Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1)

Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Stefan Seidendorf. (Zum Anfang der Serie.)

„Die Bedeutung der institutionellen Ausgestaltung der Kooperation kann kaum überschätzt werden.“

Im Gegensatz zu seinen Vorgängern und zu den meisten politischen Verantwortungsträgern in Europa hat der neue französische Präsident Emmanuel Macron seinen Wahlkampf mit einem emotionalen und glaubwürdigen Bekenntnis zur europäischen Einigung geführt. Dabei war dieser Bezug zu Europa Bekenntnis und Mittel zum Zweck zugleich. Durchaus zutreffend hatte Macron ja analysiert, dass das etablierte, am Links-Rechts-Konflikt ausgerichtete Parteiensystem Frankreichs zumindest überlagert wird vom Konflikt zwischen Pro- und Antieuropäern. Während sich Macron klar proeuropäisch positionierte, nutzte er dieses Bekenntnis zugleich instrumentell, um Wähler der gemäßigten Linken wie Rechten für sein entschieden proeuropäisches Programm zu gewinnen. Die Wette ging auf, und Macron gewann die Stichwahl gegen Marine Le Pen.

Macrons Bekenntnis verpflichtet auch Deutschland

Im Rahmen seiner Europarhetorik kommt dem deutsch-französischen Sonderverhältnis eine besondere Bedeutung zu. Es stellt einerseits die normative und geopolitische Konstante seines Europaentwurfs dar, andererseits benutzt es Macron, um die deutschen Partner ihrerseits zu einem öffentlichen Bekenntnis auf die Grundlagen der europäischen Integrationsordnung zu verpflichten. Daraus ergab sich in den letzten Monaten der Eindruck einer neuen Dynamik in den deutsch-französischen Beziehungen. Macron setzt darauf, durch das offensive Bekenntnis zum deutsch-französischen Sonderverhältnis die bisher aus französischer Sicht bestehende Blockadehaltung der deutschen Regierung in Fragen der EU- und Euro-Reform aufzubrechen.

In den nächsten Tagen und Wochen wird zu beobachten sein, wie weit diese neue Dynamik reicht. Wer sich nach den vielen Jahren des Zögerns endlich mit allen Konsequenzen zu einer stärker vergemeinschafteten Wirtschafts-, Sozial-, und Fiskalpolitik im Rahmen der Eurozone bekennt, wird definieren müssen, wie diese auszugestalten ist, wie Mehrheiten für diese Vorschläge in Deutschland und im Rahmen der Eurozone zu finden sind.

Deutsch-französische Sonderbeziehung

Für Deutschland kommt dabei der Beziehung zu Frankreich eine besondere Bedeutung zu. Die drei letzten Kriege haben deutlich gemacht, dass keines der beiden Länder auf Dauer groß genug ist, um das andere zu dominieren. Seit der Nachkriegszeit gelang stattdessen eine Einhegung des deutsch-französischen Konflikts im Rahmen der europäischen Integration. Die bilaterale Beziehung zeichnet sich seitdem einerseits durch ihre symbolische Überhöhung und institutionelle und vertragliche Absicherung aus, andererseits durch ein fortbestehendes Konfliktpotential zwischen zwei sehr unterschiedlichen Nachbarn.

In geopolitischen Konstanten („strukturalistisch“) gesprochen, ist es zunächst diese Kombination aus sehr unterschiedlichen Gesellschaftsentwürfen, Wirtschaftsordnungen und politischen Strukturen einerseits (historisch ja bisweilen sogar bewusst gegeneinander und in Abgrenzung voneinander konstruiert) und andererseits einem besonders intensiven nachbarschaftlichen Verhältnis, das die Sonderbeziehung definiert. Diese besteht heute im andauernden Prozess der konstruktiven Kompromisssuche zwischen zwei Ländern, von denen jedes zu schwach ist, den anderen dauerhaft zu dominieren, die wegen ihrer intensiven Kontakte aber auch darauf angewiesen sind, die vorhandenen Interessengegensätze zu minimieren und Kompromissen zuzuführen.

Unterschiede bleiben bestehen

Seit der Nachkriegszeit kommen zu den schon immer intensiven kulturellen und politischen (im Guten wie im Schlechten) Beziehungen die institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Kontakte (Jugendaustausch, Städtepartnerschaften, Deutsch-Französische Gesellschaften…), deren Rolle und Bedeutung im Rahmen des Elysée-Vertrags anerkannt wurde und die auch weiterhin eine wichtige Rolle bei der Gestaltung der Beziehung spielen. Seit dem Elysée-Vertrag sind sich die beiden Länder auch gegenseitig jeweils die wichtigsten Wirtschaftspartner – seit einigen Jahren mit abnehmender Bedeutung für Deutschland, mit noch wachsender für Frankreich.

Daneben bestehen aber grundlegende Unterschiede und bisweilen sogar strukturelle Differenzen fort – wie zuletzt im Streit um die richtige Finanz- und Fiskalpolitik im Euroraum deutlich geworden ist. Diese machen eine Fusion oder eine Integration der beiden Länder, im Sinne der Angleichung tiefreichender gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und politischer Strukturen, schwierig bis unmöglich.

Einfacher ausgedrückt, wird auf mittel- bis langfristige Sicht Deutschland Deutschland und Frankreich Frankreich bleiben. Es geht also eher darum, Kooperation in denjenigen Politikbereichen erfolgreich zu organisieren, die keines der beiden Länder autonom entwickeln kann und die durch gegenseitige Abhängigkeiten gekennzeichnet sind. Dabei müssen die vorhandenen Unterschiede ausgehalten werden.

Andersartigkeit akzeptieren

Genau aus dieser Doppelkonstellation, aus sehr intensiven Beziehungen und gegenseitigen Abhängigkeiten bei gleichzeitig fortbestehenden großen Differenzen, erwächst ein Konfliktpotential, das historisch zu Leid und Zerstörung zwischen den beiden Ländern geführt hatte. Nach dem Zweiten Weltkrieg wandelten sich die Beziehungen grundlegend. Durch die erfolgreiche Einhegung des deutsch-französischen Konflikts im Rahmen des europäischen Integrationsprojekts wurden die bilateralen Beziehungen wesentlich intensiviert. Dadurch veränderte sich der Grundkonflikt zwischen Frankreich und Deutschland in vielen Bereichen völlig (beispielsweise gehören beide nun denselben Systemen kollektiver Sicherheit an). Das durch die strukturellen Unterschiede zwischen den beiden Staaten begründete Konfliktpotential verschwindet deshalb aber nicht völlig.

Man kann sogar argumentieren, dass seitdem der besondere Mehrwert der bilateralen Beziehung gerade in der Gegensätzlichkeit bei gleichzeitiger Nähe und Intensität der Kontakte liegt – dies erlaubt (und benötigt, um erfolgreich zu kooperieren) eine Reflexion über das „Selbst“ und eine Auseinandersetzung mit dem „Anderen“, die durch Respekt und Akzeptanz des Gegenübers gekennzeichnet ist.

Beides – die Fähigkeit, sich selbst in Frage zu stellen, und die Bereitschaft, Differenz und Andersartigkeit als legitim zu akzeptieren – sind Kardinaltugenden, die die europäische Integration erst ermöglicht haben. Wenn sich Frankreich und Deutschland bis heute gerne als „Motor“ der EU inszenieren, dann findet dieser Anspruch seine normative Begründung in der Beachtung dieser Grundhaltung.

Begründung eines gemeinsamen Führungsanspruchs

Die Begründung des gemeinsamen Führungsanspruchs liegt also weder in der geographischen, wirtschaftlichen oder demographischen Größe dieser beiden Länder, die keinem der beiden alleine erlauben würden, den Kontinent auf Dauer zu stabilisieren und als Hegemon zu führen. Alle diesbezüglichen Versuche in der Vergangenheit sind bekanntermaßen sehr schnell an ihre Grenzen gestoßen, und dies gilt auch weiterhin.

Gemeinsam haben die beiden Länder allerdings das Potential, den Kontinent zu stabilisieren – als stärkste Volkswirtschaften, bevölkerungsreichste Staaten und ressourcen- und flächenmäßig größte Mitgliedsländer der EU und der Eurozone. Diesem realistischen Argument fehlt jedoch ein normativer Überbau, der begründen würde, warum die anderen europäischen Länder eine solche Vorherrschaft akzeptieren sollten und sogar konstruktiv daran mitwirken würden.

Stellvertreterkompromisse werden schwieriger

Frankreich und Deutschland können legitimerweise aus zwei Gründen zum „Motor“ des Integrationsprozesses werden. Der eine liegt in ihrem Konfliktpotential und den heute bestehenden Möglichkeiten zu seiner Überwindung: Beide Länder haben im Laufe der Integrationsgeschichte häufig entgegengesetzte Positionen eingenommen. Geschah dies in politischen Streitfragen, die für die ganze EU und alle Mitgliedstaaten von Relevanz waren, dann war ein Kompromiss zwischen Frankreich und Deutschland häufig als Stellvertreterkompromiss auch für die anderen Mitgliedsländer akzeptabel – entweder im französischen oder im deutschen „Lager“, gegebenenfalls durch Seitzahlungen oder Paketlösungen von der Sinnhaftigkeit eines deutsch-französisch vorverhandelten Kompromisses überzeugt.

Logischerweise nimmt mit der Zunahme der EU-Mitglieder auch die Anzahl an möglichen Konfliktlinien zu, und es kommt immer seltener zu Kombinationen, in denen sich die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Positionen alle mehr oder weniger auf eine einzige europäische Spaltungslinie reduzieren lassen, in der sich gleichzeitig Frankreich und Deutschland gegenüberstehen. Aus diesem Grund wird es immer öfter notwendig und sinnvoll sein, das „Paar“ um einen weiteren Partner zu erweitern. Dies ist jedoch leichter gesagt als getan.

Starke Institutionalisierung

Der zweite erwähnte Grund, warum Frankreich und Deutschland als „Motor“ des Integrationsprozesses wirken konnten, ist institutioneller Natur. Nur diese beiden Länder sind durch bilaterale Verträge nicht nur in der Lage, sondern vertraglich verpflichtet, ihre Konflikte und unterschiedlichen Positionen in permanentem Austausch abzugleichen und anzunähern.

Das alleine ergibt noch keinen deutsch-französischen Kompromiss, sondern nur die Grundlage dafür. Die verschiedenen Arbeitsgruppen und Gremien, die die deutsch-französischen Gipfel im Rahmen des Elysée-Vertrags vor- und nachbereiten, tagen quasi permanent. Sie sind jedoch lediglich das Getriebe. Erst wenn der politische Gestaltungswille auf höchster Ebene dazu kommt, ist Benzin im Tank und können die vorhandenen Instrumente in tatsächlich gestalterischer Weise für konstruktive Lösungen mit europäischem Mehrwert genutzt werden.

Institutionalisierung macht Zusammenarbeit politisch opportuner

Der Elysée-Vertrag und die darum herum entstandenen Instrumente der deutsch-französischen Kooperation verändern das institutionelle Umfeld der bilateralen deutsch-französischen Beziehung dahingehend, dass es für eine Bundeskanzlerin oder einen französischen Präsidenten auch kurzfristig naheliegender und politisch opportuner wird, sich die im deutsch-französischen Verhältnis vorgesehenen Kooperationsnormen anzueignen, als die gegenteilige Haltung einzunehmen. Je verbindlicher die vertraglichen und institutionellen Grundlagen der Kooperation sind, umso eindeutiger fällt dieses Kosten-Nutzen-Kalkül aus. Je unverbindlicher die Vertragsgrundlagen sind, umso weniger eindeutig fällt die Nutzenfunktion zugunsten einer engen Abstimmung mit Frankreich bzw. Deutschland aus.

Dies ist einer der Gründe, warum das vertraglich sehr unverbindlich ausgestaltete „Weimarer Dreieck“ nie die Bedeutung und Rolle der deutsch-französischen Partnerschaft erlangen konnte. „Flexibel“ und wenig verbindlich ausgestaltet, ermöglicht es im Prinzip eine unkomplizierte politische Absprache, ohne langen Verwaltungsvor- oder -nachlauf. Aber gerade diese Flexibilität bedeutet, dass meistens mindestens eine der drei Parteien gerade nicht disponibel ist beziehungsweise ein Engagement für (innenpolitisch) wenig opportun hält.

Italien als dritter Partner?

Würde das deutsch-französische Paar nun um einen dritten Partner erweitert, so wäre eine der dringlichen Aufgaben, diesen Partner auch vertraglich in die gemeinsame Beziehung einzubinden und die entsprechenden Einschränkungen der Handlungsfreiheit gegenseitig zu akzeptieren. Von Seiten der deutschen Bundesregierung sind im letzten Jahrzehnt eher wenige Initiativen in diese Richtung überliefert. Die neue französische Regierung verhandelt übrigens gerade einen an den Elysée-Vertrag angelehnten Partnerschafts- und Freundschaftsvertrag mit Italien, dessen strategischer Hintersinn nicht zuletzt eine Erweiterung der Zweierbeziehung sein dürfte.

Damit ein erweitertes Bündnis jedoch dieselbe strukturierende Rolle im Hinblick auf die innereuropäische Kompromisssuche spielen könnte, müssten auch die zu überwindenden Konflikte einen Gegensatz zwischen jeweils immer denselben drei Ländern formieren, der dabei gleichzeitig für die gesamte EU von Bedeutung ist. Polen wäre unter diesem Gesichtspunkt ein näherliegender Partner als Italien. Als „mittelgroßer“ EU-Staat hätten seine Entscheidungen (und Kompromisse) zumindest bei den osteuropäischen Mitgliedstaaten ein strukturierendes Gewicht. Es fehlt heute jedoch am politischen Willen der regierenden Eliten, sich auf eine so enge Bindung an Frankreich und Deutschland einzulassen – ganz zu schweigen von der Bereitschaft der französischen oder deutschen Regierung, Polen dann in diesem Rahmen als gleichberechtigten Partner aufzuwerten und anzuerkennen.

Kurzfristig ist die deutsch-französische Beziehung alternativlos

Gleichzeitig ist das strukturelle Gewicht Italiens für die Stabilität Europas kaum zu unterschätzen. Ein italienischer Staatsbankrott wäre mit den vorhandenen Instrumenten im Rahmen der Eurozone nicht zu bewältigen. Er wäre gleichbedeutend mit dem Ende der Eurozone und der europäischen Integration, wie wir sie heute kennen. Die enge institutionelle Anbindung Italiens, insbesondere auch auf der administrativen Ebene, über die politischen Gipfeltreffen hinaus, würde hier einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung leisten.

Doch angesichts der unübersichtlichen und schwierigen Situation nach den italienischen Wahlen, die die tiefreichende Spaltung des Landes in Europafragen ausdrückt, bleiben solche Überlegungen vorerst Spekulation. So ist die über lange Zeit gewachsene und institutionell abgesicherte Sonderbeziehung mit Frankreich derzeit jedenfalls alternativlos, sollen wichtige Reformimpulse für die EU und die Eurozone noch vor den Europawahlen 2019 auf den Weg gebracht werden.

Durch die EU werden Deutschland und Frankreich glaubwürdig

Die Bedeutung der institutionellen Ausgestaltung der Kooperation kann also kaum überschätzt werden. Dies gilt dabei nicht nur auf der bilateralen Ebene. Damit ein in den deutsch-französischen Instanzen ausgehandelter Kompromiss als europaweiter Stellvertreterkompromiss wirken kann und von den anderen Mitgliedsländern als legitim anerkannt wird, benötigen diese eine Garantie vonseiten der beiden größten Mitgliedstaten, dass ihr Kompromiss nicht zu Lasten der anderen Staaten geht. Frankreich und Deutschland müssen glaubhaft vermitteln, dass sie selbst, auch unter veränderten Rahmenbedingungen, bereit sind, sich diesem Kompromiss zu unterwerfen.

Im Rahmen der EU wird diese Garantie im Allgemeinen durch die Übertragung von Sanktionsmechanismen an die Gemeinschaftsinstitutionen gewährleistet. Indem alle, auch die beiden größeren Staaten, akzeptieren, dass ihr Verhalten vor dem Europäischen Gerichtshof Bestand haben muss, und indem sie die Kommission als übernationales, neutrales Organ akzeptieren (was nicht bedeutet, dass nicht versucht würde, über die nationalen Kommissare Einfluss auf ihre Entscheidungen zu nehmen), geben sie den anderen Mitgliedstaaten gegenüber zu erkennen, dass sie sich an die gemeinsamen Regeln halten werden.

Sie streben dann eben keine Dominanz oder Hegemonie an, sondern eine multilaterale Ordnung, in der stark institutionalisierte und formalisierte Beziehungen „Rechtsstaatlichkeit“ und die Regelüberwachung und -einhaltung ermöglichen, ein Novum in den internationalen und zwischenstaatlichen Beziehungen.

„Weil es Frankreich ist“?

Diese Perspektive auf den deutsch-französischen Motor und die Funktionsweise der Gemeinschaftsinstitutionen macht deutlich, wie fatal das Bonmot Jean-Claude Junckers zur nicht erfolgten Sanktionierung Frankreichs im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes war. Frankreich entgehe der Strafe, so Juncker, „weil es Frankreich ist“ (1. Juni 2016). Damit drückte der Kommissionspräsident jedoch nur die politische Realität aus.

Seit im ersten Defizitverfahren, das die Kommission (2004) gegen Deutschland eröffnet hatte, die damalige enge Zusammenarbeit zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder und Staatspräsident Jacques Chirac dafür gesorgt hatte, dass zunächst Deutschland, kurz darauf Frankreich der „Strafe“ entging, war der tatsächliche Wert des Stabilitäts- und Wachstumspaktes für alle beteiligten Mitgliedstaaten klar.

Führungsanspruch und Selbstbindung

Erst die glaubwürdige Selbstbindung der beiden potentiellen Hegemonen erlaubt es den anderen, kleineren Mitgliedstaaten, sich ihrerseits zu binden und bestimmte Souveränitätsrechte gemeinsam auszuüben, einzelstaatliche Macht also ein Stück weit aufzugeben. In den Hochphasen der europäischen Vergemeinschaftung, in den fünfziger und achtziger Jahren, gelang es den politischen Verantwortlichen in Frankreich und Deutschland, ihren gemeinsam abgestimmten politischen Führungsanspruch in Europa zu kombinieren mit einer Agenda, die eine glaubhafte Selbstbindung der beiden Gründerstaaten vermittelte.

Diese Konstellation, in Verbindung mit einem starken Kommissionspräsidenten, der die deutsch-französischen Kompromisse in europäische Politik überführt, bleibt auch heute noch eine zentrale Grundvoraussetzung, um die EU erfolgreich weiterzuentwickeln.

Stefan Seidendorf ist stellvertretender Direktor und Leiter der Europaabteilung des Deutsch-Französischen Instituts in Ludwigsburg.

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU

1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]

Bilder: Axel Magard [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Stefan Seidendorf (alle Rechte vorbehalten).

Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht

Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Claire Demesmay. (Zum Anfang der Serie.)

„Deutschland und Frankreich dürfen ihre Zusammenarbeit nicht auf Themen begrenzen, in denen Konsens herrscht.“

In Paris und Berlin schwört man derzeit auf eine Wiederbelebung der deutsch-französischen Kooperation als Gegenreaktion auf die zahlreichen Blockaden in der europäischen Union. Projekte sind bereits in der Vorbereitung. Doch wenn es um strittige Themen geht, wie die Reform der Eurozone, die Stärkung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik und die Migrations- und Asylpolitik, tun sich beide Länder schwer, ihre Divergenzen zu überwinden. Neben der klassischen Methode der Kompromissfindung ist es daher für beide Regierungen an der Zeit, unbequeme und kreative Wege der Zusammenarbeit einzuschlagen.

Schwierige Partnerschaft

Die aktuelle Lage der Europäischen Union macht eine Intensivierung der deutsch-französischen Zusammenarbeit unabdingbar, aber auch schwieriger. Erstens ist das Verhältnis zwischen Deutschland und Frankreich frontaler geworden. In der Vergangenheit haben oft Drittländer zwischen den unterschiedlichen Prioritäten von Paris und Berlin in Bezug auf die europäische Zukunft vermittelt, und damit zum Ausgleich ihrer beigetragen. Seit u.a. den Brexit-Verhandlungen und der Italien-Wahl fehlt es an Mittlern, die diese Rolle übernehmen könnten. Dies erschwert die Kompromissfindung in der EU.

Zweitens sorgen die europäischen Spaltungen für Spannungen und Blockaden. Die Interessen der Europäer divergieren zurzeit so sehr, dass deutsch-französische Kompromisse nicht automatisch zu europäischen Lösungen führen. Außerdem trägt eine exklusive bilaterale Beziehung zur Desintegration der Union bei.

Macron setzt auf Deutschland

Selten war in Paris der Wille nach einer Belebung der deutsch-französischen Zusammenarbeit so ausgeprägt wie derzeit. Für die Umsetzung seiner ambitionierten europapolitischen Pläne, die neben Strukturreformen in der Innenpolitik die wichtigste Säule seines Programms darstellen, setzte Emmanuel Macron von Anfang an auf Deutschland. Im Wahlkampf kam er mehrmals nach Berlin. Auch nach seinem Amtsantritt richtete er sich nach dem Zeitplan der deutschen Politik, indem er etwa seine Grundsatzrede über Europa zwei Tage nach der Bundestagswahl hielt.

Der französische Präsident ist allerdings ungeduldig und drängt auf europäische Initiativen, bevor sich das kurze Zeitfenster bis zur Europawahl 2019 schließt. Dabei hatte er sicher nicht damit gerechnet, dass er vor dem Frühling keinen deutschen Ansprechpartner haben würde.

Gegenliebe der Bundesregierung

Nun ist der Partner da und spart nicht mit Gegenliebe. In einem angespannten EU-Kontext, wo die Suche nach Verbündeten alles andere als einfach ist, ist für Berlin die Kooperation mit einem proeuropäischen und Deutschland-freundlichen Frankreich willkommen. Zugegeben, im Koalitionsvertrag klingt der Appell für eine deutsch-französische Initiative etwas vage und lässt Spielraum für Interpretationen.

Doch die neue Bundesregierung meint es ernst mit der Zusammenarbeit und gab bereits Zeichen ihres guten Willens, zum Beispiel in Bezug auf die Bankenunion, die Angleichung der Unternehmenssteuer sowie die Verteidigungskooperation im Rahmen der PESCO. Ihr Entgegenkommen zeigt sie auch in der Bereitschaft, den Elysée-Vertrag von 1963 zu erneuern – selbst wenn das Vorhaben ihr etwas zu symbolisch ist.

Unterschiedliche Prioritäten in der Europapolitik

Ob daraus die Bereitschaft folgt, ehrgeizige Projekte zu starten und dabei schmerzhafte Kompromisse einzugehen, ist eine andere Frage. Denn hinter dem gemeinsamen Willen zur Zusammenarbeit stecken unterschiedliche Konzepte und Zielsetzungen in Bezug auf die Europapolitik. Zugespitzt formuliert geht es um die drei folgenden Unterschiede, die immer wieder zu Missverständnissen führen:

● Zusammenhalt vs. Integration

● Kontrolle vs. Solidarität

● Pragmatismus vs. Visionen

Für Deutschland und Frankreich hat der Handlungsbedarf in der EU nicht dieselbe Dringlichkeit. Aus deutscher Sicht bilden Fliehkräfte die größte Bedrohung für die Union. Nicht nur der Widerstand der Visegrád-Staaten gegen eine Verteilung von Geflüchteten wird mit Besorgnis beobachtet, sondern auch die Ablehnung der Sparpolitik und die Zunahme des Euroskeptizismus in den EU-Südländern. Priorität haben dementsprechend der Abbau der inneren Spannungen und die Sicherung des EU-Zusammenhalts.

Ganz anders in Frankreich, wo es vor allem darum geht, die europäische Integration voranzutreiben und schnell ein „schützendes Europa“ („Europe qui protège“) zu entwickeln. Europa kann sich keinen Stillstand leisten, so Macron, und soll liefern, um die Bürgerinnen und Bürger wieder für sich zu gewinnen. Paris plädiert deswegen für ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten um einen deutsch-französischen Kern, selbst wenn manche Länder sich dabei brüskiert fühlen. Dieser Logik folgte Frankreichs Forderung nach einer Reform der Entsenderichtlinie.

Unterschiedliche Erwartungen an die Institutionen

Außerdem haben beide Länder unterschiedliche Erwartungen an die europäischen Institutionen. Der Wunsch nach einer besseren Kontrolle der EU-Mitgliedsstaaten durch Brüssel, insbesondere in den Bereichen Haushalt-und Wirtschaft, bleibt ein Kernelement deutscher Europapolitik. Währenddessen plädiert Paris heute wie gestern für mehr Solidarität zwischen den EU-Ländern und fordert u.a. gemeinsame Investitionen und Transfermechanismen.

Dieser unterschiedliche Ansatz wird in der Debatte um einen Finanzminister für die Eurozone deutlich. Beide Länder sind zwar für die Schaffung eines solchen Posten, haben aber ganz andere Erwartungen an seine Ausgestaltung: Während Berlin sich einen Minister wünscht, der in erster Linie die Einhaltung der wirtschafts- und haushaltspolitischen Regeln durch die Mitgliedstaaten prüft und sie notfalls zur Ordnung ruft, plädiert Paris für die Schaffung eines Budgets der Eurozone, um gemeinsame Investitionen und gegenseitige Hilfe bei finanziellen Problemen zu ermöglichen.

Unterschiedliche Vorgehensweisen

Nicht zuletzt unterscheiden sich beide Länder in der Art und Weise, wie sie Europa-Projekte konzipieren. Französische Staatschefs stellen ihren europäischen Partnern gern große Pläne vor, auch wenn sie nicht ganz zu Ende gedacht worden sind. Das Projekt einer Währungsunion in den 80er Jahren ist ein Beispiel dafür. Unter den neuen Instrumenten, die Macron vorschlägt, sind einige zwar konkret, etwa die Gründung europäischer Universitäten. Doch andere sind noch vage, wie die Schaffung eines Haushalts für die Eurozone oder die Entwicklung einer gemeinsamen Verteidigungsdoktrin.

Oft reagieren deutsche Entscheider auf solche Vorschläge mit Vorsicht, wenn nicht Misstrauen. Frankreich wird dabei fehlende Seriosität attestiert. Auf französischer Seite wird wiederum die deutsche Zurückhaltung als Unbeweglichkeit, Trägheit und sogar als mangelnder Wille interpretiert. Blockaden sind das Ergebnis.

Mit unbequemen Fragen auseinandersetzen

Unterschiedliche Prioritäten in der Europapolitik verhindern weder die Zusammenarbeit noch die Lösungsfindung, aber erschweren und verlangsamen sie. Heute ist die Europäische Union jedoch mit einer Reihe von internen und externen Problemen konfrontiert, die nicht mehr warten können. Dies erfordert schnelle Handlungsfähigkeit. Es steht außer Zweifel, dass es in nächster Zeit deutsch-französische Initiativen geben wird. So wurde zum Beispiel im Januar die Gründung eines gemeinsamen Zentrums für künstliche Intelligenz angekündigt. Solche Projekte sind wichtig, können aber nicht die Suche nach Lösungen in den strittigen europapolitischen Fragen ersetzen.

Dafür ist es notwendig, dass Berlin und Paris ihre Komfortzone verlassen. Erstens dürfen sie ihre Zusammenarbeit nicht auf Themen begrenzen, in welchen Konsens herrscht oder zumindest gemeinsame Interessen überwiegen. Sie müssen sich auch und vor allem mit unbequemen Fragen auseinandersetzen, selbst wenn dies erfordert, aus dem gern gepflegten Harmonie-Modus herauszukommen.

Zweitens führt kein Weg daran vorbei, die europäischen Partner stärker einzubeziehen. Deutschland und Frankreich müssen sich eingestehen, dass sie nicht die Hüter der europäischen Standards sind. Dementsprechend müssen sie auf die anderen EU-Mitgliedsstaaten zugehen und ihnen zuhören. Nur wenn sie ihre Sorgen und Erwartungen in Bezug auf Europa berücksichtigen, werden sie Zusammenhalt und Integration der Union miteinander vereinen können.

Kreativität ist gefragt: Die Chance der Eurodistrikte

Jenseits der bewährten Methoden ist Kreativität gefragt. Die Reaktivierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf lokaler und regionaler Ebene hat dafür Potential. Solange die juristischen Bedingungen dafür erfüllt sind, kann sie nämlich als Labor für weitere Integrationsschritte in Bereichen dienen, die auf nationaler Ebene zu sensibel sind, oder wo die Interessendivergenzen zu groß sind. Möglich ist das zum Beispiel bei der Entwicklung eines gemeinsamen Raums des Rechtes und der sozialen Sicherung.

In ihrer gemeinsamen Resolution von Januar bereiteten beide Parlamente den Weg, indem sie vorschlugen, „den Eurodistrikten eigenständige Kompetenzen zu übertragen“. Durch einen solchen qualitativen Sprung würden jenseits der Grenzen Räume entstehen, die sich z.T. dem nationalen Recht entziehen und die Einführung von u.a. fiskal- und sozialpolitischen Ausnahmen erfordern. Dies ist alles andere als selbstverständlich, auch für die zuständigen Regierungen. Doch damit könnten Deutschland und Frankreich „liefern“, indem sie auf die tatsächlichen Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger im Alltag eingehen – und trotz der aktuellen Blockaden auf EU-Ebene ihre Rolle als Impulsgeber in Europa wieder wahrnehmen.

Claire Demesmay leitet das Programm Frankreich/deutsch-französische Beziehungen im Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU

1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]

Bilder: Sandro Schroeder [CC BY 2.0], via Flickr; DGAP / Dirk Enters (alle Rechte vorbehalten).

Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft

Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Christophe Arend. (Zum Anfang der Serie.)

„Bundestag und Assemblée Nationale, die Herzkammern der deutsch-französischen Beziehungen, haben ihre Ideen für einen neuen Elysée-Vertrag schon vorgestellt.“

Die deutsch-französische Freundschaft ist ein historisches Geschenk. Seit Jahrzehnten arbeiten Deutschland und Frankreich als Partner und Freunde eng miteinander zusammen. Nach 55 Jahren ist es wichtig, diese Freundschaft für die Herausforderungen der Zukunft zu wappnen. Nicht nur für Deutschland und Frankreich, sondern auch für Europa und die Welt.

In diesem Jahr feiern wir den 55. Geburtstag des Elysée-Vertrages. Als Konrad Adenauer und Charles de Gaulle diesen Vertrag 1963 unterzeichneten, bewiesen sie politischen Pioniergeist. Die beiden Staatsmänner beendeten die Erbfeindschaft zwischen Deutschland und Frankreich und legten den historischen Grundstein für die deutsch-französische Freundschaft. Bis heute stützen sich die deutsch-französischen Beziehungen auf die Grundpfeiler dieses Vertrages: eine enge bilaterale Zusammenarbeit, eine ausgeprägte zivilgesellschaftliche Dimension und konkrete gemeinsame Initiativen für Europa. Es sind diese Elemente, die diese Beziehung zu einer der engsten bilateralen Freundschaften der Welt werden ließen. Noch heute gilt daher das magische Rezept des Elysée-Vertrages.

Mit Blick auf eine europäische Einigung wusste man schon damals, dass diese ohne eine nachhaltige Annäherung zwischen Deutschland und Frankreich unmöglich ist. Der Vertrag sah deshalb regelmäßige Regierungskonsultationen diesseits und jenseits des Rheins vor. Über die Jahre ist daraus eine enge politische Zusammenarbeit gewachsen. Stellvertretend für diese werden häufig die sogenannten „deutsch-französischen Paare“ genannt. Eine Vielzahl politischer Projekte und Kooperationen konnte so entstehen. Nicht nur in Deutschland und Frankreich.

Deutschland und Frankreich als Vermittler

Mit der fortschreitenden europäischen Integration, wurde auch die zweite Funktion der deutsch-französischen Beziehung immer deutlicher: als Vermittler. Bis heute gilt die Regel, dass ein europäischer Kompromiss immer dann am wahrscheinlichsten ist, wenn Paris und Berlin eine gemeinsame Position einnehmen. Deutschland und Frankreich gelten daher als Wegbereiter vieler europäischer Kompromisse und Projekte. Im Dienste Europas und in steter Zusammenarbeit mit ihren europäischen Partnern wurden unsere beiden Länder zu wichtigen Impulsgebern in der Europäischen Union.

Dass diese politische Zusammenarbeit auch außerhalb der EU zum Tragen kommt, wird immer wieder in internationalen Krisensituationen deutlich. Deutschland und Frankreich engagieren sich daher auch bilateral in vielen internationalen Organisationen. Nicht selten fungieren beide Länder auch hier als Vermittler, wie zum Beispiel bei der Lösung des Konflikts um die ukrainische Halbinsel Krim.

Eine Freundschaft nicht nur der Regierungen, sondern der Völker

Zu dieser politischen Zusammenarbeit gehört seit Beginn an eine starke zivilgesellschaftliche Dimension. Eine Vielzahl deutsch-französischer Organisationen verbindet die Bürgerinnen und Bürger. Zahlreiche Städtepartnerschaften, Schüleraustausche, Jugendbegegnungen etc. füllen die Freundschaft mit Leben. Seit 1963 sind die deutsch-französischen Beziehungen nicht nur eine Sache der Regierungen. Vielmehr handelt es sich um eine vollumfängliche Völkerfreundschaft. Schon Adenauer und de Gaulle hatten verstanden, dass es für eine nachhaltige Aussöhnung wichtig ist, auch die Bürger zu begeistern.

Diese Dimensionen bilden also den Rahmen unserer Beziehungen. Dass diese zu einem Erfolgsmodell der Geschichte wurden, liegt auch daran, dass sie stets mit konkreten Projekten verbunden wurden. Es ging dabei nie nur um die deutsch-französische Aussöhnung und die Sicherung des europäischen Friedens, sondern auch um ganz konkrete Initiativen. Nach dem Krieg war dies vor allem der wirtschaftliche Wiederaufbau und die Positionierung im Kontext des Ost-West-Konflikts. Mit der fortschreitenden europäischen Integration war es sodann wichtig, Europas Einigung den Weg zu ebnen und die wirtschaftliche Integration voranzutreiben. Seit einigen Jahren schon gehört auch immer wieder die Lösung internationaler und europäischer Krisen zur Tagesordnung der deutsch-französischen Freundschaft.

Herausforderungen der Zukunft

Diese drei Komponenten bilden das magische Rezept des Elysée-Vertrages. Es ist diese erfolgreiche Konstellation, die wir dem Pioniergeist der Gründungsväter unserer Freundschaft verdanken. Dieses historische Erbe unserer Freundschaft sollte uns stets bewusst sein.

Allerdings ist die Welt von heute nicht mehr die gleiche wie die im Jahre 1963. Beziehungen müssen daher immer zu weiterentwickelt und an die Herausforderungen der Zukunft angepasst werden. Der Deutsche Bundestag und die Assemblée Nationale haben hierzu am 22. Januar 2018 eine gemeinsame Resolution verabschiedet. Darin stellen wir als Parlamentarier unsere Vorstellungen für eine Weiterentwicklung unserer Beziehungen vor. Auch Emmanuel Macron hat seine europa- und deutschlandpolitischen Vorstellungen bereits vorgestellt. Der Ball liegt nun im Spielfeld der Regierungen, die noch im laufenden Jahr einen neuen Elysée-Vertrag ausarbeiten wollen.

Ein neuer Elysée-Vertrag: innovativ, progressiv und inklusiv

In einer Welt, die vermeintlich mehr denn je durch internationale Krisen und das Erwachen populistischer Strömungen geprägt ist, müssen wir unsere Beziehungen für die Zukunft wappnen. Auch für die europäische Integration im Zeitalter des Brexit und nationalistischer Gegenbewegungen wären frische Impulse wünschenswert. Deutschland und Frankreich müssen daher mehr denn je konkrete Projekte vereinbaren. Der bewährte Geist des Elysée-Vertrages und die Schlüsselfunktion der deutsch-französischen Freundschaft für den europäischen Frieden sind noch heute wichtig, sie reichen aber nicht mehr aus. Wir müssen den Bürgern wieder deutlich machen, worin der Mehrwert eines geeinten Europas in einer mehr und mehr fragmentierten, aber auch immer vernetzteren Welt liegt.

Bundestag und Assemblée Nationale, die Herzkammern der deutsch-französischen Beziehungen, haben ihre Ideen für einen neuen Vertrag schon vorgestellt. Am 22. Januar 2018 haben beide Parlamente eine gemeinsame Resolution verabschiedet. Diese Resolution übernimmt bewährte Praktiken und öffnet Wege für eine vertiefte Zusammenarbeit.

Konkrete neue Projekte

Ganz konkret soll zum Beispiel die Zusammenarbeit in den Grenzregionen vereinfacht werden. Die Eurodistrikte sollen mit eigenen Kompetenzen ausgestattet und die grenzüberschreitenden Kooperationen noch tiefergehend gestaltet werden können. Die deutsch-französischen Grenzräume könnten somit zu Laboren werden, in denen neue Formen der Zusammenarbeit ausprobiert werden könnten, um sie danach auf ganz Deutschland bzw. Frankreich und gegebenenfalls auch andere europäische Regionen auszuweiten.

Zudem wurden konkrete politische Projekte vereinbart. So sollen unsere beiden Länder in wirtschaftlichen Fragen noch enger zusammenarbeiten. Im Zeitalter von Digitalisierung und Big Data müssen Deutschland und Frankreich eine Vorreiterrolle einnehmen. Auf lange Sicht soll ein integrierter deutsch-französischer Wirtschaftsraum entstehen.

Auch in der schon weit entwickelten deutsch-französischen Kultur- und Jugendarbeit fordern wir als Parlamentarier Weiterentwicklungen. So soll ein deutsch-französischer Praktikantenstatus geschaffen werden, der Austausch in der beruflichen Bildung gestärkt und die Anzahl von Schülern, die die Sprache des Partnerlandes erlernen, erhöht werden. Außerdem sollen insgesamt zehn deutsche Kulturzentrum mithilfe von Kooperationen zwischen Institut Français und Goethe-Instituten geschaffen werden.

Europäische Initiativen

Neben diesen konkreten bilateralen Projekten, sieht die Resolution auch europäische und internationale Initiativen vor. In naher Zukunft soll zum Beispiel der durch die neu geschaffene Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) gewonnene Handlungsrahmen in der EU-Außenpolitik gemeinsam genutzt werden. Darüber hinaus haben wir vereinbart, dass Deutschland und Frankreich wichtige Impulse für eine europäische Digitalunion geben sollen und die EU zu einem weltweit führenden Akteur im Innovationsbereich werden soll. Auch die Wirtschafts- und Währungsunion soll vertieft werden und die Abstimmung in Fragen von Migration und Integration noch effizienter werden. Außerdem unterstützt die Resolution ausdrücklich die von Präsident Macron für das Jahr 2018 angekündigten consultations citoyennes. Auf dem internationalen Parkett fordern wir die Regierungen zu einer engen Zusammenarbeit im Klimaschutz auf. Generell sollen sich die Außenpolitiker beider Länder regelmäßiger austauschen.

Die gemeinsame Resolution von Bundestag und Assemblée Nationale ruft also zu einer Reihe von konkreten deutsch-französischen Projekten auf. Es handelt sich dabei einerseits um bilaterale Initiativen, aber auch um europäische Impulse und internationale Anliegen. Es ist nun an den Regierungen, diese Vorschläge in einem neuen Elysée-Vertrag festzuschreiben.

Die Parlamente als Herzkammern der Freundschaft

Dass diese maßgeblichen Vorschläge von den Parlamenten und nicht den Regierungen ausgingen, beweist einmal mehr den Grad der deutsch-französischen Freundschaft. In einer Zeit, in der in Berlin noch über eine neue Koalition verhandelt wurde, haben Bundestag und Assemblée Nationale ihre Arbeit gemacht und Vorschläge erarbeitet. Es wird daher wieder deutlich, dass die deutsch-französischen Beziehungen nicht nur eine Sache der Regierungen sind, sondern die gesamte Gesellschaft, und damit auch die Parlamente, umfassen. Die Parlamente sind die Herzkammern unserer Freundschaft.

Daher haben Bundestag und Assemblée Nationale neben der Resolution noch ein Parlamentsabkommen beschlossen. Zur konkreten Ausgestaltung wollen beide Parlamente eine Arbeitsgruppe aufstellen. Die grundlegenden Punkte wurden allerdings schon vereinbart.

So sollen die parlamentarischen Prozedere angeglichen und regelmäßig gemeinsame Sitzungen und Debatten durchgeführt werden. Die beiden Parlamente wollen die deutsch-französischen Beziehungen künftig noch intensiver begleiten und diskutieren. Beabsichtigt ist zudem die Benennung von Abgeordneten als mitwirkungsberechtigte Mitglieder, die an den Sitzungen des Europaausschusses des jeweils anderen Parlaments mit Sitz- und Rederecht teilnehmen können sollen.

Der Ball liegt nun bei den Regierungen

Auch zwischen Bundestag und Assemblée Nationale wurden also zahlreiche Projekte vereinbart. Die parlamentarische Stimme in den deutsch-französischen Beziehungen wird daher in Zukunft noch lauter und wegweisender sein. Als Parlamentarier haben wir viele Ideen für unsere Freundschaft.

Die Parlamente haben ihre Ideen für die Zukunft der deutsch-französischen Freundschaft also schon vorgestellt. Mit diesen Ideen und Impulsen können die deutsch-französischen Beziehungen für die Zukunft gewappnet werden. Die Parlamente werden sich dafür einsetzen, dass zeitnah ein neuer Freundschaftsvertrag ausgearbeitet wird. Dies liegt allerdings zunächst an den Regierungen in Paris und Berlin.

Auch in Zukunft ein Erfolgsmodell

Ich bin zuversichtlich, dass die deutsch-französische Freundschaft nicht nur in der Vergangenheit, sondern auch in der Zukunft ein Erfolgsmodell ist. Mit den Bürgern treiben wir konkrete bilaterale Projekte voran und geben wichtige Impulse für die europäische Integration.

Ich bin überzeugt davon, dass die Aufgaben der Zukunft zu groß und komplex sind, als dass sie ein Staat alleine lösen kann. Der Grad der politischen und gesellschaftlichen Verflechtung zwischen unseren Ländern ist heute schon historisch einmalig. Um die Zukunft aktiv gestalten zu können, muss diese in einigen Bereichen allerdings noch enger werden. Auch eine Stärkung der EU ist in vielen Politikbereichen unerlässlich. Wenn wir daran arbeiten, können wir gemeinsam optimistisch in die Zukunft blicken.

Christophe Arend (LREM) ist Vorsitzender der Deutsch-Französischen Freundschaftsgruppe in der Assemblée Nationale.

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU

1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]

Bilder: Paris_Terrebonne [CC BY-ND 2.0], via Flickr; Antoine Lamielle (Own work) [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der Europäischen Union: Serienauftakt

Als Helmut Kohl und François Mitterrand sich die Hände reichten, hatten es Deutschland und Frankreich in Europa noch leichter.

In ihrem neuen Koalitionsvertrag lassen CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE) keinen Zweifel daran, welches Land sie als den wichtigsten Partner der Bundesregierung in Europa ansehen. „Die Erneuerung der EU“, so heißt es darin, „wird nur gelingen, wenn Deutschland und Frankreich mit ganzer Kraft gemeinsam dafür arbeiten.“ Die beiden Regierungen sollen „gemeinsame Positionen möglichst zu allen wichtigen Fragen der europäischen und internationalen Politik entwickeln“. Wenn darüber keine gesamteuropäische Einigkeit zu erzielen ist, sollen sie in kleinem Kreis „vorangehen“. Und um diese enge Partnerschaft auch institutionell zu untermauern, ist ein „neuer Élysée-Vertrag“ geplant, der auf das bis heute gültige Freundschaftsabkommen von 1963 aufbaut und „insbesondere auch die europapolitische Zusammenarbeit weiter stärken sollte“.

Die Botschaft hinter diesen Ankündigungen ist klar: Der deutsch-französische Motor soll zu alter Hochform auflaufen. Wenn im Westen der Brexit naht, im Osten über die Rechtsstaatlichkeit gestritten werden muss und der Süden bis heute mit den politischen Folgeschäden der Eurokrise zu kämpfen hat, dann soll wenigstens das Duo in der Mitte des Kontinents für Stabilität sorgen und das Schiff der Europäischen Union auf Kurs halten – so wie es das auch in der Vergangenheit noch in jeder Krise der europäischen Integration getan hat.

Kein anderes Länderpaar hat die EU so stark geprägt

Tatsächlich gibt es kein anderes Länderpaar, das die Entwicklung des europäischen Einigungsprozesses so stark geprägt hat wie Deutschland und Frankreich. Beispielhaft lässt sich das an einer Reihe von Politikern verdeutlichen, die sich paarweise in das öffentliche Gedächtnis eingeschrieben haben: Aristide Briand und Gustav Stresemann, die 1926 gemeinsam den Nobelpreis gewannen. Konrad Adenauer und Charles de Gaulle, die den ersten Jahren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ihren Stempel aufdrückten. Valéry Giscard dʼEstaing und Helmut Schmidt, die 1974 die regelmäßigen Gipfeltreffen der europäischen Staats- und Regierungschefs initiierten. Helmut Kohl und François Mitterrand, die 1991 den Vertrag von Maastricht aushandelten. Jacques Chirac und Gerhard Schröder, die sich 2004/05 am EU-Verfassungsvertrag versuchten. Angela Merkel und Nicolas Sarkozy, die dessen Überreste 2007 in den Vertrag von Lissabon überführten.

Dass das deutsch-französische Verhältnis für die Europäische Union seit jeher so wichtig ist, liegt zum Teil einfach daran, dass es sich dabei um die beiden einwohnerreichsten Mitgliedstaaten handelt, die zudem wirtschaftlich und diplomatisch besonders großen Einfluss besitzen. Und auch die geografische Lage leistet ihren Beitrag, dass in der EU ganz wörtlich kaum ein Weg an Deutschland und Frankreich vorbeiführt.

In deutsch-französischen Kompromissen finden sich andere wieder

Hinzu kommt aber noch ein weiterer, weniger offensichtlicher Umstand – nämlich dass Deutschland und Frankreich in vielen Schlüsselfragen der europäischen Integration eigentlich als Antagonisten auftraten. So setzte sich Frankreich in der Nachbarschafts- und Erweiterungspolitik stets für eine Südorientierung ein, Deutschland eher für ein Wachstum nach Norden und Osten. Wirtschaftspolitisch dominieren in Deutschland traditionell ordoliberale Vorstellungen, während Frankreich eher auf staatliche Steuerung mit einem starken öffentlichen Sektor baut. Und die große Vertragsreform von Maastricht war 1991 nicht zuletzt ein Kompromiss zwischen dem französischen Wunsch nach einer Währungsunion und der deutschen Forderung nach einem stärkeren Europäischen Parlament.

Was die deutsch-französische Partnerschaft für die EU so bedeutend machte, war die Entschlossenheit der Regierungen beider Länder, ihre eigentlich entgegengesetzten Positionen in einem friedlichen Interessenausgleich zu einer gemeinsamen Linie zu vereinen. Sie setzten damit nicht nur neue Standards für die Aussöhnung ehemaliger Kriegsgegner. Gerade weil Deutschland und Frankreich in wichtigen Richtungsstreitigkeiten als Vertreter unterschiedlicher politischer Lager gesehen wurden, konnten sich in den Kompromissen, zu denen sie auf bilateraler Ebene gelangten, später meist auch die anderen Mitgliedstaaten wiederfinden. Die deutsch-französische Linie wurde deshalb oft zur Grundlage eines breiten, gesamteuropäischen Konsenses – und die deutsch-französische Zusammenarbeit damit zu dem viel zitierten „Motor“ der europäischen Integration.

Der Motor ist ins Stottern geraten

Zuletzt scheint dieser Motor jedoch etwas ins Stottern geraten zu sein: In der „Polykrise“, die die Europäische Union seit etwa zehn Jahren umtreibt, legten Deutschland und Frankreich zwar zuweilen gemeinsame Positionspapiere vor – doch zu einem wirklichen Durchbruch führte keines von ihnen. Weder bei der Überwindung der Eurokrise noch in der Asylpolitik, weder bei institutionellen Streitfragen wie den Spitzenkandidaten und den gesamteuropäischen Listen zur Europawahl noch im Umgang mit autoritären Regierungen wie in Ungarn oder Polen spielte die deutsch-französische Partnerschaft eine entscheidende Rolle.

Die schönen Worte im deutschen Koalitionsvertrag (und die nicht weniger freundlichen Worte des französischen Präsidenten Emmanuel Macron) sind deshalb mindestens zum Teil auch als Versuch einer Beschwörung zu verstehen: als Hoffnung, dass eine früher sehr erfolgreiche Zusammenarbeit in Zukunft wieder bessere Früchte tragen möge. Aber woran liegt es eigentlich, dass der deutsch-französische Motor in den letzten Jahren so unrund lief? Wenigstens zwei mögliche Erklärungen springen ins Auge.

Deutsch-französisches Machtgefälle

Zum einen bestand ein Teil des früheren Erfolgsrezepts darin, dass sich Deutschland und Frankreich stets auf Augenhöhe begegneten. Bis 1990 waren beide Länder etwa gleich groß und in den europäischen Institutionen gleich stark vertreten. Beide hatten ein vergleichbares Wirtschaftswachstum, und wenn Deutschland die stabilere Währung und bessere Beziehungen zu den USA besaß, so verfügte Frankreich über das stärkere Militär und einen Sitz im UN-Sicherheitsrat.

Nach 1990 begann dieses Gleichgewicht jedoch ins Rutschen zu geraten – zunächst nur allmählich, aber bald immer deutlicher. Das wiedervereinigte Deutschland stellt aufgrund der höheren Einwohnerzahl mehr Abgeordnete im Europäischen Parlament und hat bei Abstimmungen im Rat ein größeres Gewicht. Vor allem aber setzte es sich seit 2010 wirtschaftlich von Frankreich ab, und auch politisch hielten die krisengeschüttelten Präsidenten Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) und François Hollande (PS/SPE) nicht mit der fest im Sattel sitzenden Kanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) mit.

Die Folgen dieses Ungleichgewichts wurden vor allem während der Eurokrise deutlich. Im Streit über die Sparpolitik zeigten sich zunächst durchaus vertraute Muster: Während Angela Merkel das Lager der Austeritätsbefürworter anführte, forderte François Hollande einen Wachstumspakt, der die Konjunktur in Südeuropa ankurbeln sollte. Doch auch wenn beide Regierungen sich rhetorisch aufeinander zubewegten, blieb von Hollandes Wünschen letztlich wenig übrig. Frankreich, selbst von den Strudeln der Krise erfasst, war schlicht zu schwach, um sich im Europäischen Rat der zunehmend dominanten deutschen Politik entgegenzustellen.

Neuer Frühling mit Macron

Könnte sich das in Zukunft wieder ändern? Wenigstens einige Indizien sprechen dafür, dass Frankreich in den nächsten Jahren wieder eine etwas stärkere Rolle spielen wird. Zum einen hat in Frankreich das Wirtschaftswachstum wieder eingesetzt. Zum anderen hat die Flüchtlingskrise auch Deutschland nun in eine Lage gebracht, in der es auf die Unterstützung anderer EU-Staaten hoffen muss. Zudem profitiert der französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/–) derzeit von seinem Image als junger, entschlossener Kosmopolit, das ihm unter Proeuropäern länderübergreifend viele Sympathien einbrachte. Auch in der deutschen Politik sehen ihn viele als letzten Hoffnungsträger, den man europapolitisch schon wegen der drohenden Alternative des Front National (BENF) nicht scheitern lassen darf.

Wie lange dieser Macron-Frühling noch andauern wird, weiß allerdings niemand, und die strukturellen Gründe für das deutsch-französische Machtgefälle werden sich nicht einfach auflösen. Ob die beiden Regierungen in Zukunft tatsächlich wieder in eine politische Balance gelangen werden, bleibt deshalb eine offene Frage.

Die EU wird heterogener

Fast noch gravierender erscheint indessen der andere Grund, aus dem der deutsch-französische Motor in den letzten Jahren nicht mehr so erfolgreich war wie zuvor: nämlich die wachsende Heterogenität der EU, insbesondere in Folge der Osterweiterungen seit 2004. Durch die Aufnahme der mittel- und osteuropäischen Staaten von Polen bis Bulgarien sank das relative Gewicht Deutschlands und Frankreichs. 2004 stellten die beiden Länder zusammen noch über 35% der Bevölkerung in den damals 15 Mitgliedstaaten; in der heutigen EU der 28 sind es hingegen weniger als 30%.

Vor allem aber veränderten sich auch die politischen Konfliktlinien, um die die europäische Politik kreist. Und dabei ergibt es sich, dass Deutschland und Frankreich immer häufiger von Anfang an im selben Lager zu finden sind – sodass eine gemeinsame Linie zwischen den beiden Ländern zwar verhältnismäßig einfach zu finden ist, aber eben von einem bedeutenden Teil der übrigen Länder nicht als Grundlage für einen gesamteuropäischen Kompromiss anerkannt wird.

Der Versuch des „Weimarer Dreiecks“

So sind Deutschland und Frankreich beide Mitgliedstaaten der Eurozone und des Schengen-Raums und deshalb in der Debatte über die verschiedenen Integrationsgeschwindigkeiten auf der Seite des „harten Kerns“ zu verorten. Haushaltspolitisch gehören Deutschland und Frankreich beide zu den Nettozahlern. Migrationspolitisch sind beide Netto-Einwanderungsländer. Asylpolitisch vertrat die französische Regierung in der Flüchtlingskrise zwar eine teils widersprüchliche Linie, ist aber weit davon entfernt, sich zum Fürsprecher der Abschottungsfalken in Ungarn oder der Slowakei zu machen. Im Streit um den polnischen Rechtsstaat stehen beide Regierungen ohnehin fest auf der Seite der Europäischen Kommission. Und abseits der Tagespolitik gehören Deutschland und Frankreich zu jenen Ländern, in deren Erinnerungskultur Nationalsozialismus und Holocaust den wichtigsten negativen Bezugspunkt bilden – und nicht, wie vielerorts in Mittel- und Osteuropa, die kommunistischen Diktaturen bis 1989.

Um diese Westeuropa-Lastigkeit des deutsch-französischen Duos auszugleichen, versuchten die beiden Regierungen schon kurz nach dem Ende des Kalten Krieges, auch Polen in ihre Zusammenarbeit einzubinden. Bei einem Treffen im August 1991 wurde das „Weimarer Dreieck“ gegründet, das in den folgenden Jahren zu einem festen Gesprächsforum zwischen den drei Regierungen werden sollte. Doch das Dreieck erreichte niemals auch nur ansatzweise den Grad an Institutionalisierung, den die deutsch-französische Partnerschaft durch den Élysée-Vertrag von 1963 besitzt. Und seitdem Ende 2015 in Polen die nationalkonservative PiS (AKRE) die Regierung übernahm, gab es nur noch ein einziges Treffen in diesem Format.

Wie geht es weiter?

Wie also steht es um die Zukunft des deutsch-französischen Tandems in Europa? Kann ein neuer bilateraler Vertrag die Probleme der letzten Jahre überwinden und der Partnerschaft neues Leben einhauchen, oder sind die europapolitischen Gegensätze zwischen den beiden Ländern zu groß geworden? Kann es ihnen gelingen, auch in einer gesamteuropäischen Union mit 27 (oder mehr) Mitgliedstaaten wieder als repräsentative Vorreiter anerkannt zu werden? Müssen sie weitere Länder in ihre Partnerschaft einbeziehen – und wer käme dafür in Frage? Sollten die beiden Regierungen statt auf eine enge bilaterale Kooperation ganz allgemein besser auf ein flexibles Netz wechselnder Allianzen setzen?

Und ist die Vorstellung eines kleinen zwischenstaatlichen „Motors“ für die europäische Integration heutzutage überhaupt noch zeitgemäß? Schon der Élysée-Vertrag von 1963 entstand bekanntlich aus einem Versuch der französischen Regierung unter Charles de Gaulle, die supranationale Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften zu hintertreiben. Seitdem ist der Bedarf an überstaatlichen demokratischen Institutionen nur größer geworden. Sollte man deshalb für die weitere Vertiefung der Europäischen Union nicht statt auf die deutsche und französische Regierung viel eher auf die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, die europäischen Parteien und die gesamteuropäischen zivilgesellschaftlichen Organisationen blicken?

Um diese Fragen soll es auf diesem Blog in den kommenden Wochen in einer Serie von Gastbeiträgen gehen. Politikerinnen und Politiker sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler werden darin beschreiben, wie sie die Zukunft des deutsch-französischen Tandems in der EU sehen. Den Anfang macht in Kürze Christophe Arend, Vorsitzender der deutsch-französischen Freundschaftsgruppe in der Assemblée Nationale.

Die Zukunft des „deutsch-französischen Motors“ in der EU

1: Serienauftakt
2: Deutschland und Frankreich: Gemeinsam in die Zukunft ● Christophe Arend
3: Raus aus der Komfortzone: Deutschland und Frankreich in der Pflicht ● Claire Demesmay
4: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (1) ● Stefan Seidendorf
5: Frankreich, Deutschland und Europa: Über einige Konstanten deutscher Außenpolitik und ihre Bedeutung heute (2) ● Stefan Seidendorf
6: Europa neu denken: Wir brauchen einen deutsch-französischen Impuls für die europäische Erneuerung ● Sabine Thillaye
7: Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches ● Christel Zunneberg [DE | EN]

Bild: Bundesarchiv, B 145 Bild-F076604-0021 / Schaack, Lothar / CC-BY-SA 3.0 [CC BY-SA 3.0 de], via Wikimedia Commons.

Also was nun – ja oder ja? Zur neuen Debatte über die europäischen Spitzenkandidaten

Emmanuel Macron ist gegen die Spitzenkandidaten bei der Europawahl 2019. Diesen Kampf wird er verlieren.

Über die europäischen Spitzenkandidaten wurde schon viel geschrieben, auch auf diesem Blog. Nachdem die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat den Kommissionspräsidenten früher stets im Alleingang ernannt hatten, nahmen ihnen die europäischen Parteien die Entscheidung über diese Personalie vor einigen Jahren aus der Hand, indem sie vor der Europawahl 2014 Spitzenkandidaten nominierten. Gleichzeitig vereinbarten die größten Fraktionen im Europäischen Parlament, dass sie ausschließlich den Spitzenkandidaten der stärksten Partei zum Kommissionspräsidenten wählen würden.

Nachdem bei der Europawahl die Europäische Volkspartei die meisten Sitze gewonnen hatte, stellte sich die Parlamentsmehrheit deshalb geschlossen hinter deren Kandidaten Jean-Claude Juncker (CSV/EVP). Die nationalen Staats- und Regierungschefs grummelten zwar, gaben aber nach und nominierten den vom Parlament gewünschten Präsidenten.

Neuer Widerstand im Europäischen Rat

Ende gut, alles gut also? Leider noch nicht: Auch nach Junckers Wahl hat sich der Europäische Rat nicht so ganz mit dem neuen Verfahren abgefunden. Einen Vorstoß des Parlaments, die Spitzenkandidaten auch formal im Europawahlrecht zu verankern, ließen die nationalen Regierungen 2016 abprallen. Und im Vorfeld der Europawahl 2019 formiert sich nun erneut Widerstand: Eine Gruppe von Mitgliedstaaten, die neben den Regierungen von Polen, Ungarn, Tschechien und der Slowakei auch den französischen Präsidenten Emmanuel Macron (LREM/–) umfasst, lehnt das neue Verfahren ab und wird dabei offenbar auch von Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP) unterstützt.

Die Motivationen der Spitzenkandidaten-Gegner sind dabei recht unterschiedlich. Die notorisch europaskeptischen Regierungen der Visegrád-Gruppe dürften vor allem das Ziel haben, Fortschritte zur supranationalen Demokratie zu verhindern. Macron hingegen geht es wohl eher um seinen eigenen Einfluss: Seine Formation La République en Marche hat sich bis jetzt noch keiner europäischen Partei angeschlossen und hätte deshalb auch keine Mitsprachemöglichkeit bei der Nominierung der Spitzenkandidaten.

Auf der anderen Seite sprach sich die Europäische Kommission vor kurzem noch einmal ausdrücklich für das neue Verfahren aus, und das Europäische Parlament kündigte bereits an, dass es auch 2019 niemanden als Kommissionspräsidenten akzeptieren wird, der nicht zuvor von einer europäischen Partei als Spitzenkandidat nominiert wurde. Insbesondere befürwortet auch die Europäische Volkspartei das Verfahren, auf die es in dieser Angelegenheit besonders ankommt, da sie den Wahlumfragen zufolge recht sicher auch 2019 wieder die stärkste Fraktion im Europäischen Parlament stellen wird.

2014 hatten die Spitzenkandidaten wenig Strahlkraft

Das wichtigste Argument der Spitzenkandidaten-Gegner in dieser neu entbrannten Diskussion bezieht sich auf die Erfahrungen von 2014: Anders als erhofft, konnten die Spitzenkandidaten damals in Bezug auf die sinkende Wahlbeteiligung an Europawahlen keine Trendwende anleiten.

In den Herkunftsländern der Spitzenkandidaten, speziell Deutschland (mit Martin Schulz, SPD/SPE, und Ska Keller, Grüne/EGP) und Griechenland (mit Alexis Tsipras, Syriza/EL), stieg sie zwar etwas an (in Luxemburg und Belgien, wo die Spitzenkandidaten von EVP und ALDE herkamen, herrscht ohnehin Wahlpflicht). Doch offenbar gelang es den Kandidaten nicht, eine gesamteuropäische Strahlkraft zu entwickeln. Die Einschaltquoten bei ihren Fernsehduellen blieben niedrig, die Unterschiede zwischen den Kandidaten blieben blass. An der europaweiten Green Primary beteiligten sich weniger als 25.000 Personen. Und auch wenn Juncker und Schulz 2014 bekannter waren als die meisten Europapolitiker vor ihnen, dürften nur wenige Wähler bei der Entscheidung in der Wahlkabine tatsächlich ihre Gesichter vor Augen gehabt haben.

Wenn nun aber die Spitzenkandidaten tatsächlich kaum etwas zu einer Belebung der europäischen Demokratie beitragen, so das Argument ihrer Gegner, warum dann an dem neuen Verfahren festhalten? Warum den nationalen Regierungen nicht die Handlungsfreiheit zurückgeben, die sie bei der Ernennung der Kommissionspräsidenten früher genossen hatten?

Eine Entscheidung im Hinterzimmer der EVP?

Dieses Argument gewinnt durch die gegenwärtige Konstellation, bei der die Europäische Volkspartei in den Wahlumfragen klar dominiert, noch weiter an Gewicht. Gewiss, auch die Personalentscheidungen des Europäischen Rates vor 2014 lassen sich mit gutem Grund kritisieren: Junckers Vorgänger Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-1999), Romano Prodi (Dem/ELDR, 1999-2004) und José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP, 2004-2014) waren allesamt schwache, uncharismatische Präsidenten. Aber immerhin war ihre Ernennung eine Kompromissentscheidung, an der die Regierungen aller Mitgliedstaaten beteiligt waren.

Hingegen wird das Spitzenkandidaten-Verfahren bei der Europawahl 2019 dazu führen, dass sich die Wahl von Junckers Nachfolger de facto bereits auf dem Nominierungsparteitag der Europäischen Volkspartei am 7./8. November 2018 entscheidet. Dagegen wäre aus demokratischer Sicht grundsätzlich nichts einzuwenden: Schließlich liegt das letzte Wort weiterhin bei den Wählern, die sich bei einem unpopulären Kandidaten der EVP ja immer noch bei der Europawahl für eine andere Partei entscheiden könnten. Nur was, wenn die Kandidaten weiterhin so unsichtbar und unbekannt bleiben wie 2014? Am Ende, so die Kritiker, verschöbe das Spitzenkandidaten-Verfahren die politische Macht nur vom Hinterzimmer des Europäischen Rates in das Hinterzimmer einer einzelnen europäischen Partei.

2014 unterschätzten die Medien die Relevanz der Kandidaten

Doch dieses Argument verkennt, dass die Erfahrungen von 2014 kaum aussagekräftig für künftige Europawahlen sind. Damals war das gesamte Verfahren neu und unvertraut – für Parteien, Medien und Wähler gleichermaßen. Neue grenzüberschreitende Formate wie die Green Primary wurden zum ersten Mal erprobt, mit allen damit verbundenen Kinderkrankheiten. Der Widerstand der nationalen Regierungen im Europäischen Rat tat ein Übriges: Selbst renommierte Europapolitik-Experten zweifelten an den Erfolgsaussichten des neuen Verfahrens. In der Süddeutschen Zeitung hieß es dementsprechend einige Wochen vor der Wahl, die Spitzenkandidaten seien „zum Scheitern verurteilt“, im Tagesspiegel war von einer „Farce“ die Rede.

Angesichts dessen ist es nicht verwunderlich, dass die mediale Resonanz auf die Spitzenkandidaten zunächst gering lieb. Die meisten Journalisten unterschätzten schlicht die Relevanz des neuen Verfahrens und gaben deshalb Juncker und Schulz in der Berichterstattung weniger Sichtbarkeit, als sie das unter anderen Umständen getan hätten. Und das bedeutet im Umkehrschluss: Wenn das Spitzenkandidaten-Verfahren in Zukunft erst einmal fest etabliert sein wird, kann es die öffentliche Wahrnehmung des Europawahlkampfs sehr viel stärker prägen und damit auch mehr zu einer echten Demokratisierung beitragen, als das 2014 der Fall war.

Ob es schon 2019 so weit sein wird, ist allerdings fraglich. Der neue Widerstand der nationalen Regierungen lässt jedenfalls befürchten, dass sich die Unsicherheit über das Ernennungsverfahren auch diesmal bis zur Europawahl hinzieht. Selbst wenn es den Gegnern des Verfahrens nicht gelingt, die Spitzenkandidaten selbst zu verhindern, könnten sie auf diese Weise die öffentliche Auseinandersetzung damit sabotieren. Im schlimmsten Fall wird erneut nur der institutionelle Machtkampf zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament im Vordergrund stehen – und nicht die Kandidaten selbst.

Das Parlament hat auch diesmal die besseren Karten

Für die Befürworter der Spitzenkandidaten geht es jetzt deshalb darum, möglichst wenig Zweifel an der Wiederholung des neuen Verfahrens aufkommen zu lassen. Die Voraussetzungen dafür sind durchaus gut, denn das Europäische Parlament hat in dieser Auseinandersetzung nach wie vor die besseren Karten. An den Faktoren, die 2014 zur Durchsetzung von Jean-Claude Juncker führten, hat sich wenig geändert.

Denn auch 2019 wird das Europäische Parlament bei dem Konflikt mehr zu verlieren als die nationalen Regierungen haben, sodass es bei einer Machtprobe entschlossener agieren würde. Auch 2019 wird der erfolgreiche Spitzenkandidat nach der Europawahl wenigstens eine gewisse öffentliche Bekanntheit besitzen, während der Europäische Rat sich erst einmal auf eine andere Person einigen und deren bessere Eignung plausibel machen müsste. Und auch 2019 wird es auch innerhalb des Europäischen Rats Akteure geben, die sich für das neue Verfahren einsetzen – unter anderem der irische Premierminister Leo Varadkar (FG/EVP), der kroatische Ministerpräsident Andrej Plenković (HDZ/EVP) und der luxemburgische Premier Xavier Bettel (DP/ALDE) –, sodass es den Spitzenkandidaten-Gegnern schwerfallen wird, hier eine geschlossene Front zu bilden.

Macron hat keinen Nutzen von seinem Widerstand

Alles spricht also dafür, dass die europäischen Parteien das neue Verfahren auch dieses Mal erfolgreich durchziehen werden. Die Gegner einer supranationalen Demokratie wird das nicht hindern, bis zuletzt Zweifel zu säen. Für Emmanuel Macron aber wird eine ablehnende Haltung, mit der er nichts zu gewinnen hat, kaum politischen Nutzen bringen – umso mehr, als er damit seinen Ruf als aktivster Europafreund im Europäischen Rat in Frage stellt.

Tatsächlich spekulierten bereits in den letzten Wochen manche Beobachter, dass es sich bei Macrons Kritik an den Spitzenkandidaten lediglich um eine strategische Position handeln könnte, um seiner Forderung nach gesamteuropäischen Listen bei der Europawahl größeren Nachdruck zu verleihen. Diese gesamteuropäischen Listen werden von der Europäischen Volkspartei, die in diesem Jahr ein besonders großes Interesse am Spitzenkandidaten-Verfahren hat, mehrheitlich abgelehnt. Wenigstens theoretisch wäre deshalb ein pro-europäisches Verhandlungspaket zur Wahlrechtsreform denkbar gewesen, bei dem Macron die Spitzenkandidaten und die EVP die gesamteuropäischen Listen akzeptiert.

Doch nachdem vor zwei Wochen eine Allianz aus EVP, Nationalkonservativen, Rechtspopulisten und Linken im Europäischen Parlament die gesamteuropäischen Listen wenigstens für die nächste Europawahl begraben hat, ist dieses Paket vom Tisch. Damit hat Macrons Widerstand gegen die Spitzenkandidaten jeden praktischen Sinn verloren – und wird zunehmend zum Hindernis auch für Macrons eigenes Interesse an einer Vertiefung der EU, weil er dazu beiträgt, dass die Debatte über institutionelle Reformen in einer Auseinandersetzung der Vergangenheit gefangen bleibt.

Es wird Zeit, diese Debatte hinter uns zu lassen

Und auch die europäischen Föderalisten sollten sich jetzt nicht in dem Kampf um die europäischen Spitzenkandidaten verzetteln, den sie eigentlich schon gewonnen haben. Natürlich ist es wichtig, dass die europäischen Parteien und das Europäische Parlament fest bei ihrer Linie bleiben. Aber man tut den Skeptikern im Europäischen Rat zu viel der Ehre, wenn man diesen Konflikt nun in den Mittelpunkt der Diskussion über die EU-Reform rückt.

Denn so sinnvoll die Spitzenkandidaten auch sind, so klar ist auch, dass sie auf dem Weg zu einer demokratischen EU nur ein einzelner Schritt sein können. Viele weitere Schritte sind nötig: Wir brauchen, um nur ein paar Beispiele zu nennen, gesamteuropäische Listen, um die europäischen Parteien weiter zu stärken. Wir brauchen eine Wahl der Europäischen Kommission allein durch das Parlament, damit sich auch auf europäischer Ebene eine Regierungs-Oppositions-Dynamik entfaltet. Und wir brauchen eine Reduzierung der Mehrheitsanforderungen bei EU-Entscheidungen, damit die permanente Große Koalition enden und die Europawahl zu einer echten politischen Richtungsentscheidung werden kann.

All das sind dicke Bretter, an denen wir wohl noch einige Jahre bohren werden. Zugleich sind es aber auch die Zukunftsthemen für die Demokratisierung der EU, über die es sich ernsthaft zu diskutieren lohnt. Zu den Spitzenkandidaten bleibt hingegen nicht viel mehr zu sagen, als dass es sie auch 2019 wieder geben wird und niemand den Fehler begehen sollte, sie nicht ernst zu nehmen.

Bild: Jeso Carneiro [CC BY-NC 2.0], via Flickr.

Was bedeutet „Bürgernähe“? Über europäische Wahllisten und die europäische Demokratie

Der Weg zur europäischen Demokratie führt nicht über einzelne Europaabgeordnete, sondern über starke europäische Parteien.

Am vergangenen Mittwoch stimmte das Europäische Parlament mehrheitlich gegen gesamteuropäische Europawahllisten – also gegen einen Vorschlag, den ich auf diesem Blog vor einem Dreivierteljahr als einen der „besten Hebel, um langfristig die demokratische Legitimität und gesellschaftliche Akzeptanz der EU zu stärken“, bezeichnet habe. Mit dieser Abstimmung dürfte der Vorschlag wenigstens für die Europawahl 2019 gestorben sein. Zwar will die Europäische Kommission in den nächsten Tagen ein Papier mit Vorschlägen für institutionelle Reformen vorlegen, in denen sie möglicherweise erneut ihre Unterstützung für transnationale Listen erklären wird. Und auch bei dem informellen Treffen des Europäischen Rats am 23. Februar könnte diese Idee, die unter anderem von den Regierungen Frankreichs, Italiens und Spaniens befürwortet wird, noch einmal Thema sein.

Doch ohne die Zustimmung des Parlaments kann das Europawahlrecht nicht reformiert werden – und auch auf symbolischer Ebene ist die Ablehnung ausgerechnet jener Institution, der doch am meisten an einer Demokratisierung der EU gelegen sein sollte, natürlich fatal.

Dagegen: Christdemokraten, Nationalkonservative, Rechte

Dass damit die Debatte über gesamteuropäische Listen für alle Zeiten erledigt wäre, ist allerdings auch nicht zu erwarten. Ausschlaggebend für die Ablehnung im Parlament war eine Allianz aus Christdemokraten, nationalkonservativen und rechten Parteien, während die Linksfraktion gespalten war und Sozialdemokraten, Liberale und Grüne mehrheitlich für den Vorschlag stimmten. (Eine detaillierte Analyse des Abstimmungsverhaltens ist hier zu finden.)

Wenn bei der nächsten Europawahl – wie die aktuellen Umfragen erwarten lassen – die christdemokratische EVP-Fraktion deutlich an Sitzen verliert, während europafreundliche Liberale wie Emmanuel Macrons LREM oder die spanischen Ciudadanos dazugewinnen, könnten sich die Mehrheitsverhältnisse deshalb wieder zugunsten der gesamteuropäischen Listen verschieben.

Zehn Argumente der EVP

Und in einer Hinsicht hatte die Abstimmung womöglich auch ihr Gutes: Zum ersten Mal in der langen Debatte über gesamteuropäische Listen machten sich deren Gegner die Mühe, ihre Argumente ausdrücklich zu formulieren. Als 2012 schon einmal ein ähnlicher Vorschlag am Widerstand der Christdemokraten gescheitert war, hatten diese noch jede öffentliche Stellungnahme vermieden. Diesmal hingegen veröffentlichte die EVP vor der Abstimmung ein Facebook-Video mit zehn Argumenten gegen die Reform.

Dadurch besteht nun immerhin eine Möglichkeit, sich inhaltlich mit der Haltung der EVP auseinanderzusetzen. Sowohl die Union Europäischer Föderalisten als auch eine fraktionenübergreifende Gruppe von Europaabgeordneten um Jo Leinen (SPD/SPE) und Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) haben das in den Tagen vor dem Votum getan und auf jedes einzelne der zehn EVP-Argumente geantwortet.

Mir selbst scheinen solche Eins-zu-eins-Repliken allerdings eine etwas fruchtlose Mühe zu sein: Einige der Argumente, die die EVP anführt, sind kaum verständlich – etwa die Behauptung, dass gesamteuropäische Listen „ein elitärer Top-Down-Ansatz“ wären oder dass es „unklar wäre, welchen Bürgern die auf diesen Listen gewählten Abgeordneten eigentlich verantwortlich sind“. Andere entbehren jeder Evidenz – etwa dass populistische Bewegungen durch gesamteuropäische Listen größere Sichtbarkeit gewinnen und sogar die größte Fraktion im Europäischen Parlament werden könnten. Solange die Gegner gesamteuropäischer Listen hierzu keine besseren Begründungen liefern, lohnt es sich kaum, sich mit solchen Scheinargumenten auseinanderzusetzen.

Es geht darum, wie europäische Demokratie überhaupt funktioniert

Ich will mich hier deshalb auf zwei spezifische Argumente konzentrieren, die beide in der Debatte zuletzt sehr häufig zu hören waren. Das erste dieser Argumente (Nr. 1 auf der EVP-Liste) betrifft die Behauptung, gesamteuropäische Listen seien „bürgerferner“ als die bestehenden nationalen Sitzkontingente und würden die Verbindung zwischen Wählern und Abgeordneten schwächen. Das zweite (Nr. 10 der EVP) verweist darauf, dass es auch in nationalen Bundesstaaten wie Deutschland meist keine gesamtstaatlichen Wahllisten gibt; es gebe deshalb keinen Grund, entsprechende Verfahren nun auf europäischer Ebene einzuführen.

Diese beiden Argumente scheinen mir vor allem deshalb interessant, weil sie – auch über den spezifischen Konflikt um die gesamteuropäischen Listen hinaus – die Frage berühren, wie eine europäische Demokratie überhaupt funktionieren und politische Legitimität gewinnen kann. Tatsächlich scheint mir, dass die EVP hier einem gravierenden Irrtum über die Bedingungen moderner politischer Öffentlichkeit unterliegt. Sie verkennt deshalb die eigentlichen Herausforderungen, vor denen die EU als überstaatliche Demokratie heute steht.

Sind gesamteuropäische Listen „bürgerferner“ als nationale?

Aber der Reihe nach: Die Grundannahme hinter dem ersten Argument ist offenbar der Gedanke, dass kleinere geografische Einheiten stets näher am Einzelnen sind als größere. Die Region ist nach dieser Vorstellung „bürgernäher“ als der Nationalstaat, der Nationalstaat „bürgernäher“ als die EU – woraus nach dem Subsidiaritätsprinzip folgt, dass politische Entscheidungen stets auf einer möglichst niedrigen Ebene getroffen werden sollten.

Die EVP überträgt diesen Gedanken nun auch auf das Wahlsystem: Ein Kandidat auf einer nationalen Liste repräsentiert eine kleinere geografische Einheit als ein Kandidat auf einer gesamteuropäischen Liste. Ist es deshalb nicht naheliegend, dass die gesamteuropäischen Kandidaten „bürgerferner“ wären? Was fängt ein schwedischer Wähler mit einem französischen Kandidaten an, mit dem er womöglich nicht einmal eine gemeinsame Sprache teilt? Und beschädigt es nicht die Legitimität des Europäischen Parlaments, wenn auf diese Weise die direkte Verbindung zwischen Wählern und Abgeordneten geschwächt wird?

Moderne Demokratie beruht nicht auf direkten Kontakten

Was dieses Argument allerdings übersieht, ist, dass diese direkte persönliche Verbindung zwischen Wählern und Abgeordneten zur Legitimierung des politischen Systems in heutigen Demokratien nur noch eine sehr untergeordnete Rolle spielt. In den frühen Demokratien des 18. und 19. Jahrhunderts war das noch anders: Abgeordnete wurden damals meist auf lokaler Ebene gewählt (oft von einer kleinen Gruppe wohlhabender Männer, die untereinander auch persönlich bekannt waren) und repräsentierten ihren Wahlkreis dann in der fernen Hauptstadt, wo sie für ihre Wähler zugleich als Sprachrohr und als Informationsquelle dienten.

Mit der Ausweitung des Wahlrechts auf größere Bevölkerungsschichten und dem Aufkommen der modernen Parteien sowie der Massenmedien änderte sich dieser Mechanismus jedoch. Die Wahrscheinlichkeit, dass Abgeordnete ihre Wähler persönlich kennen, nahm drastisch ab (ausgenommen auf kommunaler Ebene, wo persönliche Kontakte bis heute oft eine entscheidende Rolle spielen). Stattdessen bilden Wähler sich ihre politische Meinung über die Medien, in denen allerdings nicht einzelne Abgeordnete, sondern die unterschiedlichen Parteien und deren Spitzenpersonal die wichtigsten Protagonisten sind.

Nationale Parteichefs sind meist „näher“ als lokale Abgeordnete

Gegensätze zwischen Parteien sind deshalb der wichtigste Deutungsrahmen in nahezu allen politischen Auseinandersetzungen in modernen Demokratien, und zwar sowohl in der konkreten parlamentarischen Arbeitsweise als auch in der öffentlichen Wahrnehmung. Tatsächlich gibt es in den meisten Nationalstaaten viele Abgeordnete, die gute Arbeit als Fachleute für ein bestimmtes Politikfeld leisten, im Wahlkampf aber weitgehend anonym bleiben.

Der Legitimität des politischen Systems schadet das nicht, da die meisten Bürger bei ihrer Wahlentscheidung ohnehin nicht an Einzelabgeordneten interessiert sind – sondern an dem Eindruck, den sie sich von der Gesamtpartei machen, und das heißt vor allem: von deren Spitzenpersonal. Den meisten Menschen sind deshalb die nationalen Parteichefs, die allabendlich über die Fernsehnachrichten ins Wohnzimmer kommen, „näher“ als ihr lokaler Abgeordneter, den sie oft nur vom Namen her kennen.

Europäische Parteien und europäische Öffentlichkeit stärken

Diese gesellschaftliche Integrationsleistung der Parteien und der Massenmedien ist für Demokratien ab einer bestimmten Größe schon deshalb unverzichtbar, weil mit wachsender Bevölkerung die Möglichkeit zum direkten persönlichen Austausch zwischen Wählern und Gewählten abnimmt. Um das an einem Zahlenbeispiel zu verdeutlichen: Das Europäische Parlament umfasst heute 751 Mitglieder, was bei rund 500 Millionen EU-Bürgern einer Quote von etwa 650.000 Bürgern pro Abgeordnetem entspricht. Selbst wenn jeder Europaparlamentarier Tag und Nacht nichts anderes täte als Bürger zu treffen, könnte jeder Bürger in der fünfjährigen Wahlperiode des Parlaments nicht einmal fünf Minuten allein mit einem Abgeordneten verbringen.

Die Vorstellung, man könnte die demokratische Legitimation der Europaabgeordneten über direkte persönliche Kontakte entscheidend verbessern, führt also auf einen verfassungspolitischen Irrweg. Worauf es ankommt, ist vielmehr die Stärkung jener intermediären Strukturen, ohne die moderne Demokratien auch auf nationaler Ebene nicht funktionieren würden: die politischen Parteien und die Medien, die die politische Öffentlichkeit herstellen. Sie sind es, die der Parlamentswahl – für den größten Teil der Bevölkerung das mit Abstand wichtigste Instrument politischer Teilhabe – ihre Bedeutung geben. Und damit sind sie auch die eigentlichen Garanten für die „Bürgernähe“ des politischen Systems.

Nationalstaaten haben integrierte Parteien und Medien – die EU nicht

An dieser Stelle kommt nun das zweite Argument der EVP ins Spiel: Warum sollte man auf EU-Ebene gesamteuropäische Listen brauchen, wenn doch auch die meisten Nationalstaaten ohne sie auskommen? Die Antwort auf diese Frage lautet einfach: Weil es in den meisten Nationalstaaten bereits ein etabliertes gesamtstaatliches Parteiensystem und eine nationale Medienöffentlichkeit gibt, während beides in der EU noch in den Kinderschuhen steckt.

Wenn also die deutsche Bundestagswahl über regionale Landeslisten erfolgt, so ändert das nichts daran, dass die meisten Menschen sich darüber in nationalen Medien informieren und den Wahlkampf als eine Auseinandersetzung zwischen nationalen Parteien erleben. Wer genau diese oder jene Landesliste anführt, interessiert kaum einen Wähler. Im Vordergrund stehen vielmehr nationale Spitzenpolitiker (die Kanzlerkandidaten der Parteien, gegebenenfalls noch einige Minister oder Fraktionschefs) und Themen, die Deutschland als Ganzes betreffen.

Europäische Listen wären ein geeignetes Instrument

Wenn hingegen die Europawahl über nationale Listen ausgetragen wird, so liegt es für die nationalen Medien nahe, im Wahlkampf auch nur über die nationalen Parteien zu berichten – wodurch die europäischen Spitzenpolitiker außerhalb ihres jeweiligen Herkunftslandes kaum Sichtbarkeit gewinnen können und auch gesamteuropäische Themen oft auf der Strecke bleiben. Will man das ändern, so hat es keinen Sinn, auf die Medien zu schimpfen, die nur der Logik des Nachrichtenwerts folgen.

Wer eine gesamteuropäische politische Öffentlichkeit erzeugen will, der muss vielmehr die europäischen Parteien stärken: Nur sie könnten einen genuin gesamteuropäischen Europawahlkampf führen, der auch für die Medien interessant ist. Gesamteuropäische Listen, durch die sich die Macht über die Kandidatenauswahl teilweise von den nationalen auf die europäischen Parteien verschoben hätte, wären ein geeignetes Instrument dafür – ein Instrument, das in integrierten Nationalstaaten nicht notwendig ist, in der EU mit ihrem national fragmentierten Mediensystem hingegen schon.

(Und nebenbei gesagt: In Wirklichkeit haben durchaus mehrere EU-Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene gesamtstaatliche Wahllisten, zum Beispiel Polen, Österreich oder Griechenland. Allerdings haben Wähler hier meist nur eine Stimme, mit der sie gleichzeitig eine regionale und eine nationale Liste derselben Partei wählen. Die nationale Liste dient dabei zum gesamtstaatlichen Verhältnisausgleich, ähnlich wie ich das hier auch für die EU vorgeschlagen habe.)

Die Debatte ist zu wichtig für simplistische Schlagwörter

Mit dem Votum am vergangenen Mittwoch hat die christdemokratisch-nationalkonservativ-rechtspopulistische Mehrheit im Europäischen Parlament der Idee gesamteuropäischer Listen einen schweren Schlag versetzt. Doch die Auseinandersetzung wird weitergehen, künftig hoffentlich auf einem höheren argumentativen Niveau.

Denn die Debatte über die europäische Demokratie ist zu wichtig, um sie mit simplistischen Schlagwörtern wie „Bürgernähe“ zu führen. Wir müssen uns vielmehr Gedanken darüber machen, auf welche Weise wir die existierenden nationalstaatlichen Mechanismen sinnvoll auf die europäische Ebene übertragen können, wo die besonderen europäischen Herausforderungen liegen und wie sie sich meistern lassen. Ein bloßes Verteidigen des Status quo ist dabei keine Lösung. Nur durch kluge Innovationen wie die gesamteuropäischen Listen wird die Europäische Union die demokratische Legitimität gewinnen können, die sie für ihren Fortbestand braucht.

Bild: Eigenes Foto.