Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen

„Neuen Schwung für die Demokratie“ soll die Konferenz über die Zukunft Europas bringen. Aber was bedeutet das genau? In einer Gastbeitragsserie beschreiben hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ihre Wünsche, Hoffnungen und Erwartungen an die Konferenz. Heute: Julian Plottka. (Zum Anfang der Serie.)

„Eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung erfordert gründliche Vorbereitungen. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die verbleibende Zeit bis Herbst 2020 dafür ausreicht.“

Seitdem die deutsche Regierung begonnen hat, Eckpunkte ihrer bevorstehenden Ratspräsidentschaft zu skizzieren, wurde von interessierter Seite eine Debatte angestoßen, warum die Konferenz zur Zukunft Europas (Conference on the Future of Europe, CoFoE) auf der deutschen Agenda nicht höher rangiert. Bundeskanzlerin Angela Merkel weckte große Erwartungen, als sie die CoFoE als langfristige Antwort auf die aktuelle COVID-19-Krise bezeichnete, und die üblichen föderalistischen Verdächtigen begannen zu hinterfragen, wie sehr sich die Bundesregierung wirklich für die Konferenz einsetzt. Das Auswärtige Amt bekräftigte sein klares Bekenntnis zur CoFoE. Michael Roth, Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt, erklärte, dass er sehr hart arbeite, der Rat aber noch weit von einem politischen Konsens entfernt sei. Ein Start im Jahr 2020 wird dennoch für möglich oder sogar wahrscheinlich gehalten.

Unter den anderen Mitgliedstaaten sehen nur wenige den baldigen Beginn der Konferenz als dringlich an. Der ursprünglich vorgesehene Starttermin am 9. Mai 2020 musste bis auf Weiteres verschoben werden. Sie argumentieren, dass das Krisenmanagement höhere Priorität habe und sie sich erst anschließend mit der CoFoE beschäftigen könnten. Dabei nehmen sicherlich einige Kritiker der CoFoE die Pandemie zum Anlass, das gesamte Projekt zu verschieben. Es gibt jedoch ernstzunehmende Argumente, bei der Planung der Konferenz nicht zu hastig vorzugehen und einen Schnellschuss zu vermeiden.

Europatag 2021: Die CoFoE sollte am nächsten 9. Mai beginnen

Ohne die COVID-19-Pandemie wäre dem Beginn der Konferenz am 9. Mai 2020 höchstwahrscheinlich eine erste Unterbrechung bis zum Abschluss der Vorbereitungen gefolgt. Bereits der ursprüngliche Zeitplan war zu eng gesteckt. Ein schneller Start im Herbst 2020 erhöht erneut das Risiko einer De-facto-Verschiebung der Konferenz. Es gibt vier Gründe, warum es sinnvoll ist, sich mehr Zeit zu nehmen:

Hoffentlich keine Abstandsregeln mehr im Mai 2021

Erstens fehlen ausreichend große Sitzungsräume, solange „social distancing“ notwendig ist. Bereits das Brüsseler Tagesgeschäft ist derzeit heruntergefahren und wird frühestens gegen Ende des Jahres wieder vollständig aufgenommen werden. Im Mai 2021 wird es genügend Erfahrung mit der Einhaltung von Abstandsregelungen bei Veranstaltungen geben. Vielleicht besteht dafür dann auch gar keine Notwendigkeit mehr.

Ausreichend Zeit für die Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung

Zweitens ist Bürgerbeteiligung in der angedachten Form für die EU ein noch recht neues Unterfangen. Die Kommission hat einige Erfahrung mit partizipativen Bürgerdialogen gesammelt und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat 2018 das erste Europäische Bürgerpanel organisiert.

Eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung erfordert jedoch gründliche Vorbereitungen und eine gut strukturierte Methodik. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die verbleibende Zeit bis Herbst 2020 ausreicht, um einen EU-weiten, partizipativ angelegten Bürgerdialogsprozess zu konzipieren und umzusetzen. Die Konferenz zu eröffnen, aber die Bürgerbeteiligung zu verschieben oder nur scheinwahrende Podiumsdiskussionen zu organisieren, könnte die Glaubwürdigkeit der Konferenz ernsthaft beschädigen.

Zeit, den Bürger:innen zuzuhören

Drittens fordert das Europäische Parlament eine „Phase des Zuhörens“ vor der Konferenz. Ein Start im Mai 2021 erlaubt es der organisierten Zivilgesellschaft, ein halbes Jahr lang die notwendigen Debatten zu führen und in der Gesellschaft für die Bedeutung der CoFoE zu werben. Auf dieser Basis kann die Konferenz im Mai 2021 beginnen.

Kein Grund zur Eile

Viertens sieht eine Mehrheit der Mitgliedstaaten keine Dringlichkeit, die Konferenz zu beginnen. Für ihre Zustimmung zum Start im Herbst 2020 werden sie andere Zugeständnisse fordern. Ist es ein schneller Start wirklich wert, den Skeptiker:innen zu geben, was sie im Gegenzug dafür verlangen?

Den Rat ins Boot holen: Die CoFoE darf keine Brüssel-Show sein

Das Europäische Parlament hat bei der Vorbereitung der Konferenz die Federführung übernommen und erwägt die Verabschiedung einer neuen Resolution im Juni, um den Druck auf den Rat zu erhöhen. Während sich nicht einmal Michael Roth über die Ambitionen der Kommission sicher ist, besteht die eigentliche Aufgabe darin, einen Konsens im Rat zu finden. Mit einer „Brüsseler Show“, die in den Gebäuden des Europäischen Parlaments stattfindet, lassen sich die Herzen der nationalen Regierungen nicht gewinnen. Die Konferenz würde vielmehr den Konflikt zwischen supranationalen und intergouvernementalen Institutionen symbolisch offenlegen.

Den nationalen Regierungen als Gastgeber der Plenarsitzungen der CoFoE eine Bühne zu geben, ist eine bessere Strategie, um sie für die Konferenz zu gewinnen. Zumindest der französische „Europapräsident“, Emmanuel Macron, wird die Konferenz gerne für seinen Wahlkampf vor der nächsten Präsidentschaftswahl 2022 nutzen wollen. Die Durchführung in ganz Europa erleichtert es gleichzeitig, die Bürger:innen zu erreichen und die Kommunikationsaktivitäten zu vervielfachen. Durch eine Kopplung der Rolle des Konferenzgastgebers an die rotierende Ratspräsidentschaft würde eine Auswahl von unterschiedlichen und zugleich einflussreichen Mitgliedstaaten eingebunden.

Von Lissabon nach Stockholm: Anreize für nationale Regierungen schaffen

Die Eröffnung der Konferenz unter der Ratspräsidentschaft eines kleinen Landes in Südeuropa, das während der Krisen in der Eurozone gerettet werden musste, wäre ein positives Signal zur Überbrückung des Konflikts zwischen Befürworter:innen einer Stabilitätsunion und den Verfechter:innen einer Fiskalunion. Unter der gegenwärtigen Pandemie bewältigt Portugal die Krise vergleichsweise gut und kann daher Ressourcen für die Vorbereitung der Konferenz aufbringen. Zu guter Letzt ist der Start der CoFoE in Lissabon ein gutes Omen. Die neue Diskussion über die Zukunft Europas beginnt dort, wo die letzte endete. Vielleicht ist das Mosteiro dos Jerónimos in Belém, wo der Vertrag von Lissabon unterzeichnet wurde, der geeignete Ort für die erste Sitzung der CoFoE.

Enden würde die Reise Anfang 2023 unter schwedischer Ratspräsidentschaft in Stockholm. Abschließende Worte eines eher skeptischen und nicht der Eurozone angehörenden Mitgliedstaates wären ebenfalls ein klares Signal für eine inklusive Debatte: Weder Frankreich (Verteidigungspolitik) noch Deutschland (Wirtschaftspolitik) treiben mit einer Avantgarde-Gruppe die Integration voran, sondern die CoFoE wird ein alle Mitgliedstaaten einbeziehender Prozess.

Aufgrund der beiden Trio-Präsidentschaften (Deutschland-Portugal-Slowenien und Frankreich-Tschechische Republik-Schweden) würde die CoFoE die Unterstützung des deutsch-französischen Tandems haben und auch zwei jüngere Mitgliedstaaten miteinbeziehen. Da die Aufgabe darin besteht, den Rat zum Handeln zu bewegen, scheint eine Reise von Lissabon nach Stockholm kein schlechtes Angebot, um skeptische Regierungen zu besänftigen.

Kein Bedarf für ein thematisches Mandat

Im November 2019 forderte das deutsch-französische Non-Paper zur CoFoE, die Konferenz solle sich auf spezifische Politikfelder konzentrieren und institutionelle Fragen als Querschnittsthema behandeln. Merkel sieht eine Vertragsänderung jedoch als eine Möglichkeit, die in der langfristigen Antwort auf COVID-19 enthalten ist: „[D]as kann ein sehr viel engeres Zusammenrücken einschließen“. Während die deutsche Regierung ihre Meinung geändert hat, gibt es nur wenige andere Mitgliedstaaten, die eine Vertragsreform befürworten.

Obwohl Kommission, Parlament und Mitgliedstaaten alle daran interessiert sind, die Tagesordnung der Konferenz in einem konkreten Mandat festzulegen, gibt es vier Gründe, die Konferenz selbst über ihre thematische Agenda entscheiden zu lassen.

Die CoFoE ist keine COVID-19-Konferenz

Erstens finden die laufenden Verhandlungen sowohl über das Mandat des Rates als auch über das interinstitutionelle Abkommen unter dem Eindruck der andauernden COVID-19-Krise statt. Doch auch wenn die CoFoE eine Gelegenheit bietet, Lehren aus der aktuellen Krise zu ziehen, gibt es noch weitere unvollendete Reformaufgaben, die ebenfalls angegangen werden müssen.

Es macht keinen Sinn, „die Gesundheitspolitik und Brüssels Antwort auf die öffentliche Gesundheitskrise […] in den Mittelpunkt des Dialogs über die Zukunft der EU“ (eigene Übersetzung) zu stellen, wie Kommissionsvizepräsidentin Dubravka Šuica vorgeschlagen hat. Gesundheitspolitik ist wichtig, aber nur eine der zu lösenden Aufgaben.

Nicht die Brüsseler Tagesagenda reproduzieren

Zweitens: Die Kommission schlug ursprünglich vor, sich mit ihren sechs politischen Prioritäten und der Strategischen Agenda des Europäischen Rates zu befassen. Das Europäische Parlament und einige Mitgliedstaaten begannen, ihre eigenen Prioritäten hinzuzufügen.

Aber warum sollte sich die Konferenz auf Themen konzentrieren, die ohnehin in Brüssel diskutiert werden? Die Kommission hat das Initiativrecht; Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat dem Parlament angeboten, dessen Vorschläge für Initiativen aufzugreifen; und der Rat braucht kein weiteres Forum, um seine Agenda voranzubringen.

Bürger:innen sollen über die Agenda bestimmen

Drittens soll die CoFoE Bürger:innen, junge Menschen und die organisierte Zivilgesellschaft einbeziehen. In den derzeitigen Verhandlungen ist keine dieser Gruppen ansatzweise so vertreten, wie es für die Konferenz vorgesehen ist. Eine Festlegung der thematischen Agenda ohne die Einbeziehung der Bürger:innen und der organisierten Zivilgesellschaft würde die Bürgerdialoge entwerten.

Es gibt genügend Instrumente für eine Top-down-Bürgerbeteiligung an EU-Entscheidungsprozessen, aber nur wenige Instrumente, die es den Bürger:innen erlauben, Themen auf die Tagesordnung zu setzen. Der eigentliche Wert der Konferenz besteht darin, den Bürger:innen die Macht über die Festlegung der Agenda zu überlassen, die ihnen auf EU-Ebene fehlt.

Das V-Wort unerwähnt lassen

Viertens gibt es im Rat weder über die CoFoE noch über die Notwendigkeit einer neuen Vertragsreform Konsens. Daher wird die Erwähnung des V-Wortes im Mandat zu harten Verhandlungen und Paketlösungen führen. Die Idee der Konferenz ist es, Deliberation zuzulassen, das Tagesgeschäft auszuklammern, über den Tellerrand hinauszuschauen und den Weg für einen Konsens zu ebnen. Ein fokussiertes thematisches Mandat wird alle Alltagsquerelen in die CoFoE hineintragen, bevor sie überhaupt begonnen hat.

Aus allen vier Gründen ist es die beste Option, die Konferenz selbst ihre Tagesordnung festlegen zu lassen und die möglichen Konferenzergebnisse im Mandat nicht einzuschränken. Die Konferenz bietet die Gelegenheit, alle derzeit in Brüssel ignorierten Themen zu behandeln. Durch die Festlegung eines eng gefassten Mandats würde die CoFoE diese Möglichkeit verlieren. Darüber hinaus ist es nicht notwendig, die aktuellen Prioritäten der Institutionen zu kopieren und in die Konferenzagenda zu übernehmen. Die Institutionen sollten sich mit ihren Prioritäten in den laufenden Entscheidungsprozessen auf EU-Ebene befassen. Die Konferenz dagegen sollte diesen Prozessen vorausdenken.

Format der Konferenz: Die Zivilgesellschaft nicht vergessen

Sowohl die Kommission als auch das Parlament sind in ihren Forderungen recht fortschrittlich, was die Methodik der Foren oder Panels betrifft. Insbesondere der vorgeschlagene Feedback-Mechanismus ist ein Fortschritt, da er einen der gravierendsten Mängel der partizipativen Demokratie auf EU-Ebene beheben würde. Beide betonen auch, dass „der Zivilgesellschaft während der gesamten Konferenz eine entscheidende Rolle“ zukommt.

Dennoch haben sie vergessen, darüber nachzudenken, wie genau die Zivilgesellschaft eingebunden werden soll. Die Einbeziehung von Vertreter:innen des Wirtschafts- und Sozialausschusses und der auf EU-Ebene tätigen Sozialpartner ist keine ausreichende Repräsentanz der Zivilgesellschaft. Deshalb sollte zusätzlich zu den Bürger- und Jugendforen ein Forum für zivilgesellschaftliche Organisationen aus ganz Europa organisiert werden und in der Konferenz vertreten sein. Erst so wird ein transparenter und gut strukturierter Beitrag der Zivilgesellschaft zur Zukunft Europas möglich.

Fazit

Die bevorstehende deutsche Ratspräsidentschaft bietet die Chance, einen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten zu erzielen und die interinstitutionelle Vereinbarung auszuhandeln. Für einen schnellen Start besteht keine Eile, da es Zeit braucht, eine erfolgreiche Beteiligung der Bürger:innen, der Jugend und der Zivilgesellschaft vorzubereiten.

Ein unausgereiftes Bürgerbeteiligungskonzept, eine Vernachlässigung der Zivilgesellschaft und ein zu enges Mandat würden hingegen zum Scheitern der Konferenz führen. Den Skeptiker:innen sollte nicht die Möglichkeit gegeben werden, der Konferenz bereits vor ihrem Beginn Schaden zuzufügen. Die Zeit bis zum 9. Mai 2021 sollte genutzt werden, um mehr nationale Regierungen für die Konferenz zu gewinnen, eine gute interinstitutionelle Vereinbarung auszuhandeln, das Bewusstsein für die Konferenz zur Zukunft Europas zu schärfen und eine Phase des Zuhörens zu organisieren, in welcher die Bürger:innen die Agenda bestimmen.

Julian Plottka ist Senior Researcher am Institut für Europäische Politik in Berlin und Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Politik an der Universität Passau. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören die europäische Zivilgesellschaft und die partizipative Demokratie.

Erwartungen an die Konferenz über die Zukunft Europas – Artikelübersicht

1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
5. Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen [DE / EN] ● Julian Plottka
6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
7. Die richtigen Probleme mit den richtigen Instrumenten zur richtigen Zeit angehen: Gedanken zur Konferenz über die Zukunft Europas [DE / EN] ● John Erik Fossum
8. Die Konferenz zur Zukunft Europas ist eine Chance – auch für den Europäischen Ausschuss der Regionen [DE / EN] ● Mark Speich
9. Neuer Schwung für die Demokratie: Die Konferenz zur Zukunft Europas [DE / EN] ● Dubravka Šuica
10. Kompromiss mit Potenzial: Die Konferenz zur Zukunft Europas ● Oliver Schwarz
11. Das europapolitische Quartett: Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? ● Carmen Descamps, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller

Übersetzung aus dem Englischen: Antonia Labitzky.

Bilder: Schattenfigur mit Sternen: Mark Notari [CC BY 2.0], via Flickr; Porträt Julian Plottka: privat [alle Rechte vorbehalten].

No Need to Hurry: A Well Designed and Inclusive Conference on the Future of Europe Should Start on 9 May 2021

The Conference on the Future of Europe is meant to bring a “new push for democracy”. But what exactly does that mean? In a series of guest articles, representatives from politics, academia and civil society present their wishes, hopes and expectations for the Conference. Today: Julian Plottka. (To the start of the series.)

“Successful citizens’ participation needs thorough preparations. It is very unlikely that the remaining time until autumn 2020 suffices for this.”

Since the German government started outlining key points of its upcoming Council Presidency, interested parties sparked a debate why the Conference on the Future of Europe (CoFoE) ranks low on the German agenda. Federal Chancellor Merkel calling the CoFoE the long-term answer to the current COVID-19 crisis raised expectations and the usual federalist suspects started questioning how hard the government is really pushing for the conference. The Federal Foreign Office expressed its clear commitment to the CoFoE. The German Minister of State for Europe at the Federal Foreign Office Michael Roth said that he is “working very hard”, however, the Council is still “away from a political consensus”. A start in 2020 is considered as possible or even likely.

Among the other member states, few see urgency in launching the conference, since the initially scheduled starting date on 9 May 2020 had to be postponed until further notice. Their argument is that crisis management has higher priority and the CoFoE could be dealt with afterwards. For sure, some critics of the CoFoE take the pandemic as an opportunity to postpone the whole project. However, there are some serious arguments to proceed in a reasonable pace instead of rushing for a kick-start.

Europe Day 2021: Launch the CoFoE on 9 May Next Year

Without the COVID-19 pandemic, the start on 9 May 2020 would have been most likely followed by a first interruption until preparations were completed. The initial schedule was simply too tight. A quick start in autumn 2020 increases again the risk of de facto postponing the conference. There are four reasons why taking some more time is sensible:

Hopefully No Need for Socially Distancing in May 2021

First, due to the need for social distancing there is a lack of meeting rooms. Brussels’ daily business is currently reduced and will not fully resume until the end of the year. In May 2021, there will be either sufficient experience with social distancing events or maybe no need for distancing anymore.

Need for Time to Design Citizens’ Participation

Second, citizens’ participation is still a rather new endeavour for the EU. The Commission has some experience with participatory citizens’ dialogues and the European Economic and Social Committee organised the first European Citizens’ Panel in 2018.

Successful citizens’ participation needs thorough preparations and a well-designed methodology. It is very unlikely that the remaining time until autumn 2020 suffices to develop and implement a citizens’ dialogue of EU-wide dimension. Starting the conference and postponing citizens’ involvement or organising some window-dressing panel discussions would do serious harm to the conference.

Time to Listen to Citizens

Third, the European Parliament called for a “listening phase” prior to the conference. Starting in May 2021 enables organised civil society to start the necessary debates and reach out to society to raise awareness for the importance of the CoFoE for half a year. Having prepared the ground this way and having discussed an input from society to the CoFoE, the conference is ready to start in May 2021.

No Need to Hurry

Fourth, a majority of member states sees no urgency. For their consent to start in autumn 2020, they will demand other concessions. Is a quick start really worth to give sceptics what they will demand in exchange?

Getting the Sceptic Council on Board: Don’t Make it a Brussels Show

The European Parliament has taken the driving seat in preparing the conference and thinks about adopting a new resolution in June to put more pressure on the Council to move. While not even Michael Roth is sure about the Commission’s ambitions, the real task is finding consensus in the Council. Making the CoFoE a “Brussels show” by hosting it in the EP building, will not win the hearts of national governments. It would symbolise the division between supranational and intergovernmental institutions.

Therefore, charming national governments by giving them a stage as hosts of the conference plenaries is a better strategy to win their commitment. At least, the French President of Europe Emmanuel Macron will love to host the conference in France during his campaign for the next French presidential elections in 2022. Organising the sessions across Europe also allows for a better outreach to citizens and multiplies communication activities. Coupling the role of the conference host with the rotating Council Presidency offers an inclusive sample of diverse and powerful member states.

From Lisbon to Stockholm: Some Carrots for National Governments

Launching the conference under the Council Presidency of a small country in Southern Europe that had to be bailed out during the crises in the Euro zone would be a positive signal towards bridging the conflict between supporters of a stability union and proponents of a fiscal union. Under the current pandemic, Portugal is managing the crisis comparatively well. Thus, it can devote resources to preparing the conference. Finally, kicking-off the CoFoE in Lisbon is a good omen. The new discussion on the future of Europe starts where the last ended. Maybe the Mosteiro dos Jerónimos in Belem, where the Lisbon Treaty was signed, is the appropriate venue for the first session of the CoFoE.

The journey would end in Stockholm under the Swedish Council Presidency in early 2023. Concluding remarks by a rather sceptical and non-aligned non-Euro area member state would also be a clear signal towards an inclusive debate. Its neither France (defence policy) nor Germany (economic policy) pushing ahead with an avant-garde group, but a process involving all member states.

Due to the two trio presidencies (Germany-Portugal-Slovenia and France-Czech Republic-Sweden) the CoFoE would receive the backing of the German-French couple and would also involve two younger member states. As convincing the Council to act is the task ahead, a journey from Lisbon to Stockholm seems no bad offer to appease sceptic governments.

No Need for a Thematic Mandate

In November 2019, the Franco-German non-paper on the CoFoE called for a “focus on policies” and said “[i]nstitutional issues could also be tackled as a cross-cutting issue”. Merkel, however, sees treaty change as a possibility included in the long-term answer to COVID-19: “That might include moving much closer together” (own translation). While the German government has changed its mind, there are few other supporters for treaty reform.

Although Commission, Parliament and member states are all keen to set the agenda for the conference in a concrete mandate, there a four reasons to let the conference decide on its scope and thematic agenda.

The CoFoE is No COVID-19 Conference

First, the current negotiations on the Council mandate and the interinstitutional agreement all take place under the impression of the ongoing COVID-19 crisis. But while the CoFoE is an opportunity to draw lessons from the current crisis, there are other unfinished reform businesses which need to be addressed, too. Putting “[h]ealthcare and Brussels’ response to the public health crisis […] at the forefront of the dialogue on the future of the EU”, as proposed by Commission Vice-President Dubravka Šuica, does not make any sense. Health policy is important, but just one of the tasks ahead.

Don’t Replicate Brussels’ Everyday Agenda

Second, the Commission initially proposed to address its six political priorities and the European Council’s strategic agenda. The European Parliament and some member states started adding their own priorities.

But why should the conference focus on what is anyway discussed in Brussels? The Commission has the right of initiative, Commission President Ursula von der Leyen offered the Parliament to take up its initiatives proposed and the Council does not need another forum to set its agenda.

Let Citizens Set the Agenda

Third, the CoFoE shall involve citizens, youth and organised civil society. None of them is currently represented in the negotiations in a way similar to those envisioned for the conference. Defining the thematic agenda without the involvement of citizens and organised civil society would make the citizens’ dialogues less valuable.

There are sufficient instruments for top-down citizens’ participation in Europe, while few instruments allow citizens to set the agenda. The real value of the conference is to offer citizens the agenda-setting power they lack on the EU level.

Don’t Mention the T Word

Fourth, there is consensus in the Council neither on the CoFoE nor on the need for another treaty reform. Therefore, mentioning the T word in the mandate will result in hard bargaining and log rolling. The idea of the conference is to allow for deliberation, to leave daily business of negotiations aside and to think out of the box and pave the way for consensus. A focused thematic mandate will bring all these quarrels into the CoFoE before it has even started.

For all four reasons, it is the best option to allow the CoFoE to set its own agenda and not to limit the scope of the conference outcome in the mandate. The conference is the opportunity to set the agenda for all issues currently ignored in Brussels. By defining a narrow mandate, the CoFoE would drop this opportunity. Furthermore, there is no need to copy and paste the institutions’ current priorities into the CoFoE agenda. The institutions should deal with their priorities in EU-level decision-making. The conference should think ahead of the ongoing processes.

Format of the Conference: Don’t Forget Civil Society

Both Commission and Parliament are quite progressive concerning the methodology of the agoras or panels. Most notably, the proposed feedback mechanism is a step forward as it addresses one of the most serious deficiencies of EU-level participative democracy. They both also underline that “civil society must play a fundamental role throughout the Conference”.

However, they simply forgot considering how to involve it. Including representatives of the Economic and Social Committee and EU-level social partners is no appropriate representation of civil society. Therefore, in addition to the citizens’ and youth agoras a forum for civil society organisations form across Europe should be organised and represented in the conference. That will allow for a transparent and well-structured contribution of civil society to the future of Europe.

Conclusion

The upcoming German Council Presidency is a window of opportunity to find consensus among the member states on the Council mandate and to negotiate the interinstitutional agreement. There is no need to rush for a quick start, as time is needed to prepare a successful participation of citizens, the youth and civil society.

A badly designed concept for citizens’ participation, neglecting civil society and defining a narrow mandate would be the best ways to ensure a failure of the conference. Sceptics should not be given the opportunity to damage the conference before its starts. Therefore, the time until 9 May 2021 should be used to commit more member state governments to the conference, negotiate a good interinstitutional agreement, raise awareness for the Conference on the Future of Europe and organise a listening phase to let citizens set the agenda.

Julian Plottka is Senior Researcher at the Institut für Europäische Politik in Berlin and Research Associate at the Jean Monnet Chair for European Politics at the University of Passau. His research interests include the European civil society and participative democracy.

Expectations towards the Conference on the Future of Europe – Overview

1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
5. No Need to Hurry: A Well Designed and Inclusive Conference on the Future of Europe Should Start on 9 May 2021 [DE / EN] ● Julian Plottka
6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
7. Addressing the right problems with the right instruments at the right time: Reflections on the Conference on the Future of Europe [DE / EN] ● John Erik Fossum
8. The Conference on the Future of Europe is an opportunity – also for the European Committee of the Regions [DE / EN] ● Mark Speich
9. A new push for Democracy: The Conference on the Future of Europe [DE / EN] ● Dubravka Šuica
10. Kompromiss mit Potenzial: Die Konferenz zur Zukunft Europas ● Oliver Schwarz
11. Das europapolitische Quartett: Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? ● Carmen Descamps, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller

Images: Shadow with stars: Mark Notari [CC BY 2.0], via Flickr; portrait Julian Plottka: private [all rights reserved].

Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen

„Neuen Schwung für die Demokratie“ soll die Konferenz über die Zukunft Europas bringen. Aber was bedeutet das genau? In einer Gastbeitragsserie beschreiben hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ihre Wünsche, Hoffnungen und Erwartungen an die Konferenz. Heute: Axel Schäfer. (Zum Anfang der Serie.)

„Damit Ergebnisse in die Strukturen der EU hineinwirken können, ist die Beteiligung der nationalen Parlamente von zentraler Bedeutung.“

Die EU unternimmt „im Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas“ jetzt „weitere Schritte […], um die europäische Integration voranzutreiben“, so die Präambel des EUV. Der nächste Schritt auf diesem Weg soll die „Konferenz über die Zukunft Europas“ sein.

Dieser Weg wurde bereits am 1. März 2017 durch den damaligen Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker vorgezeichnet. Er präsentierte das „Weißbuch zur Zukunft Europas“ mit fünf verschiedenen Szenarien für die Entwicklung des Staatenverbundes. Seitdem wurde der Brexit vollzogen, und die Einigkeit der Mitgliedstaaten in vielen Bereichen ist nur noch schwer zu erreichen. Hinzugekommen sind eminente Herausforderungen mit den Verstößen gegen die fundamentalen Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit einzelner Länder. Mit der Corona-Pandemie steht die EU an einem historischen Wendepunkt für ihr weiteres Bestehen.

In dieser besonderen Krise brauchen wir wegweisende, supranationale Antworten. Die aktuelle Lage verdeutlicht jedoch, dass die Debatte über zentrale Fragen weniger in solidarischem Geiste, dafür mehr in nationalen Denkmustern geführt wird. Es sind intergouvernementale, nicht-öffentliche Strukturen, in denen die Staats- und Regierungschefs auf Gipfeltreffen die Abmilderung von sozialen, wirtschaftlichen und finanziellen Folgen der Krise für die EU-Mitgliedstaaten managen.

Nötig ist eine gemeinschaftliche Debatte

Notwendig ist jedoch eine gemeinschaftliche Debatte über den zukünftigen Kurs der EU: transparent, geprägt von Europäischem Parlament, Kommission und Rat, unter der Einbeziehung der nationalen Volksvertretungen.

Um die EU im 21. Jahrhundert auf die Höhe der Zeit zu bringen, hat die neue Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen bei ihrer Kandidatur für ihr Amt im Juli 2019 die Durchführung einer Zukunftskonferenz angekündigt. Bis zum Jahr 2022 sollten unter Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger zwei parallele Themenbereiche bearbeitet werden:

• 1. Schwerpunkt – Prioritäten und Ziele der EU: Klimawandel und der Umweltprobleme, Wirtschaft, soziale Gerechtigkeit und Gleichheit, die Digitalisierung Europas, die Förderung unserer gemeinsamen Werte, die Stärkung der Stimme der EU in der Welt sowie die Festigung der demokratischen Grundlagen.
• 2. Schwerpunkt – demokratische Prozesse: Hierbei geht es um besondere institutionelle Fragen. Sowohl das System von Spitzenkandidaten als auch länderübergreifende Listen für die Wahlen zum Europäischen Parlament sind als Beispiele zu nennen.

Untätigkeit des Rats

Der Auftakt für die Konferenz war am 9. Mai 2020 vorgesehen. Bevor die Corona-Pandemie diesen Termin verhindern konnte, war jedoch schon Skepsis in einer Reihe von Mitgliedstaaten zu spüren, denen es an Weitblick für das Potential sowie für die Bedeutung der Konferenz fehlte. Während das Europäische Parlament und die EU-Kommission bereits im Januar 2020 konkrete Vorschläge präsentiert haben, bleibt der Rat dazu stumm, eine Untätigkeit, die das Projekt ausbremsen könnte.

Die Zukunftskonferenz steht für die Bereitschaft der Europäischen Union, auf die aktuellen Herausforderungen integrative Antworten zu formulieren – sowohl aus der Mitte der Zivilgesellschaft als auch durch die Organe der Mitgliedstaaten. Allerdings konnte das deutsch-französische Papier für die Zukunftskonferenz von November 2019 offenbar im Rat keine ausreichende Unterstützung finden und Macrons „Sorbonne-Initiative“ blieb auch hierzulande faktisch unbeantwortet. Jetzt in der Krise zeigt das Tandem gemeinsame Handlungsfähigkeit: Die deutsche Ratspräsidentschaft ab 1. Juli muss es als Aufgabe annehmen, diese Chance zur Gestaltung der EU zu nutzen.

Um erfolgreiche Impulse für eine gemeinschaftliche Weiterentwicklung zu setzen, halte ich folgende Aspekte für unabdingbar:

1. Das Format der Konferenz ist entscheidend

Damit Ergebnisse in die Strukturen der EU hineinwirken können, müssen alle europäischen Ebenen miteinander verbunden werden. Die Beteiligung der nationalen Parlamente ist hierfür von zentraler Bedeutung. Dadurch wird sowohl Transparenz und Aufmerksamkeit geschaffen als auch ein Rahmen abgesteckt, in dem Abgeordnete aus den Mitgliedstaaten die Beratungen und Ergebnisse kontinuierlich in die Hauptstädte transportieren: darüber sprechen, informieren und so zu BotschafterInnen der Konferenz werden. Eine isolierte, einmalige Veranstaltung für Brüssel und Straßburg wäre nicht in der Lage, der gesamten EU die notwendigen Impulse zu geben.

2. Wir wollen Bürgerbeteiligung, kein Elitenprojekt

Ein wichtiger Faktor für die Vielfalt der Konferenz werden die Bürgerinnen und Bürger sein. Ihnen gilt es zuzuhören, sie müssen ausgestattet sein mit Einfluss auf den Gang der Beratungen, und sie werden ebenfalls Multiplikatoren sein, um dieses Zukunftsprojekt in die Mitte der europäischen Gesellschaft zu tragen.

Es ist dieses Potential, welches die Meinungsvielfalt innerhalb der EU und gegenüber den Institutionen zum Ausdruck bringen kann. Nur wenn es gelingt, kritisch eingestellte Menschen aus den Mitgliedstaaten zu beteiligen, kann von der Offenheit des Prozesses die Rede sein. Nur konkrete, ernst gemeinte Bürgerbeteiligung ist hilfreich für die Ideenvielfalt, für zusätzliche Legitimation der Ergebnisse und für die Umsetzung der Beschlüsse.

3. Vertragsänderungen müssen möglich sein, wenn sie notwendig sind

Es braucht auch bei Zukunftsdebatten von Beginn an Mut statt Kleinmut. Ein „Nein“ zu Vertragsänderungen a priori würde Möglichkeiten der Konferenz einschränken und ihrer Glaubwürdigkeit schaden. Die Verfassungsverträge der EU sind als Prozess auf eine kontinuierliche Weiterentwicklung angelegt. Deshalb ist es immanent, dass heutige Probleme mit den heutigen Instrumenten alleine nicht mehr gelöst werden können.

Insbesondere das Erfordernis von einstimmigen Beschlüssen bei den Themen Erweiterung, Finanzen und Rechtsstaatlichkeit hat das jüngst verdeutlicht. Deshalb sollten wir offen sagen: Die künftige Stabilität in Europa verlangt auch eine stabile Architektur. Sämtliche europäischen Vertragsänderungen seit 1985 zeigen, dass am Anfang immer ein Mehrheitswille stehen muss, der Dynamik entfaltet und einvernehmliche Lösungen als Ergebnis hervorbringen kann.

4. Ein EU-Gipfel der Parlamente

Die nahtlose Anknüpfung an die Zukunftskonferenz wäre eine Verstetigung dieser Tagungsform in Gestalt eines alljährlichen EU-Gipfels der Parlamente. Darin könnten die Fragen einer stärkeren Zusammenarbeit ebenso wie eines weiteren Zusammenschlusses beraten und aktuelle Themen auf die Tagesordnung gesetzt werden.

Die europäische Integration verändert die Art und Weise, wie Politik gemacht wird und wie Entscheidungen getroffen werden. Die Regierungen waren dabei den Parlamenten stets einen Schritt voraus. Intergouvernementalität wurde in den letzten Jahren durch permanente Gipfeltreffen gestärkt – zugleich die Legislativen in den Mitgliedstaaten geschwächt und das Europäische Parlament weitgehend außen vor gelassen. Heute, in einer sich immer mehr verbindenden EU ist es notwendig, auch durch neue Formen den Parlamentarismus in der Mehrebenendemokratie zu entwickeln. Ein EU-Gipfel, mit Abgeordneten des Europäischen und der nationalen Parlamente, besitzt das Potenzial, immer zum Jahresauftakt ein Zeichen zu setzen: für den kontinuierlichen Meinungsaustausch, als Forum für gemeinsame Initiativen und als Rahmen für konstitutionelle Reformen.

Fazit

Wir müssen dem um sich greifenden Wahn eines aggressiven Nationalismus die erlebbare Wirklichkeit des solidarischen Europas entgegensetzen. Die gestiegene Beteiligung an der Europawahl 2019 und der fast enthusiastisch aufgenommene Vorschlag der neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen waren 2019 ein wichtiges Momentum für neuen europäischen Fortschritt.

Heute, in dieser besonderen Krise, die zugleich einen enormen Wandlungsprozess beschleunigen wird, brauchen wir innovative, starke Signale, die Phantasie anregen, Menschen bewegen und Strukturen verändern, mit einem Wort: um Politik zu machen. Deshalb brauchen wir die „Konferenz über die Zukunft Europas“!

Axel Schäfer (SPD/SPE) ist Mitglied des Deutschen Bundestags. Er gehört dem Europaausschuss an und ist Vorsitzender der Deutsch-Italienischen Parlamentariergruppe sowie Mitglied der Parlamentarischen Versammlung des Europarats. Von 1994 bis 1999 war er Mitglied des Europäischen Parlaments.

Erwartungen an die Konferenz über die Zukunft Europas – Artikelübersicht

1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
5. Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen [DE / EN] ● Julian Plottka
6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
7. Die richtigen Probleme mit den richtigen Instrumenten zur richtigen Zeit angehen: Gedanken zur Konferenz über die Zukunft Europas [DE / EN] ● John Erik Fossum
8. Die Konferenz zur Zukunft Europas ist eine Chance – auch für den Europäischen Ausschuss der Regionen [DE / EN] ● Mark Speich
9. Neuer Schwung für die Demokratie: Die Konferenz zur Zukunft Europas [DE / EN] ● Dubravka Šuica
10. Kompromiss mit Potenzial: Die Konferenz zur Zukunft Europas ● Oliver Schwarz
11. Das europapolitische Quartett: Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? ● Carmen Descamps, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller

Bilder: Blick vom Reichstagsgebäude: Amir Appel [CC BY 2.0], via Flickr; Porträt Axel Schäfer: Susie Knoll [alle Rechte vorbehalten].

„Mich ärgert diese Veto-Logik“: Ein Interview mit Linn Selle

Linn Selle.

D(e)F: Wenn Du eines an der Funktionsweise der EU ändern könntest, was wäre es?

Linn Selle: Ich gehöre zu den Menschen, die natürlich gerne sofort eine Menge ändern wollen würden. Aber könnte ich wirklich nur ein Element der Funktionsweise der EU ändern, wäre es, glaube ich, die Einführung von Mehrheitsentscheidungen im Rat. Bei Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik kann man heute niemandem mehr erklären, warum die EU nicht mit einer Stimme spricht. Da sind die Bürger/innen in meiner Wahrnehmung weiter als politische Entscheidungsträger/innen.

Besonders ärgert mich diese Veto-Logik aber beim EU-Haushalt. Denn sie führt dazu, dass einfach nicht genug Geld in relevante Zukunftsaufgaben gesteckt wird, sondern der Haushalt immer noch weitestgehend dieselbe Struktur hat wie vor 40 Jahren – obwohl die Bürger/innen ganz klar erwarten, dass die EU Zukunftsaufgaben gestaltet. Diese „Wasch mich, aber mach mich nicht nass“-Mentalität ist nicht nur ärgerlich, sondern führt auch langfristig zu Frust, weil die EU nicht die Aufgaben erfüllen kann, die sie eigentlich erfüllen sollte. Mehrheitsentscheidungen bei den Haushaltsverhandlungen und eine starke Rolle für das Europäische Parlament könnten das durchbrechen, weil sachorientierter diskutiert werden müsste und niemand mehr wie heute seine Pfründe sichern könnte.

Ein EU-Haushalt ohne Vetorechte

Dass das Einstimmigkeitsprinzip gerade beim mehrjährigen Finanzrahmen regelmäßig zu unbefriedigenden Ergebnissen führt, lässt sich schwer bestreiten. Aber wie würde ein EU-Haushalt ohne Vetorechte aussehen? Die beiden traditionell wichtigsten Ausgabenbereiche Agrarpolitik und Regionalförderung werden jeweils von einer Mehrheit der Mitgliedstaaten verteidigt. Mehr Mittel für Zukunftsaufgaben gäbe es deshalb auch ohne Veto wohl nur dann, wenn das Budget insgesamt erhöht wird. Das wurde im Rat bis zur Corona-Krise von einer Minderheit blockiert, zu der neben den „Frugal Four“ – Niederlande, Österreich, Dänemark und Schweden – auch Deutschland zählt. Ist Deutschland hier also besonders gefordert, auf seinen Veto-Hebel zu verzichten?

Ich bin davon überzeugt, dass sich der Haushalt trotzdem verändern würde. Denn am Ende des Tages hat dann nicht mehr jedes Land sein eines Goldenes Kalb, das es zu verteidigen gilt. Klar, eine Reihe von Mitgliedstaaten profitiert stark von den Agrar- oder Kohäsionszahlungen, aber ich denke, die Debatte würde sich trotzdem verändern. Und natürlich sollte hier vor allem Deutschland eine Vorreiterrolle spielen. Nicht nur weil Deutschland so stark von der EU profitiert wie kaum ein anderer Mitgliedstaat, sondern auch weil Deutschland traditionell ein – wenn auch nicht immer sehr lauter – Verfechter der Stärkung der „Zukunftsaufgaben“ im Haushalt war.

Und so schlimm die Corona-Krise für die europäische Gesellschaft und ihre Wirtschaft ist, sie setzt gleichzeitig auch eine neue Dynamik frei, und wir werden in den nächsten Wochen beobachten können, ob die bisherige Logik des mehrjährigen Finanzrahmens vielleicht ein klein wenig aufgebrochen wird, um den europäischen Wiederaufbau jenseits von Kohäsions- und Agrarmitteln zu finanzieren.

Aber klar, am Ende des Tages bräuchte es entweder eine striktere Trennung zwischen Ausgaben und Einnahmen (also endlich eine Diskussion über eine Stärkung der EU-Eigenmittel) oder einen signifikant größeren Haushalt, um die vielfältigen Aufgaben, die in den letzten Jahren der EU-Ebene übertragen wurden, auch wirklich vernünftig auszufinanzieren. Wobei mir da auch immer wichtig ist zu betonen, dass ein größerer EU-Haushalt nicht automatisch eine größere Gesamtbelastung für Steuerzahler/innen bedeutet – denn wenn mehr auf EU-Ebene finanziert wird, etwa in der Sicherheitspolitik, könnte das aus den nationalen Budgets herausfallen. Hier sind dann aber die Nationalstaaten gefragt, das auch wirklich umzusetzen und in ihren nationalen Öffentlichkeiten eine ehrliche Debatte darüber zu führen, was auf welcher Ebene finanziert werden müsste.

Parlamentarisierung der gemeinsamen Außenpolitik

Wie ist es mit Mehrheitsentscheidungen in anderen Bereichen? Wie Du sagst, wünschen sich viele Bürgerinnen und Bürger eine größere außenpolitische Geschlossenheit der EU. Andererseits unterscheiden sich aber die strategischen Kulturen in den Mitgliedstaaten teils enorm: Die französische Öffentlichkeit ist für militärische Interventionen viel leichter zu haben als die deutsche, und in der estnischen Bevölkerung gibt es sehr viel größere Sorgen vor Russland als in der italienischen.

Natürlich sind diese Unterschiede nur graduell, auch innerhalb jedes einzelnen Landes gibt es in diesen Fragen eine Vielzahl verschiedener Positionen. Dennoch: Wie lässt sich der Angst entgegentreten, dass ein Land ohne nationales Vetorecht in außenpolitische Entscheidungen hineingezogen wird, die es mehrheitlich ablehnt – umso mehr, wenn es womöglich um Krieg und Frieden geht?

Die Antwort hierauf wäre aus meiner Sicht eine Stärkung des Parlamentarismus in der EU. Denn letztlich ist das Parlament ja der Raum, in dem solche Aushandlungsprozesse notwendigerweise stattfinden müssen und wo eine kollektive Willensbildung passiert. Nicht zuletzt sitzen dort ja alle der von Dir oben genannten Positionen in einem Plenum zusammen und müssen miteinander in Einklang gebracht werden. Darum muss es gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik eine stärkere Parlamentarisierung geben, und wenn wir an eine ferne Zukunft mit einer wie auch immer gearteten europäischen Armee denken, kann das aus meiner Sicht nur eine Parlamentsarmee sein.

Meine Hoffnung ist natürlich auch, dass in dem Moment, in dem mehr solcher Entscheidungen vom Europäischen Parlament debattiert und entschieden werden, es endlich auch eine stärkere mediale Sichtbarkeit der dortigen Debatten und Positionen gibt. Das würde auch ihre Legitimität in den nationalen Öffentlichkeiten stärken. Wir haben bei der Europawahl im vergangenen Jahr gesehen – obwohl bei diesen Wahlen ja wahrlich noch viel Luft nach oben ist –, dass es zwei dominante Themen in allen europäischen Öffentlichkeiten gab: Klimapolitik und die wirtschaftliche Entwicklung. Beides sind Themen, die politisch auf der EU-Ebene vorangetrieben und dort auch finanziert werden. Würde das Europäische Parlament eine ähnliche Medienpräsenz bekommen, wie der Deutsche Bundestag sie heute hat, wäre es nicht mehr so einfach für nationale Regierungen, sich in Initiativen zu sonnen, die eigentlich auf EU-Ebene angestoßen wurden – und ansonsten die Schuld auf „Brüssel“ zu schieben, auch wenn Beschlüsse rein innenpolitisch motiviert sind.

Welche Vetorechte aufheben?

Nationale Vetorechte abschaffen, dafür das Europäische Parlament stärken und die demokratische Auseinandersetzung auf die europäische Ebene heben: Das ist ja ein durchaus bewährtes Rezept. Jedenfalls wurden in der Vergangenheit schon zahlreiche Politikfelder, vom Binnenmarkt bis zur Justizzusammenarbeit, in diesem Sinne vergemeinschaftet.

Wie weit würdest Du dabei gehen? Sollten wir – wie das zum Beispiel die Spinelli-Gruppe im Europäischen Parlament vor einigen Jahren vorgeschlagen hat – das Einstimmigkeitsprinzip nahezu komplett abschaffen und vielleicht durch eine erhöhte qualifizierte Mehrheit ersetzen? Oder gibt es Politikfelder, in denen nationale Vetorechte doch noch ihren Platz haben? Wie sieht es zum Beispiel mit der Steuer- oder Sozialpolitik aus (Art. 113 bzw. 153 AEUV), mit Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die gegen die Grundwerte der EU verstoßen (Art. 7 Abs. 2 EUV), oder mit der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV)?

Erst einmal müssen die zwei von Dir genannten Elemente immer Hand in Hand gehen. Wenn irgendwo ein Vetorecht für Mitgliedstaaten abgeschafft wird, bedeutet das für mich zwingend, dass das Europäische Parlament hier eine co-legislative Rolle spielen muss. Denn wenn nationale Parlamente nicht mehr die Möglichkeit haben, über ihre Regierung „Stopp“ zu sagen, muss das EP diese Rolle einnehmen, um parlamentarische Kontrolle aufrechtzuerhalten. Das finde ich im Übrigen derzeit auch spannend bei der Debatte um Euro- oder Coronabonds. Wie man nun auch immer diese Instrumente sehen mag – klar ist: Sie wären zunächst einmal wieder eine krasse Stärkung der Exekutive, solange sie nicht in den EU-Haushalt überführt würden, wo eine demokratische Kontrolle möglich ist.

Die Frage, in welchen Politikbereichen die Einstimmigkeit aufgegeben werden sollte, ist keine triviale und spiegelt auch immer die jeweiligen nationalen Debatten zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses wider. So gründet das Vetorecht beim Artikel-7-Verfahren ja vor allem in der Annahme, dass es in einer geeinten demokratischen EU maximal einen „Paria-Staat“ geben könne, den man mit den in Artikel 7 genannten Verfahren „in den Griff“ bekommen könnte. Heute sieht man, dass diese Sichtweise überholt ist, dass es durchaus auch mehrere Mitgliedstaaten gibt, die Kandidaten für Rechtsstaatsverfahren sind und die sich bei der Entscheidung für eine Anwendung von Artikel 7 immer gegenseitig mit einem Veto schützen würden. Offensichtlich ist: Nationale Vetos erschüttern im Bereich der Rechtsstaatlichkeit derzeit die Grundfesten der europäischen Einigung. Das darf nicht so bleiben.

Aber klar, Fragen der Sozialpolitik und auch der Steuerpolitik sind natürlich deutlich schwieriger, weil sie viel stärker die Souveränität der einzelnen Länder betreffen. Allerdings könnte ich persönlich mir in einigen Bereichen der Steuerpolitik durchaus vorstellen, dass eine europaweite Angleichung sinnvoll wäre – auch im Hinblick auf faire Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt.

Nötig ist ein Grand Bargain

Wie schätzt Du das politische Momentum für die praktische Umsetzung dieser Ansätze ein? Während der EU-Vertragsreformen der 1980er bis 2000er Jahre wurden Mehrheitsentscheidungen für immer mehr Politikbereiche eingeführt. Seit dem Vertrag von Lissabon gibt es die „Passerelle-Klausel“ in Art. 48 Abs. 7 EUV. Dadurch kann der Europäische Rat einstimmig beschließen, einzelne Politikbereiche von der Einstimmigkeit ins ordentliche Gesetzgebungsverfahren (mit Mehrheitsprinzip und Beteiligung des Europäischen Parlaments) zu überführen, ohne formal die Verträge ändern zu müssen. Allerdings wurde die Passerelle-Klausel bis jetzt noch nie genutzt; ein entsprechender Vorstoß der Kommission für die Steuerpolitik scheiterte Anfang 2019 am Widerstand einiger Mitgliedstaaten.

Mehr noch: In der Asylpolitik, in der Mehrheitsentschlüsse seit langem möglich sind, weigerten sich Ungarn, Polen und Tschechien schlicht, den Ratsbeschluss von 2015 zur Umverteilung von Flüchtlingen umzusetzen. Der Europäische Gerichtshof stellte zwar vor einigen Wochen fest, dass diese Weigerung europarechtswidrig war. Aber politisch war sie offenbar wirksam, denn der Rat hat sich seitdem nicht mehr getraut, ähnliche Maßnahmen mit Mehrheit zu beschließen. Führt die Angst vor Konfrontation in der Krise womöglich zu einem neuen Trend zur Einstimmigkeit?

Tja, das Momentum zur Abschaffung der Vetorechte, das ist natürlich so eine Frage. Am Ende des Tages ist die Europäische Union immer noch vor allem eine „Konsensmaschine“, was ich im Grundsatz sehr positiv meine, denn es bedeutet einen tagtäglichen Austausch und das demokratische Ringen um eine gemeinsame Position. Insofern ist da ja nicht nur Schlechtes dran. Aber Du hast vollkommen recht, beim Erwähnen der Passerelle-Klausel erntet man regelmäßig in Brüssel eher ein mitleidiges Lächeln, weil sich die Mitgliedstaaten natürlich nicht willentlich selber ihr Vetorecht wegnehmen wollen.

Meine Hoffnung ruht insofern nicht auf der Klausel selber, denn da wird aus den oben genannten Gründen nichts passieren. Ich glaube, diese Entscheidungen müssen zu einem gewissen Teil „externalisiert“ werden, um sie aus den teils verfahrenen Diskussionen im Rat herauszulösen. Die Konferenz zur Zukunft Europas wäre eine solche „Externalisierung“. Denn sie würde neben Vertreter/innen der Mitgliedstaaten auch Parlamentarier/innen aus ganz Europa zusammenbringen – idealerweise strukturiert und klug beraten von Bürger/innen und gesellschaftlichen Organisationen.

Das wäre eine andere Debattenkultur und vor allem eine sinnvolle Möglichkeit, einen „grand bargain“ zu finden. Es ginge also nicht nur hier um die Entscheidung, ob Mehrheitsentscheidungen in Steuerfragen eingeführt werden, oder dort um die Frage, wie der EU-Haushalt parlamentarischer ausgestaltet werden kann. Sondern es würden eine Vielzahl von Themen auf den Tisch kommen, bei denen die EU derzeit nicht ausreichend funktionsfähig ist. Darum sollte die Bundesregierung die Vorarbeiten für eine solche Zukunftskonferenz schleunigst im Rahmen ihrer Ratspräsidentschaft beginnen.

Die Konferenz zur Zukunft Europas

Eigentlich hätte die Konferenz zur Zukunft Europas ja schon an diesem 9. Mai beginnen sollen – wäre nicht die Corona-Pandemie dazwischengekommen. Wie wird sich die aktuelle Krise nach Deiner Einschätzung auf die Bereitschaft der Regierungen zu so großen Integrationsschritten auswirken?

Die vergangenen Wochen haben ja deutlich gezeigt, dass die EU nicht krisenfest ist, weil ihre Mitgliedstaaten nationalen Aktionismus über europäische Problemlösungen stellten. Darum ist für mich klar, dass die Aufarbeitung des Solidaritätsversagens und der Dialog über Europas Zukunft in den politischen Fokus rücken müssen. Denn die Zukunftskonferenz bietet ja gerade die Möglichkeit, dass Vertreter/innen von Parlamenten, Regierungen, EU-Institutionen, gesellschaftlichen Organisationen und Bürger/innen gemeinsam einen Blick über den nationalen Tellerrand werfen und Dossiers offen angehen, bei denen es zwischen den Regierungen seit Jahren keine Bewegung gibt.

Bislang steht ja von Seiten des Rates eine Positionierung zur Zukunftskonferenz aus. Nach dem, was wir derzeit hören, hakt es besonders bei der Frage nach Vertragsveränderungen. Natürlich wird es einige Regierungen geben, die per se kein großes Interesse an einer großangelegten Zukunftskonferenz haben, aber ich glaube, dass die Krise bei einigen bislang eher indifferenten Ländern schon einen Denkprozess angeregt hat, dass es sinnvoll sein kann, sich strukturiert Gedanken zu machen, um dann auch gestärkt aus der Krise herauszukommen.

Hier hat meiner Meinung nach die Bundesregierung eine besondere Verantwortung, auch mit Blick auf die deutsche Ratspräsidentschaft: Im ersten Entwurf des Präsidentschaftsprogramms wurde die Konferenz mit keinem Wort erwähnt. Hier muss die Bundesregierung im Lichte der Krisenentwicklung unbedingt nachbessern und den Blick in Europas Zukunft fest im Programm des Vorsitzes verankern.

Linn Selle ist Präsidentin der Europäischen Bewegung Deutschland e.V. (EBD) und wurde 2014 mit dem Preis „Frau Europas“ ausgezeichnet. Sie hat zur parlamentarischen Haushaltshoheit beim EU-Haushalt promoviert und ist hauptberuflich beim Verbraucherzentrale Bundesverband tätig.

Bild: © EBD/K. Neuhauser.

Frisch erschienen: Die Europawahl 2019 – Ringen um die Zukunft Europas

Wie war das mit der „Schicksalswahl“? Hier erfahren Sie mehr!

Am kommenden Dienstag liegt sie genau ein Jahr zurück: die Europawahl 2019, die so bewegt war wie wenige zuvor. Ein Jahrzehnt voller Krisen und eine zunehmende Politisierung und Polarisierung der europäischen Integration führte dazu, dass der Wahl schon im Vorfeld hohe Bedeutung zugeschrieben wurde – als Auseinandersetzung zwischen einem liberalen, integrationsfreundlichen Kosmopolitismus und einer anti-supranationalistischen Rechten, als Duell Macron vs. Orbán, ja als „Schicksalswahl“, an der sich die Zukunft der gesamten europäischen Integration entscheiden würde.

Aber auch innerhalb des europafreundlichen Lagers der politischen Mitte rumorte es: Bereits Ende 2016 hatte der sozialdemokratische Fraktionschef im Europäischen Parlament, Gianni Pittella (PD/SPE), das „Ende der Großen Koalition“ ausgerufen und eine „gesunde Polarisierung zwischen Rechts und Links“ gefordert. Im Herbst 2018 zerstritten sich die Parteien der Mitte dann über das Spitzenkandidaten-Verfahren: Während die Europäische Volkspartei darauf beharrte, dass der Kandidat der stärksten Fraktion automatisch Kommissionspräsident werden sollte, insistierten Sozialdemokraten und Grüne, dass sie nicht jede Personalie mittragen würden. Die europäischen Liberalen wiederum verwarfen das Spitzenkandidatenprinzip gleich ganz, solange es nicht auch gesamteuropäische Wahllisten gäbe.

Diese neue Polarisierung machte sich schließlich auch im Wahlkampf bemerkbar, der in vielen Ländern engagierter und konfliktreicher ausfiel als in der Vergangenheit. Gesamteuropäische Themen spielten eine wichtigere Rolle als in der Vergangenheit. Und es kam, zum ersten Mal überhaupt, zu einem Anstieg der Wahlbeteiligung: Nachdem seit der ersten Europawahl 1979 ein von Mal zu Mal kleinerer Anteil der Wahlberechtigten seine Stimme abgegeben hatte, stieg die Beteiligung nun von 42,6 auf 50,7 Prozent. In absoluten Zahlen nahmen so viele Menschen an der Europawahl teil wie noch niemals zuvor.

Ein Sammelband zur Europawahl

Das Ergebnis der Wahl brachte dann tatsächlich das „Ende der Großen Koalition“, wenn auch in anderer Weise als von Gianni Pittella angekündigt: Die konservative EVP und die sozialdemokratische S&D erreichten – ebenfalls zum ersten Mal in der europäischen Geschichte – gemeinsam keine absolute Mehrheit mehr, während Liberale, Grüne und Rechte dazugewannen. Allerdings blieben EVP und S&D die stärksten Fraktionen, sodass eine Mehrheitsbildung ohne sie auch weiterhin kaum möglich ist.

Die komplizierteren Mehrheitsverhältnisse wiederum schlugen sich nach der Wahl in monatelangen Reibereien zwischen den Fraktionen nieder – denen zunächst alle Spitzenkandidaten im Rennen um die Kommissionspräsidentschaft zum Opfer fielen, und im Herbst 2019 noch drei weitere designierte Kommissar:innen. Erst nach und nach rauften sich die Fraktionen der Mitte wieder zusammen und einigten sich auf gemeinsame Positionen in wichtigen Fragen, etwa zur Konferenz über die Zukunft Europas oder zum wirtschaftlichen Wiederaufbau nach der Corona-Krise.

Die „Schicksalswahl“ 2019, so viel ist heute deutlich, hat für die Europäische Union nur wenig an Entscheidungen gebracht, aber einiges an Veränderung. Ihre Facettenvielfalt wissenschaftlich zu analysieren und einzuordnen ist das Ziel eines Sammelbands, den Michael Kaeding (Universität Duisburg-Essen), Julia Schmälter (DLR) und ich bei Springer VS herausgegeben haben. In 33 Kapiteln gehen 55 Autor:innen auf verschiedene Einzelaspekte der Wahl ein, wobei alle Beiträge eine gesamteuropäische oder jedenfalls länderübergreifende Perspektive einnehmen.

Parteien und Spitzenkandidaten

Von den sieben Teilen des Buchs ist der erste den europäischen Parteien gewidmet: Wie erlebten sie die Europawahl, welche Ziele setzten sie sich in ihrem Programm, wie nominierten sie ihre Kandidat:innen und welche Auswirkungen hatte das Wahlergebnis auf ihre Position im Europäischen Parlament?

Der zweite Teil nimmt die Entwicklung der Parteienlandschaft insgesamt in den Blick: Wie schlagen sich europapolitische Fragen in nationalen Wahlprogrammen nieder, wie verändern sie die nationalen Parteiensysteme? Und kann man nach vierzig Jahren Europawahlen endlich auch von einem europäischen Parteiensystem sprechen?

Der dritte Teil nimmt das Spitzenkandidaten-Verfahren in den Blick: Wie viel Mühe gaben sich die europäischen Parteien bei der Nominierung ihrer Spitzenleute, und wie entfaltete sich die Auseinandersetzung zwischen Parlament und Europäischem Rat? Und welche Rolle spielten eigentlich die nationalen Spitzenkandidat:innen und Wahlkreiskönige, die es ja bei aller Europäisierung ebenfalls noch gibt?

Öffentlichkeit und Wahlkampf

Der vierte Teil betrachtet die öffentliche Wahrnehmung der Europawahl: Welche Akteure, welche Themen standen im Mittelpunkt der medialen Berichterstattung? Kam es zu der von den EU-Institutionen im Voraus befürchteten Desinformationskampagne? Wie unterschieden sich die verschiedenen nationalen Europawahl-„Wahlomaten“? Und wie die zahlreichen Sitzprojektionen für das Europäische Parlament, von denen es vor dieser Wahl so viele gab wie nie zuvor?

Im fünften Teil werden drei konkrete Themen betrachtet, die zu dieser Europawahl länderübergreifend von Bedeutung waren: Welche Rolle spielten die Migrationsfrage, die Reform der Eurozone und die europäische Klimapolitik im Wahlkampf, wie positionierten sich die Parteien dazu, und welche Auswirkungen könnte das Wahlergebnis auf diese Bereiche haben?

Die Wähler:innen und das neue Parlament

Im sechsten Teil geht es um die Wähler:innen und ihr Wahlverhalten selbst. Welche Erwartungen hatten die Wähler:innen an das neue Parlament? Welche Faktoren beeinflussten Sie bei der Wahlentscheidung? Und ist die gestiegene Wahlbeteiligung auch auf den zweiten Blick noch so eindrucksvoll wie auf den ersten?

Der siebte Teil schließlich wirft Schlaglichter auf die Zusammensetzung und Arbeitsweise des neu gewählten Parlaments: Wie steht es um die Geschlechterverteilung? Wie setzen sich die neu konstituierten Ausschüsse zusammen? Wie hat sich das Parlament durch den Austritt des Vereinigten Königreichs verändert? Und was sagt uns Twitter über die Netzwerke im Parlament?

Der Sammelband ist seit heute als E-Book erhältlich, in Kürze auch in der Druckversion. Für alle, die die Ent- und Verwicklungen der Europawahl 2019 besser verstehen wollen, die sich in Wissenschaft und Politik damit auseinandersetzen oder einfach neugierig sind: Hier ist der Link.

Michael Kaeding, Manuel Müller, Julia Schmälter (Hrsg.): Die Europawahl 2019. Ringen um die Zukunft Europas, Wiesbaden (Springer VS) 2020, 444 Seiten, E-Book: 34,99 Euro, kartoniert: 44,99 Euro. Eine Sammlung von sneak previews, in denen Autor:innen des Sammelbands ihre Kapitel in kurzen Videos vorstellen, ist hier zu finden.

Der Rückblick auf die „Schicksalswahl“ und ihre Folgen ist auch Thema eines Online-Mittagsgesprächs des Instituts für Europäische Politik am kommenden Dienstag, 26. Mai 2020, von 14 bis 15 Uhr. Es diskutieren Katarina Barley, Vizepräsidentin des Europäischen Parlaments, und Michael Kaeding, Jean-Monnet-Professor an der Universität Duisburg-Essen und Mitherausgeber des Sammelbands. Zur Anmeldung geht es hier.