degressive Proportionalität wirkt sich also kaum schädlich auf das Sitzverhältnis zwischen den Fraktionen aus. Offenbar gleichen sich (vor allem in den großen Fraktionen mit Abgeordneten aus vielen verschiedenen Mitgliedstaaten) die „billigen“ Mandate aus den kleinen Ländern und die „teuren“ Mandate aus den großen sehr gut aus, weil die parteipolitische Zusammensetzung der nationalen Kontingente der kleinen Länder nicht grundlegend anders ist als die der großen. Aber ist das nur einem Zufall bei der letzten Europawahl zu verdanken oder gibt es auch strukturelle Gründe dafür?

Zumindest ein Aspekt spricht gegen einen reinen Zufall, nämlich die prägende Wirkung der großen Länder auf das europäische Parteiensystem insgesamt: Zwar ist es für die Abgeordneten in den kleinen Ländern leichter, einen Sitz im Parlament zu erringen – sie sind aber zu wenige, um unabhängig von den Abgeordneten der großen Länder eigene Fraktionen zu bilden. Die Parteien der großen Länder sind es also, die vorgeben, welche Fraktionen es überhaupt gibt und wie deren wesentliche ideologische Ausrichtung ist; den Parteien der kleinen Länder bleibt dann nichts, als sich der Fraktion anzuschließen, die ihnen am nächsten steht. Einen echten Antagonismus zwischen großen und kleinen Ländern gibt es deshalb im Europäischen Parlament insgesamt nicht.

Fatal ist vor allem die Symbolwirkung

Dennoch ist die degressive Proportionalität natürlich nicht unbedeutend. Zum einen sind die Verzerrungen zwischen Stimm- und Sitzanteil der Fraktionen zwar insgesamt gering; dass es sie überhaupt gibt, liegt aber zu einem guten Teil an der degressiven Proportionalität: Charakteristischerweise sind die Fraktionen, die im Vergleich zu ihrem Stimmanteil die wenigsten Sitze haben, gerade solche, die vor allem in großen Ländern besonders stark waren: Grüne/EFA in Deutschland und Frankreich, EFD in Italien und Großbritannien (außerdem spielt noch die Wahlbeteiligung eine Rolle, siehe hier).

Zum anderen und vor allem aber geht von ihr eine fatale symbolische Wirkung aus, da sie den nationalen Charakter von Europawahlen unterstreicht, statt ihnen eine gesamteuropäische Dimension zu geben. Insofern wäre eine Wahl mit gesamteuropäischen Listen und Spitzenkandidaten dem heutigen System nationaler Sitzkontingente allemal vorzuziehen. Aber dieser symbolische Aspekt betrifft mehr das eingangs angesprochene Argument der öffentlichen Wahrnehmung des Parlaments und der Europawahlen – nicht die Frage, ob sich die Sitzverteilung im Europäischen Parlament auch mit dem Willen des europäischen Wahlvolkes deckt.

(*) Zum Zustandekommen der Daten: Die Sitzverteilung der Fraktionen entspricht derjenigen bei Konstituierung des Parlaments. Für die Berechnung der Stimmenzahl der Fraktionen wurden jeweils nur die tatsächlich darin vertretenen nationalen Parteien berücksichtigt – Nichtwähler, ungültige Stimmen und Stimmen für nationale Parteien, die nicht in das Parlament einzogen, wurden nicht berücksichtigt. Sofern die Mitglieder einer nationalen Partei sich im Europäischen Parlament auf verschiedene Fraktionen aufteilen (z. B. die lettische Saskaņas Centrs, die mit einem Abgeordneten in der S&D- und einem in der GUE/NGL-Fraktion vertreten ist), wurde die Gesamtstimmzahl für diese Partei zwischen den Fraktionen aufgeteilt. Quellen für die Stimmzahl sind – da es leider keine zentrale EU-Wahlstatistik gibt – der Einfachheit halber die deutschen Wikipedia-Artikel zu den Europawahlen in den einzelnen Ländern (sofern dort keine genauen Stimmzahlen angegeben sind, die Artikel anderssprachiger Wikipedia-Versionen, nämlich die englische für Lettland, Litauen, Polen und Slowenien, die französische für Frankreich und Luxemburg und die schwedische für Malta).

Bild: Ssolbergj [CC-BY-SA-3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons

Kommentare:

  1. Die Diskussion um die degressive Proportionalität übersieht meist, und auch hier, dass der entscheidende Mangel dieses Verfahrens nicht unbedingt in einer unterschiedlich gewichtigen Repräsentation der einzelnen Länder besteht, sondern schlicht darin, dass sich der einzelne Wähler in Deutschland "seinen" Abgeordneten mit 0,8 Mio anderen Wählern teilen muss, in Malta hingegen nur mit 80.000, beim Bundestag sind es ca. 100.000 . DESWEGEN funktioniert auch die Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Volk in Deutschland und den anderen größeren Staaten noch viel schlechter als in deren jeweiligen nationalen Parlamenten. Eine solche effektive Rückkopplung ist aber zwingend notwendig für die Legitimation der Abgeordneten und jede erfolgreiche Arbeit.

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    1. Hm. Und wie ist das in den USA, wo auf über 300 Millionen Einwohner gerade einmal 435 Abgeordnete im Repräsentantenhaus (ca. 1:700.000) sowie 100 Senatoren (1:3 Millionen) kommen? Das politische System der USA hat ohne Zweifel so manche Nachteile; aber dass die Bindung zwischen Parlamentariern und Wählerschaft dort nicht funktionieren würde, da es zu wenig Abgeordnete pro Einwohner gäbe, ist mir nicht bekannt. Schließlich funktioniert eine moderne Demokratie ohnehin nicht in erster Linie durch die direkte Kommunikation zwischen Bürgern und Parlamentariern, sondern baut auf die Vermittlungsfunktion von Parteien, Interessenverbänden und vor allem den Massenmedien auf. Solange diese intermediären Systeme gut funktionieren, scheint mir Größe allein kein Problem für die Demokratie zu sein.

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  2. Hallo Herr Müller,
    es stimmt sicherlich, dass bei Abstimmungen im Europaparlament die Fraktionen einen großen Einfluss haben, wie dies ja auch im Bundestag der Fall ist. Dennoch spielen auch hierzulande die Landesgruppen eine große Rolle bei der politischen Arbeit, zumal diese ja viel früher in Ausschüssen oder auch innerhalb der Fraktionen beginnt.

    Ganz banal gesagt, ist Luxemburg mit 500.000 Einwohnern mit Abgeordneten in verschiedenen Fraktionen zugegen, während in Deutschland eine Region mit 850.000 Einwohnern gerade einmal einen Abgeordneten in einer einzigen Fraktion aufweist.
    Droht hier nicht, dass schon weit im Vorfeld von Abstimmungen manche Regionen ihre Interessen wesentlich besser im Europaparlament vertreten können, als andere Regionen? Zumindest glaube ich, dass man aus dem Abstimmungsverhalten im Parlament nicht zwingend schließen darf, dass die Interessen kleinerer Länder durch das Stimmungleichgewicht nicht stärker im Parlament vertreten werden.
    Die praktische Bedeutung halte ich allerdings für gering, da bin ich ganz Ihrer Meinung.

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    1. Jein. Gerade wenn man sich auf den Einfluss der Landesgruppen konzentriert, wird man feststellen, dass die Delegationen aus großen Mitgliedstaaten in der Praxis einen überproportional größeren Einfluss auf die Fraktionen ausüben als die aus kleinen. Wenn eine große Landesgruppe von 10-20 Mitgliedern eine gemeinsame Position entwickelt, die sie der Fraktion dann geschlossen unterbreitet, so hat das ein größeres Gewicht als die Meinungen von zehn kleinen Landesgruppen aus jeweils 1-2 Mitgliedern, die untereinander in der Regel schlechter vernetzt sind. In der Praxis sind es deshalb meist die Abgeordneten aus den großen Mitgliedstaaten, die im Europäischen Parlament den Ton angeben.

      Übrigens lässt sich dies auch an der Verteilung der wichtigen Ämter im Parlament ablesen: Im 2014 neu gewählten Parlament sind unter den neun Fraktionschefs drei Deutsche, zwei Italiener, zwei Briten und zwei Belgier; von den 22 Ausschussvorsitzenden stammen 19 aus den sechs großen Mitgliedstaaten (fünf Deutsche, vier Polen, drei Briten, drei Italiener, zwei Franzosen, zwei Spanier) und nur je einer aus Schweden, Bulgarien und Tschechien. Im Verhältnis zu ihrer Einwohnerzahl sind die großen Länder damit bei den Parlamentsämtern deutlich überrepräsentiert.

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    2. Sicherlich ist es leichter für drei große Länder sich abzustimmen und zu einigen als für acht kleine und das gilt natürlich insbesondere bei Personalfragen, bei denen man keinen inhaltlichen Kompromiss zwischen zwei Personen finden kann (Vom einen den Kopf, vom andern den Körper ;D).

      Bei der inhaltlichen Arbeit halte ich es dennoch für möglich, dass es Auswirkungen haben könnte. Allerdings auch hier nicht im Sinne eines eigenen Gesetzes, sondern eben eher so, dass z.B. noch eine Ausnahme zusätzlich in ein Gesetz aufgenommen wird.

      Um es aber noch einmal zu betonen, die praktischen Auswirkungen halte ich für gering:
      1. Weil viele Gesetze gar keine besondere Auswirkungen auf eine spezielle Region oder Land haben.
      2. Die kleinen Länder auch über die Räte ihren Einfluss geltend machen können.
      3. Und noch einige weiter Gründe, ein paar haben Sie ja auch schon angesprochen, wie die unterschiedlichen Interessen, eben auch bei kleinen Ländern.

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    3. Gerechter wäre eine reine Proportionalität, z. B. ein Sitz pro 1 Million Einwohner, mit der Sonderregelung, dass Länder mit unter 1 Million Einwohner je einen Sitz erhalten. Also z. B. Deutschland: 82 Sitze, Frankreich: 64 Sitze, Italien: 61 Sitze, UK; 60 Sitze, Spanien: 44 Sitze usw.; am unteren Ende: Litauen: 2 Sitze, Lettland, Estland, Slowenien: je 1 Sitz; Sonderregelung für Zypern, Luxemburg und Malta: je 1 Sitz.

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  3. Alle Kommentare sind richtig und falsch. Solange es kein EU Wahlrecht gibt mit grenzüberschreitenden Wahlkreisen und einer vernünftigen Sperrklausel, spielt bei über 100 Parteien die Disproportionalität keine Rolle. Die 96 deutschen Abgeordneten teilen sich in 14 Parteien auf. Da kommt es sicherlich zu einer schlagkräftigen Landesgruppe. :-)

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    1. Eine ausführlichere Diskussion, wie ein besseres Europawahlrecht aussehen könnte, gibt es in einer Serie von Gastbeiträgen zu diesem Blog, die hier zu finden ist.

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